为中央国家领导机关的立法决策提供服务，是中国国家图书馆的重要职责之一。1992年5月，根据时任全国人大常委会副委员长王汉斌同志的指示，参考部成立了法律文献研究室，1995年改称法律政策咨询室。自该室成立以来，先后承担了全国和地方人大、国务院各部委的多项立法咨询。从咨询的数量上看，自1998年至2004年11月，直接服务于全国人大和国家部委以上的立法咨询1100余件，服务于两会代表参政议政的咨询350余件，服务于其他中央国家机关的咨询400余件。从服务的内容来看，由原来的仅提供几本书、几篇文章到现在的提供各国立法背景资料、古今中外法律文献等深层次的文献咨询服务。可以预见，随着立法工作的深入，立法咨询不仅在数量上会增加，而且在质量上要求会更高。
    但客观地讲，法律政策咨询室自2001年与社科咨询室合并以来，由于面临创收压力，现有四名法律专业咨询人员除从事立法决策和法律咨询外，还要承担其他社科咨询，这种状况导致法律咨询人员无法向法律文献服务领域的纵深发展。实际上，我们对法学文献流布状况、国内外立法动态情况等等还缺乏深入的了解；我们的咨询还缺乏系统的、建设性的深层次服务。由于历史原因，我馆法律文献资源按不同载体形式分散于各处，在为立法决策提供服务之时，感到使用不便。因此，建议成立专门法律图书馆，集中专门人员，建立一支高水准的法律咨询专业队伍。
    一、关于设立法律图书馆的可行性与必要性
    从立法层面上讲，立法的过程是一个十分科学的过程，需要相当细致的研讨过程和相当完备的文献资料的扶持。而与相应，中国没有类似国外国会图书馆这样专门为立法提供文献信息支持的机构，而是将这种职能分而化之：人大有各专门委员会及信息中心，国务院有各专门办公室、发展研究中心、参事室，各部委也有相应的研究院、所、室。这些委员会、中心、办公室、研究院所的主要职能之一，就是为立法决策提供政策、信息方面的服务，因而构成独具中国特色的立法决策服务体系。随着我国立法工作逐步向法治化、民主化和科学化的方向发展，决策部门对文献信息的需求就更全面、更深入。然而，据我馆1999年一项对在京中央国家机关所属图书馆资源状况的调研报告显示，北京地区66家中央国家机关图书馆合计拥有馆藏1256.29万件/册，馆藏最多的藏书10万件/册，最少的不过几千册。在办公自动化方面，已实现或将要实现自动化管理的28家，开通网上服务的有17家。中央国家机关图书馆由于受自身体制的制约，馆藏资源和文献开发利用严重不足，很少提供或没有能力提供全面的信息服务。因此多年来，国图参考立法决策服务部一直给予立法决策部门以信息提供支持。
    从司法层面上讲，我国迄今已经形成了一套较为完善的司法体制和一支庞大的专业队伍。随时关注国内外法律事务发展动态、深入研究相关法律文献信息，是法律事务工作人员提高自身素质和保证司法公证的必由之路。而在文献信息提供这方面，较之立法方面则更为薄弱。以最高人民法院资料室为例，原有编制3人，现编制只有一个人，相关部门的文献需求只能另觅它径。
    从法学教育与研究层面上讲，随着中国法制建设的日益深入，新建的研究机构发展迅速。中国法学会、法学院校、研究所所属法律图书馆是目前中国法律图书馆的主体，各院系大多设有规模不等的法律图书馆（室），但与中国法学教育、研究的发展态势相比，速度明显滞后：馆舍狭小，多数只有几十平方米；人员编制不足，多则数人，少则1人；馆藏有限，大多在5万册左右；职能单一，仅限于图书借阅，没有专门的咨询服务及咨询人员等等。
    从公众普法用法层面上讲，通过近二十年的全民普法，宪法和国家基本法得到了广泛宣传，依法治国的观念逐步深入人心，广大公民的法律意识明显增强。在这一过程中，部分省市的公共图书馆联合当地的司法局、律师协会等部门先后进行了一些有益的尝试。类似的"法律图书馆"、"法律资料服务中心"等会在全国其它省市的公共图书馆中不断涌现。但这些部门也存在着一些共同的缺陷：相关法律文献严重不足，一般只有数千册，尤其是外文文献更为短缺，与现实需求相去甚远；人员素质偏低，几乎没有法律方面的专门人才，不能承办较深层次咨询业务等。
    从中外法律文献信息交流层面上讲，随着世界经济全球化、一体化进程的不断深入，各国之间在交往日益频繁的过程中，法律日益向着趋同化、全球化的方向发展。特别中国加入WTO之后，与世界各国的交往日益频繁，国际间的贸易纠纷、民事纠纷也越来越多，在这种情形下，中外法律文献信息的沟通就显得异常重要。欧盟与全国人大、司法部、中国法学界密切合作，投入大量资金资助中国的立法、司法方面的研究与建设；美国国会法律图书馆远东部，专门收藏包括中国在内的亚洲各国的相关法律文献；美国哥伦比亚大学法学院"中国法律研究中心"专门从事49年以来中国法律文献的收集和研究，定期出版《中国法律期刊》；清华大学、北京大学等中国高校法律图书馆的西文法律文献大多来自于美国各法律大学的馈赠；由于日本与中国在法律体系上的天然联系，中日法学、法律界的学术交往、联合项目也很多。专门出版法律类图书的日本成文堂图书出版会社自95年起，每年向中国人民大学法学院、延边大学、华东政法学院等院校捐赠数千册日文原版法律图书。我馆是联合国文件指定收藏单位，专门接受联合国及17个机构的各类法律、协定、公约等政府出版物。
    从国际法律图书馆发展和法律图书馆员的合作与交流层面上讲，创建于1959年的国际法律图书馆协会（简称IALL，总部设在华盛顿）是一个国际组织，其基本宗旨就是通过举办国际会议（年会等）、组织讲习班，出版《国际法律信息期刊》等方式，促进各国的图书馆馆员对国外法律文献资源的获取、加工处理和利用。它与国际图联（IFLA）之间是一种协作关系，IFLA每年的年会上都会组织IALL的专门项目。IALL现有来自50个国家的500多个会员，囊括了从法律类高校图书馆到法律事务所图书馆，从国家或国会图书馆到行政机构图书馆等拥有法律馆藏的各种类型的图书馆。世界上法制较健全的国家都有各自的法律图书馆协会，比如美国、德国、英国等，同时也都是IALL的正式会员。非常遗憾的是，中国大陆目前还没有自己的法律图书馆协会，同时也不是IALL的会员，这在很大程度上妨碍了中外法律文献信息的交流与沟通。
    从西方发达国家法律图书馆实践来看，凡是法制建设较完备的国家，必有一整套完备的法律、法学文献搜集、提供机制。目前世界上已有118个国家和地区建立了国家（国立）图书馆。特别是美国、日本和韩国的国家（国立）图书馆，在履行为国家立法机构和政府服务的职责中，发挥着非常重要的作用。例如，美国国会图书馆专门设有为国会议员和下属各类委员会服务的国会研究服务部，主要任务是满足国会议员的需求。工作人员除解答咨询外，侧重政策的分析与研究，对每种咨询问题都提出解决方案，预测产生的新问题，并向议员及时提供各种信息。日本国立国会图书馆为国会服务是第一位的，这是法律赋予的，因此国会馆在发挥国家图书馆各项职能的同时，始终把为国会服务放在首位。它的专门机构"调查及立法考查局"专门为国会议员提供委托立法调查和预测立法调查服务。委托调查是根据国会议员的委托和要求，进行分析、评价，对政治、经济、社会诸多方面的课题和国内外事件、各种制度进行调查，做成法案纲要，提供信息服务。
    比较而言，国内法律图书馆的建设则是刚刚起步，与西方发达国家不在一条起跑线，差距悬殊。惟其如此，也正突出了我们建立法律图书馆的紧迫性与重要性。期待国家图书馆能够在国内立法、司法、法学教育与研究、公众普法、法律文献资源建设、法律图书馆专业培训、法律文献研究以及中外法律文献信息交流等诸方面发挥龙头与表率作用，从而做出自己应有的贡献。
    二、建立适合国情需要、体现国图特色的法律图书馆
    ㈠、我馆法律文献分布与利用
    据初步统计，国图现藏中外文法律、法学类文献近8万种，其中图书类7.7万种，期刊1100种，报纸58种，如果再加上电子文献、缩微胶片以及D9类外相关法律文献，总量应该在10万种以上。这样的藏量虽与国外法律图书馆比较相去甚远，但在国内还是拥有总量上的优势。而其中法律类古籍、民国时期图书、西文、日文图书等专藏无论是数量还是内容品质均属国内上乘。但这些文献按其载体形式不同分布于典阅、中采、报刊、分馆以及善本各个部门，由于流通状况不同，使用上也带来了诸多不便。
    源自于法律本身的规范性与应用性，法律文献迥别于其它专业文献，它是立法文献、司法文献、法学著述、法律工具书的总合，它不仅仅指颁布的法律文本，刊行的书籍、报刊、内部出版物、相关的网络文献以及纳入档案范围的法律文书都是法律文献的内容。它是一个有机整体，国外法律图书馆大多将其兼收并蓄，故而藏量宏富。囿于现行体制，我国的立法、司法文献分藏于相关的立法、司法部门，一般公众难于窥见。现有法律图书馆所藏多限于正式出版的法学著述，这是中外法律图书馆藏量悬殊的重要成因。相信随着立法、司法过程的科学、民主、公正、公开，以及国务院《政府信息公开条例》的颁布实行，这方面的情况会大为改观。
    目前有三类文献特别值得关注：一是非正式出版的法律、法学文献，即灰色文献。在灰色文献中，法律、法学类文献占有相当重要的地位，就我国来说，它主要包括：1、政府内部报告；2、内部发行期刊；3、法学内部资料；4、全国法学学位论文；6、全国司法档案文献等。对这类文献我们应该重点收藏。二是政府出版物。政府出版物历为世界各国法律图书馆所重视，辟为专藏。早在十九世纪美国就通过托管图书馆（depository library）来收藏和管理政府信息。作为联合国在华唯一一家全托性质免费托存图书馆，国家图书馆现已收存联合国总部及其专门机构文件、资料近50余万件。与此密切相关的，是我国的政府出版物。尽管国内外学者对中国政府出版物的概念、性质以及作用、规模等的认识尚属朦胧，但随着政府职能的转换、政府信息公开的客观需要以及正在进行的党政机关新闻出版体制改革的不断深化，中国的政府出版物概念会越来越清晰、作用会越来越重要、规模会越来越大。对此，我们要把这部分资料收藏起来。三是网络文献。据统计，国内现有各专业法律资源网站、咨询网站、网上法律图书馆数百个，法律类分类网站1340个。此外，还有难以计数的法律个人网站。国外则不计其数。因此，国图应率先垂范，将网站上海量而无序的法律信息加以系统化、规范化。
    因此，建议将常用馆藏法律文献整合，集中贮藏，使其发挥规模效应。在基本不打乱现有基藏库藏书体系的情况下，将开架阅览室藏书做适当调整，把中文法律类图书和报纸期刊及外文法律类书刊（有选择地）集中到法律咨询室，适当补充政府出版物、灰色文献等。
    ㈡、法律文献的采访与编目
    专业图书馆，要配备专门的采编队伍，这是保证相关文献入藏及时、完整，分编准确、到位的关键。中国的法律类文献是国内近年来发展最为迅速的文献部类之一，近10年来的规模数量远超过此前40年的总和，且随着我国法制建设的逐步健全而呈愈演愈烈之势。以国内收集中文图书最全的中国版本图书馆为例，78年当年收藏法律类图书仅47种，到88年年收藏934种，此后更是一路攀升，始终保持着15%--20%的年递增率。而非正式出版物、国外法律出版物的情况则更为复杂，更难以把握。
    比如古文献，国图拥有的古文献可以归入法律、法学范畴的约有6000种，其中有明确分类的（社200--290）的律令类古籍1500种，另有3000种地契也易于区别使用，而下余的1500种法学思想、法家人物以及刑法史志等相关文献则散存于经史子集各部之中，需逐一著录、分编方可使用。比如民国时期图书，国图现藏有民国时期法律类图书约4000种，而目前存在的问题：一是这部分图书有3000种左右著录在《民国时期总书目·法律分册》中，而另有约1000种散见于政治、经济、教育、社会学等诸分册中，且与现行分类、著录格式不相统一，读者很难检索；二是这部分图书有相当部分尚封存于简编库中，非经特殊渠道很难获得。需要尽早分编，公诸于众。比如保存本，国图现存中文法律类图书有为数不少的单本书，亦即保存本，通常的情况是，越是厚重、大部头的书籍越有可能是保存本，颇不便于流通。其它如日文、西文等法律类图书也存在三、四种不同体系分类法混编的状况。类似的问题还有很多，都需要有专门的工作人员经过艰苦的努力方可使之趋于完善。
    建立法律图书馆，馆藏文献是基础；拥有完整、充足而又不断发展、完善的专业馆藏，必先建立一支熟识古今中外法律文献知识、掌握国内外法律文献出版动态及用户需求的采编队伍。这是国外同行的通例。
    ㈢、用户服务方面
    作为研究型的专业图书馆，必须下大气力培养出一支高素质的专业咨询服务队伍，以便承接高难度的咨询项目，提供高水准的咨询服务。同时还要培养相关的法律文献方面的专门人才，对相关法律文献进行二、三次的整理与导引，以便于使用与检索，并从文献学、图书情报学的角度，就法律文献的成因、流布、藏贮、分类等诸多问题进行专门的探讨与研究。在此基础上，还要在国内各类法律图书馆工作人员的专业技能培训与辅导方面尽自己应尽的义务。
    同时，为了最大限度地发挥国图的公益效能，还要建立专门的远程咨询服务系统（网络虚拟咨询服务），使国图的服务辐射向全国和世界。
    要在筹建中国法律图书馆协会的活动中发挥重要作用，要在国际法律图书馆协会中代表中国占有一席之地，促进中外法律文献信息的交流。
    综前所述，法律图书馆应该是研究型（体现在法律文献专藏的全、特、新与文献提供的深度以及"法律文献"的文献学阐释与研究上）与普及型（体现在服务范围的多层面与服务方式的多样化上）兼顾的开放式现代化专业图书馆，应该成为国家法律文献信息集散中心、国家法律知识宣教中心、中外法律文献信息交流中心。
    三、法律图书馆未来框架设计
    法律图书馆宗旨：研究性图书馆,为立法决策服务的基地，国内法律资源基地。以各级人大和政府部门和法学研究机构为主要服务对象同时为普通公众服务。
    与国图业务关系：初期作为参考部下一个组，以后可考虑成为一个独立部门。以丰富馆藏为依托，相对集中法律收藏，注重收藏非正式出版物，在为立法决策服务的同时扩充服务与收藏范围，与法律研究部门建立广泛联系，参加高校法律图书馆协会的活动。
    地点：目前可考虑占用读者自习室；二期建成后可利用现期刊区（东南采光厅）或新楼一个开放区间。
    主要工作：资料采集编目，除正式出版物外，重点在非正式出版物和外文资料；提供阅览和咨询服务；数据库制作、资料汇编。为人大立法和法律研究提供咨询服务。开展法律文献研究、建立法律文献资源与研究网站。
    人员编制：人员编制初期可考虑以参考部社科参考组法律专业馆员为基础，扩编少量采购编目人员。暂定9人（包括少量临时工）：法律图书馆员暂定4人，负责咨询、人大立法服务、藏书建设、法律文献研究；阅览室工作人员暂定3人：接待阅览、采购图书、整理书架；采编人员暂定2人：编辑专题书目、自采资料编目、网页维护。
    阅览室设计
    法学阅览室：
    中文图书：社科开架阅览室法律部分转移至此，增加部分相关类目图书
    外文图书：外文新书部分和第二外文阅览室外借法律部分
    基藏库中部分少量有实用价值的工具书和外文书
    中外文期刊：除法律部分从期刊阅览室调拨外，再订购少量非法律类相关门类中文期刊
    报纸：与期刊相同
    非正式出版物：专门收集
    法律工具书
    其他使用频率较高的非法律类书刊
    中国政府出版物服务中心
    法律法规以外的政府出版物：白皮书、政府工作报告、计划规划，中央文献、
    统计资料：重复购置少量统计年鉴
    政报、公报（与法律阅览室共用）
    政府出版物目录
    决策咨询文献阅览室
    主要服务对象：决策咨询机构和个人；根据资料的涉密情况确定读者范围及设限方式；
    主要业务：
    立法决策服务基地，为决策咨询机关提供阵地服务；
    编制相关资料库，与地方决策咨询机构开展文献交换；
    举办学术报告和学术交流
    收集资料：
    国研资料
    地方政策调研报告
    正式出版的政策研究类资料：
    内部刊物：改革内参等
    民间学术团体出版物
    外国机构及国际组织对中国的评论
    远程法律培训教室
    现有远程培训
    远程讲座及研讨会
    经费：9人工资，资料采购费、办公费（包括会议差旅费）、项目费
    （全文完）
    笔者附言：此报告参考了国家图书馆分馆在2003年所提出的《关于成立国家图书馆（文津街）法律图书分馆的申请报告》中的部分内容，在此深表谢意。根据国家图书馆的未来发展需要笔者重新提出构想报告，作为向全国法律图书馆的同行们征求意见稿而发表出来，请大家提出看法。
    来信请寄：100081 国家图书馆参考部 赵红 收