2005年11月在杭州举行的中国图书馆学会第七届学术研究委员会成立大会上，与会的文化部官员向大会透露了一个重要信息——新一轮图书馆法的立法工作已经启动，这对多年来一直关注图书馆立法进程的图书馆界和广大读者来说确实是一个好消息。早在4年前，在2001年3月九届全国人大四次会议上，“大寨铁姑娘”、十届全国人大代表郭凤莲女士与其他34位代表联名，首次向国家立法机关提出了制定图书馆法的提案。其后，文化部也于同年正式启动了首轮图书馆法立法工作。在广泛征求业界内外意见的基础上，有关法律草案已几易其稿，立法思路和框架日渐清晰。这期间，业界内外也对图书馆法立法的必要性、可行性以及应当规范的主要内容进行了热烈的讨论。作为一名刚刚被中国图书馆学会聘为“图书馆法律和知识产权专业委员会”的委员，笔者想就我国图书馆法的调整范围和立法架构谈几点粗浅看法。
1．关于图书馆法的调整范围
笔者认为，我国图书馆法所要调整的法律关系应当包括以下几个方面：① 国家和地方政府与图书馆之间在涉及政府对图书馆的资助、管理和图书馆为履行保存国家文化典籍及向公众提供文献信息服务等方面产生的权利义务关系。如图书馆的管理体制、图书馆的设立、预算、编制、服务规范等；② 图书馆与公众（读者）之间在图书馆服务和公众利用图书馆过程中产生的权利义务关系；③ 图书馆与出版者和其他缴存义务人之间在出版物缴存中产生的权利义务关系；④ 图书馆与作者、捐赠人和资助人之间在涉及版权的合理使用、法定许可和捐赠的图书、物品、资金使用中产生的权利义务关系；⑤ 图书馆之间及其与其他信息服务商之间在资源共享、采购和技术服务等方面产生的权利义务关系等。
2．关于图书馆法的立法架构
从国际图书馆法的立法实践看，目前各国的立法架构有以下几种模式：① 国家不制定全国统一适用的图书馆法，而主要由地方立法机关立法加以规范。如在美国、加拿大、澳大利亚等实行联邦制的国家，联邦政府仅对国家图书馆或者具有类似性质的国会图书馆及对地方图书馆的财政援助进行立法；而地方各类图书馆的管理和运作则由各州（省）立法予以规范，如澳大利亚的《1960年国家图书馆法》、美国的《1996年图书馆服务和技术法》等。② 国家除对国家（会）图书馆单独立法外，还另行制定全国适用的综合性图书馆法或者分系统的图书馆法，如韩国、日本等实行单一制的国家。前者如《1963年图书馆法》、《1987年图书馆法》和《1991年图书馆振兴法》以及与之配套的行政法规和规章；后者如1950《图书馆法》、1953年《学校图书馆法》等。③ 国家不制定统一的图书馆法，而仅对涉及其运作的某一方面如出版物的缴存或者服务立法，如印度尼西亚1990年《缴送法》、南非《1997年法定缴存法》；芬兰、丹麦和瑞典等北欧国家的《图书馆服务法》等。据笔者抽样调查，不少国家也兼采上述三种模式，即由国家立法机关分别制定国家（会）图书馆法、图书馆法和出版物法定缴存法。
笔者认为，在参考外国图书馆法立法经验基础上，我国在构建图书馆法立法体系时似可考虑分别制定三个独立的法律：
① 国家图书馆法。与其他类型图书馆相比，国家图书馆在我国图书馆体系中具有独特的地位。其承担着保存国家文化遗产的重要职能，是公众文献信息的最终查询地，是“图书馆的图书馆”；其服务对象也与其他类型图书馆有所不同。诚如国家图书馆对自身定位的表述：“中国国家图书馆是综合性研究图书馆，是国家总书库。履行搜集、加工、存储、研究、利用和传播知识信息的职责。国家图书馆是全国书目中心、图书馆信息网络中心。研究和采用现代技术，在全国图书馆标准化、规范化、数字化、网络化建设中起骨干作用。承担着为中央国家领导机关，重点科研、教育、生产单位和社会公众服务的任务。负责全国图书馆业务辅导，开展图书馆学研究。代表国家执行有关对外文化协定，开展与国内外图书馆界的交流与合作。”为保证国家图书馆履行这些具有国家性质的职能，制定独立的国家图书馆法是必要的。
② 公共图书馆法。在世界各国，公共图书馆是一个国家图书馆体系的重要组成部分。据《2005年中国文化统计提要》披露的统计数字，到2004年，我国共有各级公共图书馆2,720个。而据美国国家教育统计中心（
National Center for Education Statistics ）2003年的统计，全国共有各类图书馆117,664家，其中公共图书馆9,211家，约占总数的8%。因公共图书馆系以政府财政直接资助的公益性文化服务机构，其与公共利益和广大公众的文献信息需求直接相关，因而在许多州的制定法中（通常规定在教育法典中）公共图书馆被作为独立一章予以规定。在我国，考虑到高校、科研等系统图书馆经多年建设，业务规范相对成熟且服务对象一般仅限于本系统，而公共图书馆则在馆藏、馆舍、设备、经费、人员素质等方面尚存较多问题，与其承担的为公众提供文献信息服务的职能存在较大差距，因此，在立法时似应充分考虑我国各类图书馆发展的不平衡性，本着先易后难，重点突破的原则，首先就公共图书馆立法，避免四面出击，面面具到，以减少立法难度，提高成功率。
③ 出版物缴存法。从1537年法国国王弗朗索瓦一世颁布《蒙彼利埃敕令》（Ordonnance de Montpellier）以来，出版物缴存制度产生至今已有460年的历史。目前世界上大多数国家从保存本国文化遗产的角度均立法规定出版物缴存制度。尽管笔者尚未从联合国教科文组织和国际图联等国际组织发现最新公布的统计数字，但据《The International Guide to Legal Deposit》一书作者的统计，截止到1990年，全世界已有139个国家通过立法建立了出版物缴存制度。从各国立法实践看，缴存立法主要有以下四种类型：
1. 单独的出版物法定缴存法 (Legal Deposit Act)。法国、希腊、印度尼西亚、挪威、秘鲁、南非和瑞典等国的立法属于此类型；
2. 版权法 (Copyright Act)。某些国家如澳大利亚、英国和美国将该制度作为版权法的一部分加以规定；
3. 国家图书馆法 (National Library Act)。加拿大、日本、尼日利亚和委内瑞拉等国将该制度纳入国家图书馆法中加以规定；
4. 行政法规（Administrative Decree or Ordinance）。智利、古巴和我国等国则以政府发布的行政法规或者规章予以规定。
因出版物缴存制度主要涉及少数负有保存义务的国家图书馆和省级公共图书馆，而与大量基层公共图书馆和其他类型的图书馆并无直接关系，故在国家图书馆法中附带规定即可。但随着近20年来电子出版物和网络出版物的出现和发展，一方面出版物的概念和种类尚难从法律上加以明确界定和规范；另一方面该制度又因与出版者、作者和其他类型的缴存义务人相联系而涉及多种复杂法律关系，如财产权、著作权等私法领域的法律关系，故在图书馆法中规定有较大难度。这也是近年来一些国家开始单独制定或者修正原有缴存法律的重要原因之一。如芬兰于2003年推出的《1980年出版物法定缴存法》（The Finnish Legal Deposit Act of 1980）修正案、南非《1997年出版物法定缴存法》（Legal Deposit Act 54 of 1997）、加拿大《2004年图书馆和档案馆法》（Library and Archives of Canada Act）和英国《2003年法定缴存图书馆法》(Legal Deposit Library Act 2003)等。因此，在目前阶段采用先制定单独的出版物缴存法，待日后条件成熟时再纳入其他图书馆法中的做法较为妥当。
本文刊载于《图书与情报》2006年第1期