对中国规范性法文件的研究一直是国内法理学界与行政法学界新关注的课题。但却很少有人对其出版现状予以调查和探究，面对中国目前的立法进程，深入了解与掌握其出版动态与存在问题，对于检索法律文件、查询法律问题，将会起到很好的帮助。
    一 对我国规范性文件出版现状的总体认识
    按照我国宪法对国家机构的划分，具有立法权与授予立法权的国家机构分为最高国家权力机关、共和国主席、最高国家行政机关、中央军委、地方国家权力机关、地方行政机关、民族自治地方机关、国家审判机关、国家法律监督机关。通常我们所普遍接触到的规范性法文件主要是指这些机构中涉及国家权力机关（全国人大及其常委会）制定的法律与有关法律问题的决议文件，国家行政机关（国务院及其所属政府部门）制订发布的行政法规、规章与规范性文件，地方国家权力机关（拥有地方立法权的地方各级人大及其常委会）制订发布的地方性法规，地方行政机关（地方政府与所属部门）制订的地方政府规章与规范性文件，国家最高审判与法律监督机关（人民法院、人民检察院）制订发布的司法解释性文件。依照我国立法法的相关原则，规范性文件（也有称其为法律规范性文件、规范性法律文件）的准确定位是指在宪法指导下的法律、行政法规、地方法规、自治条例、单行条例、规章几类不同层面，并有不同法律效力范围与空间范围的规范性、强制性文本文件。学理上一般统称其为规范性法文件。
    我国立法法第52条规定：法律鉴署公布后，应及时在全国人民代表大会常委会公报和全国范围内发行的报纸上刊登。在常委会公报上刊登的法律文本是标准文本。通常我国都知道《中华人民共和国人大常委会公报》在查询法律文件条文中的重要价值；但对其出版的性质却难有认识。经过对立法法条文的理解，可知该《公报》是定期发布国家法律、决议、决定以及签署加入国际条约、双边协定和国务院、中央军委部份重要行政性法规的政府出版物的标准文本。标准文本在司法实践上是严格的，通常是指经过权力机关审定后予以公布，具有法律效力的文本。按照立法权限的不同、立法机关的法律地位的不同决定了其编辑出版的标准文本出版物在法定内容、法定范围、文件类型的侧重方面极其不同。以目前众所周知的"中国四大法文件公报"为例：全国人大常委会公报、国务院公报、最高人民法院公报、最高人民检察院公报中所涉及的内容分别侧重于公布自己主体权限范围内制订的规范性法文件及司法文件。仅就其中涉及到的中央国家与政府立法权而论，目前的立法体制划分为两类性质四个方面的立法权组成：一类是中央权力机关立法，（又称国家立法）包含全国人大及其常委会；另一类是中央国家行政机关立法，（又称国家行政立法）包含国务院及其所属部门的立法，简称中央政府立法。上述人大公报和国务院公报则分别作用于两类性质不同的立法活动，侧重刊载法律文件与行政法规文件，并分别作为其标准文本。
    相对于法律、法规文件的汇编出版，国家也有法定规范。在国务院颁布的《法规汇编编辑出版管理规定》和《法规备案条例》中均作有规定：全国人大常委会法制工作委员会负责编辑审定法律汇编，国务院法制局编审行政法规汇编，国务院各部门编审授权范围内的规章汇编，具有制定权的地方各级人大常委会和地方政府指定专门机构编审地方性法规汇编。此外，全国人大常委会法工委与国务院法制办可编辑综合性法律汇编，国务院各部门依照职责范围编辑专门性法律、法规和部门规章汇编，地方人大常委会和地方政府编辑本地区法规和规章汇编。除此之外出版的各种汇编文本均为参考文本，仅供内部使用，不得标示有国徽。从目前出版现状与网上发布的情况看，涉及国家立法与国务院行政立法的规范性文件基本规范、出版周期性强，查询方便。问题反映较多、出版现状混乱，缺乏必要监督与规范的方面，主要集中在政府所属部门与地方权力机关及所属政府部门的出版物，下面笔者分别予以认识。
    二 对我国中央政府规范性法文件的出版认识
    我国宪法赋予了国务院及其所属部门有制定行政法规与规章的职能权力，这是社会政治体制现状的必然，同时也是我国政治、经济国情所决定的。在我国《立法法》相关条款以及国务院刚颁布的《行政法规制定程序条例》中，对行政法规的签署、名称、格式、发布均制定有原则的限定，要求政府有关部门在签署发布文件后，应及时在国务院公报和全国范围内发行的报纸上刊登，国务院法制办应及时汇编出版国家正式文本。《国务院公报》是出版行政法规的标准文本。
    相对于国务院立法，国务院所属部门的立法权限在涉及面上则更加广泛、具体，操作性更强。我国宪法赋予了中央政府部门在管辖范围内发布命令、指示和规章的权限。立法法第71条具体规定：国务院各部委、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可根据法律和国务院行政法规，在本部门的权限内制定规章。部门规章签署后，应及时在国务院公报、部门公报和全国范围内发行的报纸上刊登；国务院公报、部门公报刊登的规章为标准文体。最近国务院刚颁布的《规章制定程序条例》则进一步具体规范了规章作为规范性法文件的一个重要组成部份，所应具有的法定程序。
    在我国，政府部门被授权制定以规章为表现形式的大量规范性文件的立法活动可以说是目前中国法制技术进程中的一个特殊现象。部门规章在国家法律体系中所具有的作用大致体现在三个方面：首先规章制定的目的和任务是贯彻实施法律，特别是行政法规的细则条款，在法律、法规原则性规定下，很大程度上是由规章来具体操作实施的。其次，政府部门是领导全国某一领域工作的职能机构，要制定的规章使行政管理具有法的授权依据，是我国行政法制的渊源。其三，法律、法规中相关"参照执行"的条款决定了部门规章在司法实践中的法律地位。我国《行政诉讼法》与《行政处罚法》有关行政权力的规定，建构了部门规章的法律权限。
    自国务院机构改革之后，我国政府设置了30个所属部、委，18个直属机构，部份部委管理的国家局和办事机构，其中大量规范性的法文件主要集中在30个部、委与18个直属机构。按照国务院颁布的《规章制定程序条例》，部门规章签署后，部门公报或国务院公报以及全国范围内发行的有关报纸应及时予以刊登公布，在部门公报或国务院公报上刊登的规章条文为标准文本。然而，在实际的公报刊载中，《国务院公报》只能有选择性地刊登部份重要的规章，大量行政规章均以部门公报或全国范围内发行的相关报纸上刊登为主。从笔者目前掌握的规章出版与发布途径来看，出版刊登的形式主要区分为三类：
    ①用公报的形式定期或不定期出版。笔者目前收集到的公报主要有：国家版权公报、国家林业总局公报、国家质量监督检验检疫总局公报、国家人事部公报、国家林业新品种公报、中国物价公报（中央版）、海洋环境质量公报、中国海平面公报、海洋灾害公报、中国环境状况公报、国家证监会公告、国家经贸委公告、中国专利公告、国家税收法规公告、中国商标公告、中国财经审计法规公告、中国远洋航务公告、国家财政部文告、中国人民银行文告、对外经贸合作部文告、国家国防工业委员会文告等。除少量专业技术性公报外，大部份公报、公告、文告均以刊登本部门规范性法文件的标准文本为主。所不同的地方有三点：第一，公报、公告与文告在刊载内容上略有区分，后者收入文件较为宽泛，其中包括有部分政策性与一般行政性文件。第二，在出版主体上大多数公报都为独立的职权部门主办，而有个别公报是由不同职权部门针对其一领域联合主办。如：《税收法规公告》是由财政部、税务总局、国家税制委员会、海关总署共同主办的政府出版物。而后者在严格意义上不具有法定的"部门公报"性质。第三，除部份公报具有国家新闻出版机构核发的统一刊号外，绝大部份公报均通过内部发行的方式出版，只能通过内部征订的方式获取。
    ②用部门机关刊的形式定期出版。目前，我国政府正逐步对部门规范性文件的发布途径进行规范，但长期的工作习惯和一些行政垄断性较强、机构变更较大的政府部门，在政务信息公开与法文件发布出版方面仍比较混乱。据笔者掌握的情况，在没有出版"部门公报"的部门中，通常采取的办法是由部门办公厅或政法司主办法规专刊、政报、通讯等全国性"机关刊"的形式，通过正式刊号在全国发行或通过垂直管理系统在内部征订，大部份机关刊采取的是后者方式。例如：劳动和社会保障法规政策专刊、国家教育部政报、国土资源通讯、中国卫生法制、中国工商行政管理、环境保护工作通讯、中国烟草、中国民政、中国水利、中国海关等。这类部门主办并出版发行的政策导向性机关刊，均为政府出版物。刊中专设有部门法规文件专栏，重点刊载部门规章与政策文件以供公众参考。
    ③用全国范围内发行的行业性报纸近期出版。对上述两种公报形式的补充，我国立法法与规章制定程序条例均规定：在国务院公报与部门公报刊登法规、规章文件的同时，要及时在全国范围内发行的综合性或专业性报纸上予以刊登。笔者认为查找困难的是部门所属的专业或行业报纸，发行面较窄、种数较多。例如：中国文物报、中国劳动保障报、中国环境报、中国医药报、中国税务报、中国黄金报、中国民族报等。这类专业性"机关报"能及时向公众通告涉及本部门立法活动的内容，但规章文本仅供参考。
    三 对我国地方规范性法文件的出版认识
    地方规范性法文件主要是指地方性法规和地方政府规章。我国立法法规定了省、自治区、直辖市人民代表大会及其常委会在法定前提下制定地方性法规，部分较大市人大及其常委会在法定前提下也可制定本市地方性法规，上述地方权力机关的人民政府，依据法律、法规和本省地方法规的原则来制定地方政府规章。我国立法法规定：地方政府规章与部门规章之间具有同等效力，在各自权限范围内施行。从目前立法法及法规制定程序条例的有关条款来来看，每个省级人大及其常委会办公厅都应编辑出版本届人大会刊或定期出版常委会公报，较大城市的权力机关也有公报出版。由于此类地方人大公报均未公开出版，一般只做为下发与备案材料，故无法通过邮购渠道获取。笔者目前收集到的有：湖南省人大常委会公报、江西省人大常委会公报、贵州省人大常委会公报、四川省人大常委会公报、新疆民族自治区人大常委会会刊等。
    相对于地方权力机关的地方人民政府的规范性法文件的出版，目前还较为复杂，除个别发达地区的地方政府公开出版本地方政府公报外，大多数省级政府均以内部出版"政报"为主要形式。前者有：北京市人民政府公报、深圳市政府公报、上海市新法规月刊等具有核定刊号，注明为规章标准文本的政府出版物。后者有：湖南政报、山东政报、贵州政报、四川政报、陕西政报、广东政报、河北政报、江西政报、云南政报、河南政报、广西政报、湖北政报、吉林政报、青海政报、浙江政报、黑龙江政报、山西政报等系统内部发行，大多不具有核定刊号的政府出版物，值得注意的是目前部份政报已经注明："本刊所登文件与正式文件同等效力"。这类非法律规定的标准文件将来很可能会改变面貌，成为规范性的政府出版物。
    对地方规范性法文件出版途径的查询困难不在于地方性法规，而是地方政府制定的规章与政府职能部门制定的实施性文件。以《北京市人民政府公报》举例：其刊载内容涉及市人大与人大常委会颁布的法规、市政府发布的行政规章、政府各部门发布的细则文件、各区县政府发布的参考性政策文件共四个层面。在现实中文件数量最多、操作性最强、涉及问题最具体的最后两个层面的规范性文件。作为市政府公报只能选择性地刊登编辑者认为重要的个别文本。笔者曾访问过一个地方商业网站的规章数据库，发现该库提供的北京市房地管理局发布的现行地方性房地产业管理文件的目录竟达657件。这些地方政府职能部门制定的大量规范性文件透明度极低，查询较为困难。除个别涉及重要经济管理的职能部门，如：各省级物价局出版的30种国家物价公报（地方版）、各省税务部门出版的各地方税务公报之外，一般只有通过定期参考其职能局、委主办的地方政府职能部门的"机关刊"，如：××省劳动保障、××市房地产、××省卫生政策等地方政府的出版物，通过内部渠道征订或直接获取赠阅，其内刊中均设有法规政策文件专栏。除此之外只能靠"发文号"去查询红头文件卷宗。
    四 结束语
    全面认识与研究我国规范性法文件的出版发行，是一项复杂的事情，它涉及到我国目前的立法体系、行政管理体制等诸多深层次的问题研究，如何深入研究、科学规范政府法制出版物？是今后法学工作者需要长期讨论的问题。仅就上述文本调查的规范性法文件的出版来说，我国政府近年来所采取的推进步伐日益加快，笔者感到影响最大、反映最为强烈的表现在三个方面：其一是互联网技术与政府上网工程。应该看到信息技术的发展，迅速改变了人们对传统信息获取方式的依赖，使专业信息更快、更广的在社会各界层中传递，缩小了传递空间与时间。在目前中文网上电子信息资源中，最引人注目的是"政府上网工程"的推出，电子政府、网上虚拟政务是民众普遍关心的热点。按理说，政府职能部门开设的网站中，主要内容应是其发布的规范性文件的数据库，并且要能全面、快捷、准确反映自己制定的相关规范性文件参考数据。但非常遗憾，在笔者访问的大多数政府网站上，除少量刊载国家法律文本之外，重复下载的内容多集中在国家立法活动中，涉及本部门、本地区的很有限。例如：笔者曾试图在国务院部委网站中寻找其主办的"公报"内容，结果均未查出涉及其部门公报新刊文件文本与相关公报站点链接；而在一些带有政府背景的商业性网站中却能找到内容丰富、类目较全的文件数据库。如：在北京市信息中心开办的商业网站"易信网"中，可点击到市政府各职能局、办的文件库，可直接下载有关政策性红头文件，其电子信息资源是目前《北京市人民政府公报》刊登内容所无法比拟的。从现实反映的问题来看，政府上网与规范性法文件的查询之间还有很多具体问题与困难，中国目前政府网站现状与其传统纸质出版物之间还需要相当一段时间的过渡期，还有待于进一步去强化与推动。
    其二，中国加入WTO之后政府在政务信息公开制度上的承诺。在加入WTO之后，中国政府将加快其职能的转变步伐，以适应全球经济的一体化。制定政府信息公开法、实行普遍国民待遇、引入对公众知情权的法律确认，成为中国政府所面临需要解决的重要举措。为适应加入世贸组织之后中国经济领域中的变化与发展，我国政府全面修订了相关法律、法规条文，调整了部份法律、法规的适用；其中作为接受世界组织审查的一个方面是在国家立法法的体系下颁布了涉及行政法规与规章制定程序条例，进而强化了中央政府与地方政府在制定、发布、论证等一系列部门、地方立法活动中所应遵循的基本原则与具体规范，强化了政府政务信息、特别是规范性法文件信息的公开性与法律权威性。可以预见，相对于立法活动后期的文件出版、发行、汇编等后续工作，作为立法活动的一个整体，也将伴随我国"政府出版物"的正式确立而日趋法定化、制度化、科学化。种种迹象表明，中国政府正在努力实现这一目标。
    参考文献：
    立法研究 周旺生主编 法律出版社 2000.6.
    中国法律年鉴87～2000年 本编委 法律出版社
    1998年国务院机构改革名录 中央编委 中国改革出版社 1991.1.
    （本文写于2001年12月，曾发表在《法律文献信息与研究》2002.3期与德国< 2002年第2期）
    作者简介：田建设，中国社科院法学研究所图书馆，1954.2.生人，曾发文30篇，编辑工具书多部。
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