长期以来为中央国家机关服务被定为国家图书馆的主要职能之一，立法决策服务部更是以为中央党政军领导机关提供信息咨询服务为主要职责。中央决策的信息系统当前的状况如何，中央决策对信息服务的需求特点如何，在现有体制和条件下国家图书馆为中央决策提供信息服务应如何定位，有许多值得探讨的问题。

    一、行政决策与信息支持

    （一）决策与信息

    决策有各种定义，简单地说：为实现预期的目标而作出行动的决定，就叫决策。

    毛泽东在《中国革命战争的战略问题》一文中说："指挥员正确的战略部署来源于正确的决心，正确的决心来源于正确的判断，正确的判断来源于周到必要的侦察，和对于各种侦察材料的连贯起来的思索"，这段话简单明了地阐述了军事情报与军事决策的关系。

    由于对经济组织内决策程序的创造性研究而荣获1978年诺贝尔经济学奖的西蒙把决策制定划分为四个主要阶段：找出制定决策的理由；找到可能的行动方案；在诸行动方案中进行抉择；对已进行的抉择进行评价。这四个阶段的活动内容可分别归结为：情报、设计、抉择、审查。西蒙决策过程实质上是个不断消费信息知识的过程，是信息知识不断进入决策层的过程。

    本文中所讨论的是行政决策及其信息需求问题。行政决策是国家行政机关发挥行政管理职能，作出处理国家公共事务的决定。政府的职能较为集中地表现为政府决策的职能。行政决策失误，尤其是全局性的宏观决策的失误，必将给社会、经济造成巨大损失。决策是以信息为基础的，没有信息就没有科学决策。为保证决策的正确与完善，必须实现决策科学化。及时、准确、全面的信息是进行科学决策的重要依据，对于决策者以至决策全过程是十分重要的。

    (二) 决策与决策咨询

    现代政府的行政决策者所面对的是复杂的巨型系统。社会、经济、科技迅猛发展，信息飞速膨胀，科技知识更新周期日益缩短，社会生产规模越来越大，使行政决策面临的问题越来越复杂，单纯依靠决策者个人的经验和智慧很难保证决策的正确性。必须依靠多领域、多学科学有专攻、术有所长的专家学者们协同工作为决策者提供决策咨询服务。这就导致当代行政决策体制出现"谋"与"断"的相对分工。所谓"谋"就是出谋划策，主要由政府行政决策的咨询和参谋系统承担。所谓"断"就是拍板决断，这是政府行政首长履行行政职能的主要活动。决策与决策咨询的分离成为现代科学决策的必然趋势。

    决策咨询古已有之。传统的咨询是指智囊人物按照决策者的需要，以个体形式为其出谋划策。古代君王身旁谋士如云，但都依靠个人的经验和智慧，单独向决策者提供咨询。现代决策咨询主要以多人组成的机构来完成。我国中央决策的决策咨询系统主要有：中国科学院、中国社科院、国务院发展研究中心，各级政府建立的调研室、政策研究室等。

    认真研究行政决策过程可以发现，决策过程中的信息支持主要是针对决策咨询进行的，信息消费主要是在决策咨询过程中完成的。

    二、我国决策及决策咨询的信息系统现状

    为了了解中央党政军机关的信息服务系统，提高为党政军中央领导机关信息服务水平，近一两年参考部进行了一系列调研活动。通过这些初步的调研活动，可以粗略的了解中央决策信息系统运行的情况。

    中央机关信息系统大致包括几个部分：中央机关行政系统内部的公文传递和办公系统，国家职能部门如：统计局、国家信息中心、物价局等，国家机关的图书馆，国家部委的信息中心及科研机构附属图书情报部门。下面依次介绍相关的调研结果。

    （一）中央机关图书馆系统

    1999年参考部对中央国家机关图书馆系统的基本情况做了一次调研，共调查了57个图书馆。包括中共中央系统，人大、政协、高检、高法系统，国务院系统及群众团体系统四部分。调查结果表明：57个图书馆中，人员在5人或人以下的38个，10人或超过10人的10个；藏书在3万或3万以下的30个，10万或10万以下的44个；有上网检索手段的只有20个。这些图书馆中相当一部分隶属工会，有一些是在98年机构改革时精简到工会的，其功能主要是丰富职工业余生活的娱乐性服务。有些机关图书馆机构改革后撤消了。除了社科院图书馆、中央党校图书馆、气象局图书馆、人民日报社图书馆、中联部图书馆、新华社图书馆、中国人民银行、中央办公厅图书馆、人大常委会图书馆、中央宣传部图书馆等10几家规模较大的图书馆外，多数图书馆基本上起不到为决策提供信息服务的作用。如在我们对中央决策部门的信息需求进行调研过程中得知，国务院政策调研、决策咨询部门的人员很少利用本单位图书馆，尽管图书馆离他们只有咫尺之遥。

    中央国家机关图书馆系统总体上看人员少、藏书量少、手段落后，基本上起不到为决策提供信息服务的作用，其原因是多方面的。中央机关本身是文山会海汇集之地，机关干部每天被大量文件、公文、报告、会议包围，他们并不缺少信息，他们缺少的是时间，缺少对大量信息进行消化、分析的时间，而多数图书馆不提供信息分析的服务，必然走向萎缩。

    （二）中央及各部委的信息中心

    尽管各部委机关的图书馆规模都很小，但相当多的部委在本系统中有功能完备、专业水准很高的信息中心、科研究院所作为信息支撑，取代了图书馆的地位，部委机关的图书馆就显得无足轻重，这可能也是一些中央机关图书馆走向萎缩的原因。

    国家各部委的信息中心除了资源丰富、信息技术先进外，还有如下几个特点：

    专业化程度高。 这包括信息人员的专业化和文献信息资源的专业化两个方面。从事信息加工或信息咨询的大多数具有本专业背景，如对口专业的大学毕业生或研究生。所收藏的文献及数据库资源都是专业性十分强，能够全面控制本专业最权威、最核心的信息资源。许多部委的内部信息网络中有大量不对外公开的专业数据资料。

    信息分析功能强。与部委机关图书馆不同，信息中心不仅是进行一般的信息采集和加工，更看重信息分析功能。许多信息中心出版专业信息刊物，发表信息分析成果，供决策参考。信息中心往往附设研究机构或附属于研究机构，使得专门从事研究的单位得以依托信息中心，提供高层次经过深加工的信息。

    与决策层联系密切。信息中心隶属关系明确，与部委级决策机关直接沟通，直接接受部委或中央决策咨询机构的咨询委托，或编辑各类动态、参考信息等直接送决策部门参考，成为部委决策咨询的主要信息支撑。

    内外信息兼收　信息中心所收藏和所掌握的信息不仅有国内信息还有国外信息，不同于只提供国内信息的国家统计局等职能部门和中央行政机关内部的信息系统。

    （三）中央行政机关内部文件传递系统与办公系统

    除了我们传统概念中的图书馆情报类信息系统，国家行政管理系统中还有非常重要的内部公文传递系统。传统的办法是中央机关和各部委机关每日派机要人员在规定的时间将需要送达给其它机关的文件送到指定部门，经过交换分发，带回其它部门发送给本单位的文件。这一系统保证了中央国家机关相互沟通、上情下达。中央机关的许多红头文件的下发，下级机关向上级机关的报告、请示都是靠这一系统完成。中央机关网络化办公系统开通后许多信息靠网络传送，但传统系统一直到现在还在运转。

    尽管内部文件传递系统只是一个信息流通的管道，但对中央决策部门来说它不仅是将中央决策信息传递给各部门和地方的重要手段，日复一日运行的系统还为决策部门带来有关整个国家日常运转的重要信息。从某中意义上说中央各机关单位许多负有决策责任的部门，就是围绕这一系统进行工作的，他们起草文件、批复文件、转发文件都与这一系统的运行息息相关。在我们对国家机关进行调研的过程中，决策咨询部门的人员被问及所需信息的来源时常常提到内部公文传递系统和办公网络系统。

    （四）国家职能部门的决策信息支持

    这里所说的国家职能部门是指国家统计局、国家信息中心、国家物价局等对国民经济和国家状况进行监控的部门。国家统计局和国家信息中心通过遍布全国的地方统计机构，依靠国家行政力量，掌握着国家社会、经济方面的最新统计数据。这些数据经过汇总，并由专业人员行的整理、加工和分析，为中央决策机构的宏观决策提供了最完整、最全面的国内信息，是中央进行宏观经济决策和管理决策最重要的信息支持系统。

    （五）结论：

    根据上述考察，中央决策信息系统有如下特点：

    1)中央一级的图书情报部门相当薄弱，部委级单位信息系统相对完备。中南海国务院机关所在地，国务院办公厅图书馆只有5人，馆舍面积1200平米，图书收藏很少，据了解国务院秘书局和国务院研究室的工作人员很少利用该图书馆。图书馆基本上不具备为决策咨询提供信息服务的功能。除此之外没有专门的信息中心一类提供专业信息服务的部门。国务院内的计算机网络建设初具规模，但各类信息加工整理工作缺少专业队伍。

    2)部委一级信息系统中，产业部门信息系统完备，非产业部门信息系统相对薄弱。与农林口、工业口、医药卫生口、交通运输口强大的文献信息基地、完备的信息服务系统行成鲜明对比的是：文化部只有一个隶属于服务中心的"为职工业余生活服务"的小型图书馆；人事部图书馆规模很小只有一名正式职工；建设部、新闻出版总署根本没有图书馆；高级法院、高级检察院图书馆正在筹建。

    3)行政依赖性的封闭式信息传播系统在中央决策咨询过程中仍处于重要地位。这一系统的封闭性导致信息来源单一，难于与外界沟通。用于获取国内信息效率较高，用于获取外部信息却明显不足。

    4)信息孤岛式的信息系统。不少部委建立了完善的信息中心，并在行业内建成信息网络，成为所在行业最主要的决策信息支持系统。然而这些系统相互之间的联系却十分薄弱，往往形成许多大大小小的信息孤岛。如：国务院研究发展中心是为国务院高层领导提供决策咨询的重要部门，但他们建立的内部信息网只能供中心内的研究人员使用，中南海的国务院机关却无法使用。其它部委的信息网也无法供国务院领导机构使用。

    5)在调研过程中得知，决策咨询获取信息的主要方式有：实地调查、专家咨询、下级报告、职能机构提供。获取信息是在决策咨询过程中分散进行的。图书馆基本上不具备决策咨询的信息支持能力。

    三、国家图书馆开展决策咨询服务的定位

    如何开展为中央国家机关决策服务，如何提高为决策服务的能力，如何改善服务的质量，如何提升国家图书馆立法决策服务部在中央决策活动中的地位，对于致力开拓新局面的立法决策服务部来说是时时需要面对的问题。首先要解决国家图书馆为决策咨询服务的定位问题，只有对于这个问题有了比较明确的认识，才能为讨论国家图书馆立法决策服务的发展方向和具体措施提供一个基础。在讨论定位问题之前，还需考察国家图书馆决策咨询服务的现状，这是确定我们为中央决策机关服务定位问题的起点和前提。国家图书馆决策咨询服务的现状

    （一）体制上的"先天不足"

    每当谈及为中央党政军提供咨询服务，人们常以美国国会图书馆和日本国会图书馆为参照。美国国会图书馆的国会研究服务部每年为国会提供的咨询服务达90多万件，而中国国家图书馆立法决策服务部为中央机关提供的咨询服务不过几百件。人们在谈论这些数字时往往忽略了两馆之间的更为本质的差别，体制上的差别。那就是美日国会馆隶属于国会，其资源配置是围绕国会立法服务进行的，许多立法咨询活动是在国会馆内完成的。而中国国家图书馆是隶属于文化部的一个文化机构，机构设置、文献分布、人员结构都不是以决策咨询为目标。

    中国国家图书馆与美国、日本国会馆体制上的巨大差别，使得两种图书馆在为立法决策服务中所能发挥的作用和所处地位明显不同。首先，中国政府对国家图书馆为决策服务的定向支持远不及美国。仅就专业馆员来说，美国国会图书馆仅国会研究服务部的专业馆员就有700余人，占全馆人员的三分之一，是中国国家图书馆的近70倍，其中有大量拥有博士学位的专业人才；日本国会馆的调查及立法考察局也有170余人。其次，中国国家图书馆与决策咨询单位之间缺少美日国会馆与国会之间的那种天然联系，国家决策机关与国家图书馆立法决策服务部之间很少沟通，没有建立起稳定的信息服务关系。这些体制因素造成的欠缺，是我们讨论国家图书馆为中央决策服务定位的基础和不得不面对的现实，超越这些限制条件讨论国家图书馆为中央党政军决策服务，往往流于空泛。

    （二）决策机关对国家图书馆的依赖程度低

    2000年俄罗斯国家图书馆馆长来访时，我们了解到，俄罗斯国家图书馆参考部一年内为国家杜马和其它国家机关提供咨询服务9000余件，而这9000余件咨询是由7位工资微薄的参考馆员完成的。这一数字是中国国家图书馆参考部为中央党政军机关提供咨询数量的几十倍。如果说，中国国家图书馆与美国、日本国会馆相比体制上的差别及由此而来的人员、设备资金上的差距造成服务数量的差距（暂且不提质量上的差距），那么与体制、人员大体相仿的俄罗斯国家馆相比，咨询数量上的差距说明了什么问题呢？考虑到两家图书馆都基本上采取授意性咨询方式，在咨询数量上的差距不能不说是中国国家机关对国家图书馆的依赖程度大大低于俄罗斯。在2000年对中央国家机关进行的调研中证实了这一点。在国务院办公厅两个重要部门中了解到，多数调研人员对国家图书馆都十分生疏，尽管国家图书馆与中南海之间有一条100兆光缆相连，但几乎没有人访问过国家图书馆的网页，而那时国家图书馆的网页访问数量已经超过了1.4亿人次。在与国务院另一个部门的研究人员交谈时，他更是直言不讳地表示：你们帮不了我们什么忙。可见中国国家决策机关对国家图书馆的特别服务知之甚少，并不把国家图书馆作为获得决策信息支持的来源。

    （三）与决策咨询单位沟通不够

    由于体制上的原因，国家图书馆与中央决策咨询机构没有行政上的直接隶属关系，国家图书馆与决策咨询单位之间的沟通缺少行政上的保障，双方互相了解甚少，这是国家图书馆为中央决策咨询提供高质量的信息咨询服务的最大障碍。

    四． 国家图书馆为决策咨询服务的定位

    基于对中央决策信息支持系统的了解和对国家图书馆现状的分析，我们来讨论国家图书馆的决策咨询服务在服务对象、服务任务、服务内容、服务方式上的定位。

    （一）服务对象定位－为决策咨询服务

    本文第一部分所提到的，决策与咨询的分离是现代决策制度的特征，也是决策科学化民主化的要求。决策过程中信息的消费主要是在决策咨询过程中进行的，作为提供信息咨询服务的国家图书馆来说，我们的主要服务对象应定位于决策咨询机构而不是决策者。

    （二）服务任务定位－文献信息咨询服务

    国家图书馆为中央决策咨询服务应以文献信息咨询服务为主。

    我们长期以来以为党政军提供咨询服务为骄傲，但这里所说的咨询远不具有决策咨询的含义，只是一种文献咨询服务。文献咨询服务的一个特点是以文献为依据，向用户提供信息咨询，而不是以咨询人员的专业知识和个人见解向用户提供专业咨询。这也是图书馆参考部不可能直接提供决策咨询，而是为决策咨询提供信息服务的原因之一。每当讨论提高为党政军服务的质量时，总是不断有人提出参考部应为中央决策提供高层次、高水平的专业咨询。并常以美国国会图书馆和日本国会图书馆为参照。鉴于国家图书馆目前体制上的限制、资源特别是人才资源的限制，这种愿望至少短时间之内是不现实的。因此国家图书馆在为中央决策服务的定位上应以文献咨询服务为主。

    （三）服务内容定位－外部信息为主

    "知己知彼百战不殆"，说的是正确的决策需要获得内部和外部两个方面的信息。对于中央行政决策来说需要国内和国外两方面信息的支持。通过考察中央机关信息系统，可以得知，中央决策和决策咨询单位有相当完备的信息渠道获得全方位的国内信息，而获取国外信息的渠道相对薄弱。国家图书馆订购、收藏大量国外书刊报纸、国际组织和外国政府出版物，并有较好的网络环境从互联网上获取国外信息。国家图书馆为中央决策服务在内容上应以外部信息提供为主，加强外部信息的收集、整理和信息源的研究。

    （四）服务方式定位－授意性咨询为主

    图书馆的参考咨询方式问题上，主动服务与被动服务是一个老话题，限于篇幅无法在此展开讨论。图书馆参考服务的规定性在于它是一种量体裁衣式的个别定制性服务，这就在一定程度上决定了参考服务方式的被动性。人们总是把被动服务与消极等待、不思进取等等概念联系在一起，在此我们使用另一组概念"授意性咨询"和"创意性咨询"取代"被动咨询"和"主动咨询"的表述方式。授意性咨询的方式是咨询服务单位接受用户提出的咨询请求后向用户提供咨询服务。这是我们目前主要的服务方式，也应该是目前为中央决策咨询服务的主要方式。

    为决策提供创意性咨询服务往往被认为是咨询服务的一种更高境界，然而达到这一境界不仅需要专深的专业知识，更需要对用户的透彻了解。中央决策层是一个特殊对象群体，国家图书馆的咨询人员很难与他们进行直接沟通，对于他们目前最关心的问题、他们所面临的局面、他们已经知道的和还不知道的事情是什么，很难有清楚的了解，主动的创意性咨询就往往是无的放失、盲目的，难以达到预期效果。

    无论如何，创意性咨询是一种更高的追求，在这方面曾经作过也还可以进行有益的探索，但作为国家图书馆为中央决策提供信息咨询服务目前还应定位在授意性咨询服务为主。

    五．改善决策咨询服务的措施

    （一）深入调查研究

    应该说，到目前为止我们对中央机关决策者和承担决策咨询工作的机构的决策咨询过程、决策过程中的信息需求特点、决策过程信息消费的模式的了解是十分有限的。因此对中央决策的信息需求进行更加系统、全面、深入的调研工作，是改善立法决策咨询服务的关键。

    （二）加强与中央决策咨询系统的沟通

    中央国家机关很少利用国家图书馆的决策服务部门，在很大程度上是对国家图书馆不了解。国家图书馆决策服务更需要了解决策层的需要，以改善服务质量。因此，加强国家图书馆与中央决策咨询机关的沟通就是我们工作中至关重要的一环。

    目前国家图书馆与一些中央国家机关合作，建立国家图书馆各部委分馆，以分馆制方式提高部委图书馆水平，改善该部门信息系统状况。分馆制使国家图书馆与国家机关之间建立起经常性的联系，对于加强国家图书馆与国家决策机构的沟通，是一项有效的措施。

    西蒙非常强调信息联系在决策中的作用。西蒙认为，今天关键性的任务不是去产生、储存或分配信息，而是对信息进行过滤，加工处理成各个有效的组成部分。今天的稀有资源已不是信息，而是处理信息的能力。应该看到国家图书馆不仅以丰富的文献资源著称于世，国家图书馆所拥有的信息技术、专业信息工作者的经验和组织信息能力更是国家图书馆的优势所在，这是我们为中央决策咨询服务中应该特别注重的一个方面。