法律是指引人们的行为规范,公开化和透明度是对法律的基本要求。从一定意义上说,WTO 透明度原则对我国法律制度的影响最为突出,它要求从制度上解决法律的公开性、

    可预见性问题,以便世贸成员和贸易经营者能随时获取相关信息,从而提高公民、法人、其他组织和外国商人、外国政府对中国法律的信任度,具有十分重要的积极作用。我们加入WTO 已有三年多了,但至今还有相当一些法律、法规和规章,尤其是某些地方性法规和行政规章以及其他规范性文件,在实现公开原则方面还存在着诸多问题。要与WTO 透明度原则要求相适应,我们必须不断完善有关法律制度特别要从法律上予以保证及时公布我国的有关法律信息,并且公正、合理、统一地执行这些法律文件,这是我们应该达到的基本要求。
   
    一、关于WTO 透明度原则对政策、法律和司法判决的要求

    透明度原则是WTO 协议所要求的一项基本原则,即指法律规则的公开性。市场经济是法制经济,法律作为调整市场主体行为的社会规范,它必须受到所有市场主体的遵循,必须具备公开、透明的基本品质。[1] 法律只有公开、透明,才能起到指引、评价、预测、教育和强制的规范作用,进而实现法律的公正。WTO 奠基于市场经济,要求各成员国政府使商业环境更具有稳定性和可预测性。为了使商业环境更加透明和具有可预测性,一个基本方法就是要求各成员国政府使与贸易有关的法规政策等规则尽可能明确和公开。这在WTO 的许多协议中都有明确的规定。如GATT1994 第10 条要求,各成员方将有效实施的有关管理对外贸易的各项法律、规章、政策、决定包括司法判决等迅速加以公布,以让其他成员方政府和贸易经营者熟悉;各成员方政府之间或政府机构之间签署的影响国际贸易政策的现行协定和条约也应加以公布;各成员方应在其境内统一、公正和合理地实施各项法律、法规、行政规章、司法判决等。WTO 的许多协议都要求成员方政府应为与贸易有关的法律制度的公开、透明提供必要的条件,如设立咨询点(《服务贸易总协定》第3 条, 《技术性贸易壁垒协议》第10 条等) 和履行通知、通报义务(《关于通报程序的决定》, 《服务贸易总协定》第3 条第3 款等) 。

    WTO 通过贸易政策审查机制对成员国进行定期的监督,以确保成员国切实履行公开义务和通知义务。但是如果公开后妨碍法律实施或违背公共利益或损害企业合法的利益则可以不要求公开。关于透明度的具体要求, 《中华人民共和国加入议定书》第一部分第2 条(C) 规定了以下三个方面的内容: (1) 法律、法规和其他措施均应公开公布。只能在已经公布并已能为WTO 其他成员、个人和企业获取的前提下,中国才能实施其同货物、服务、知识产权贸易以及同控制外汇交易有关的法律、法规和其他措施。除非在特殊情况下,法律、法规和其他措施的公布和提供都必须在其实施之前的合理时间内进行。(2) 法律信息的公布刊物与公布时间。中国应建立或指定一个定期出版的官方公报(an official jovrnal) 公布所有与贸易有关的法律、法规以及其他措施。除了涉及国家安全、有关外汇汇率或者货币政策的具体措施以及其他一些因公布会阻碍法律实施的措施以外,公布行为应当在法律、法规和措施实施之前的合理时间内进行以便相关的当事人发表评议。中国必须定期发行该刊物,并能提供足够多的复制品以满足个人和企业的获取要求。(3) 法律信息咨询及其期限。中国应当建立或指定一个咨询中心或咨询点(an en2qmry point) 以满足个人、企业和其他成员方能够获取这些与贸易有关的法律、法规和措施有关的所有信息的要求。该咨询中心或咨询点应当在接到申请人申请的30 日内作出答复。在特殊情况下,答复应当在收到申请后的45 日内作出。迟延答复通知及理由应当以书面的形式通知当事人。向WTO 成员的答复应当全面并能代表中国政府的权威观点。对个人和企业应提供准确和可靠的信息。
   
    二、我国法律公开的实践及存在的问题

    WTO 透明度原则要求各成员方应实现相关法律的透明公开,并与WTO 有关规则保持一致,它的主要功能是防止和消除成员方不公开法律、法规、规章或政策措施而造成的歧视待遇和由此给国际贸易带来的障碍,监督成员方执行WTO各项协定。[2]公开法律信息,公开行政、公开执法、公开司法,是市场主体取得及时准确的政治、经济、社会信息,进行经济活动的必需条件。伴随着经济发展和现代民主政治进程加快,建立法律规则公开制度,保障公民对政府和公共部门拥有的共同信息享有知情权成为当代各国政府在社会、政治、经济、文化等各方面保障公民权的一项基本义务。研究表明, "公开精神发达的地区有着这样一些特征:地方组织网络密集,公民积极参与共同体事务,政治模式是平等的,人们相互信任,遵纪守法。而在公开精神不发达地区,政治和社会参与采取的是垂直组织形式,互相猜疑和腐败被视为惯例,人们极少参与公民组织,违法乱纪司空见惯。"[3]经过二十多年的法制建设,我们的立法和政府运行的基本理念和体制都发生了极为深刻而巨大的变化,成绩确实是令世人瞩目和称道的。我国法律在实现公开原则方面采取了一些措施,取得了一些进展。例如,我国从1991 年开始已逐步做到了对外公布有关外经贸的法律、行政法规和政策措施。1996 年颁布的《中人民共和国行政处罚法》中就明确规定了行政处罚公开原则,涉及处罚依据、处罚事实和内容的公开。1999 年通过的《中人民共和国行政复议法》中第23 条关于知情权的规定。2000 年7 月1 日开始实施的《中人民共和国立法法》明确规定了法律、法规、规章的公布制度和立法过程中的公开制度。行政和司法实践中也开始了财务公开、政务公开、警务公开、审判公开、检务公开等具体制度的尝试。中国入世为从程序角度规范立法行为和制定其他规范性文件的行为提供了一种外部的强制力,这集中表现在公开和透明度原则以及由此派生的法治统一原则两个方面。为应对WTO 这两个方面的要求,国务院在2001 年11 月出台了《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》,在1 月又出台了《法规规章备案条例》。同《立法法》相比,前两部行政法规在立法程序的规定方面大为强化,在体现透明度和公开原则方面也非常明显。但是,我们也应当要看到的是,与WTO 规则要求相比,由于观念和体制上的原因,我们所制定的相当一些法律、法规和规章,尤其是那些地方性法规和行政规章以及其他规范性文件,还存在着诸多问题,主要表现在:

    1． 尚未建立统一的法律信息公开制度。知情权是一项为当今国际社会普遍认同的基本人权和民主权利。"权利一旦得到法律上的确认和肯定,其保障和实现就成为最具实质意义的问题,否则,无论多么周密的权利立法,充其量也不过是一件精巧诱人的装饰品"。[4]因此,公民知情权究竟如何实现是一个很重要的问题。而我国没有制定如美国《情报自由法》、《阳光下的联邦政府法》等一类专门规范法律信息公开的统一法律。我国的一些行政规章、内部决定、实施细则、行政解释、司法解释、一些地方性法规和地方政府规章,处于灰色状态,甚至放在黑箱中,人们不知道自己应享有哪些事项的知情权,怎样实现这些知情权,在实现知情权遇到障碍时有哪些救济途径也不知晓;国家有关机关对自己应具有哪些事项公开的义务,应通过哪些方式、途径履行公开义务,在不履行或不依法履行公开义务时应承担什么责任,同样不知晓。

    2． 一些国家机关的"秘密武器"较多。传统计划经济的惯性思维和神秘可以产生权威的运作,使得事关百姓切身利益的立法及其运作不公开的情况比较严重。立法的主动权完全掌握在有关国家机关手中,人们能够了解的立法过程信息是极为有限的,更谈不上公众广泛而有效地参与和评论。由于存在着大量的由部门和地方利益所驱动产生的立法,一些部门和地方国家机关总有自己的一套专门的相关"特殊立法",在他们的"武器库"里,存放有诸如内部指标、内部措施、内部批复、内部精神等"秘密武器',不得外传。31 法律、法规及规章之间冲突问题严重。我国原来实行的是计划经济体制, "条条""块块"的行政管理制度和多头的立法格局是其重要特征。在这样的体制下,立法和行政管理缺乏统一性和透明度,立法存在较强的部门利益或地区利益之争,立法追求数量和速度而质量粗糙、漏洞颇多,法律、法规及规章之间相互冲突,立法混乱无序和越权立法等问题严重。[5]

    3． 公众缺少获取法律信息的有效途径。目前,社会公众除了从国家机关公报、有关书籍和其他新闻媒体上了解一些法律、法规、规章和少量的其他规范性文件信息外,很难从有关国家机关或部门获取其所需要的其他大量的法律信息。也不知道在哪里能够查找这些法律信息,就是知道在哪里查找这些法律信息也未必能够得到或及时得到。

    4． 执法、司法过程中还存在不公开、暗箱操作的情形。透明度原则不仅仅要求规则的公开和通知,而且必然要求实施这些规则的程序也必须公开。但我国行政执法、司法过程中还存在不公开的情形。例如,在行政执法、实施具体行政行为方面,暗箱操作的情形更多。就行政许可而言,目前实行公开招标、投标或公开拍卖的只有很小的比例,行政机关决定给予或不给予相对人许可,大多是通过不公开程序由办事人员或负责人自由裁量确定的。在司法方面,按照公正的程序,审判应当公开,但由于审判委员会的存在,造成暗箱操作,容易损害当事人的权利,"判"就难以做到公正公开。而司法裁判文书的公开,虽有公布的规定和载体形式,如《最高人民法院公报》,但公布的数量非常有限,社会公众的知晓度也很低。

    5． 法律信息公开缺少法律保障和救济途径。对于法律信息公开问题,我国还没有规定统一的运作机制,包括确定公开的内容、方式、处所、程序和时限等;同时也没有规定相应的法律保障和救济机制,包括国家机关不公开相关行为、法律信息的责任,公众对国家机关不依法主动提供法律信息或违法拒绝其申请提供的有关信息的救济途径,如申请复议、提起诉讼和请求国家赔偿等。
   
    三、对建立法律信息公开制度的思考

    自觉按照WTO 透明度规则及时公布我国的有关法律信息,并且公正、合理、统一地执行这些法律文件,将是我们所要达到的基本要求。近年来,国人也对于公开的要求日益强烈,各类所谓的公开也蔚然成风,但在没有制度保障的前提下,这些公开显得虚泛和乏力。随着中国入世,公开问题已经由道德自律转变为法律强制了。适应透明度要求而进行的法律制度改革,并不仅仅是为了保障我国政府对WTO 所承担义务的落实。从根本上讲,保持国内法律政策和做法的透明度,是提升立法和政府行政过程与结果质量的必由之路径。从国际角度看,透明度和通知义务可以使我国的立法和行政活动更好地吸收国外有益的经验和做法,增强其他国家对我国法律体系的理解程度,更好地促进法制、经济和文化的交流;从国内角度看,透明度可以使公众对立法和行政过程有更清楚的理解,因此可以鼓励更加有效的参与,提高公众和政府部门间对这些问题讨论的质量。[6] 要与WTO 透明度规则要求相适应,必须完善有关法律制度特别要从法律上予以保证。

    1． 制定《法律信息公开法》,建立统一的法律信息公开制度。在这方面,西方各国提供了有益经验,有的国家已将法律信息公开制度化和法律化,制定出了具体实施法律信息公开原则的法律制度。如美国的《情报自由法》、《阳光下的联邦政府法》、《联邦咨询委员会法》、《电子情报自由法》等都作了具体规定。此外,欧洲的英国、亚洲的韩国等也都通过立法和规范运作等措施,明确了公开化的要求。从长远来看,我国应该借鉴西方有关国家的做法制定一部统一的《法律信息公开法》来规范国家机关行为。具体规定国内外自然人、法人和其他组织可以获得国家机关法律信息的途径、范围、内容、标准、程序、方式、时限、地点、责任、结果、咨询、质疑、监督、救济等方面的内容。法律信息,包括法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章和其他规范性文件以及司法判决等,都应当公之众,让人知晓。切实履行我国承诺的及时通知义务、及时公布法律法规和其他具有普遍约束力的司法行政决定义务、设立咨询点义务等,这对于促进我国法律的透明度,从而提高公民、法人和外国商人、外国政府对中国法律的信任度,具有十分重要的积极作用。

    2． 制定《行政程序法》,确立行政公开为其基本原则。由于行政事务纷繁复杂,不可能制定出一部统一的行政法法典来规范全部行政行为,但我们可以制定一部具有普遍指导意义的《行政程序法》来规范和控制行政行为的一些共有的环节。行政程序在制度层面上经常起基石性救济作用,"行政程序一方面可以限制行政官吏的恣意,减少行政权侵犯个体合法权益的危险性;另一方面,又保留一定的选择自由,以保证行政权管理社会生活的活力;它是开放的结论和紧缩的过程的统一。因此,如果我们要实现有节度的自由、有组织的民主、有保障的人权、有制约的权威、有进取的保守这样一种社会状态的话,那么,程序可以作为其制度化的最重要的基石。"[6]通过统一的《行政程序法》法典将行政公开原则具体细化为下列制度:听证制度、告知制度、说明理由制度、阅览卷宗制度、法律责任制度等等,以此来减少行政权在运行中表现出的神秘性和无序性,防止行政权的不规范运行而导致市场经济"游戏规则"的嬗变,促进市场经济健康、有序地发展。

    3． 制定《立法监督审议法》,建立对立法的监督审议制度。在现代法治社会,不仅要以公开的法律作为全体社会主体的行为规范和价值指南,而且要求立法活动本身也应当要依法公开进行,注重立法过程及程序的透明与民主,以确保立法结果的科学合理,使现代社会不仅实现有法之治,而且实现良法之治。而我国现有多层级立法体制中存在的主要问题是各职能部门和地方政府自行立法,并以此作为地方和部门"内部规则"的现象比较普遍。立法中的地方或部门利益保护主义是立法腐败最突出的表征,也是滋生立法腐败的一个"病灶"。造成法律规范冲突问题严重。其直接后果不仅严重影响立法效率、立法权威性与神圣性,而且损害了国家的法制统一性,侵蚀了社会公共利益,阻碍了社会公平与正义的实现。所以,为了实现法制统一和法律的透明化,加强对立法活动的监督与指导,坚持立法事先审议、立法过程指导和立法事后监督的法律机制,从法律制度上解决立法中存在的混乱无序、质量低劣、相互冲突、越权立法和立法争权争利等现象,最大限度地减少国家机关的"秘密武器",将国家机关的行为除国家安全、商业秘密、个人隐私等不能公开的情形外置于"阳光操作"之下,就应尽快制定《立法监督审议法》。权力必须受到制约,为防止立法权的异化,必须有来自代表民意的人大和有关专门机关以及公众的监督。《立法监督审议法》,不但使人大和有关专门机关以及公众的监督工作有法可依,而且也促进国家机关立法工作的公开。