"法案"经立法机关审议,表决并获通过后,有的又经其它形式的认可后,即成为法。但这时候的法尚未广为人知,还不能实现它的调整社会关系、规范人们行为的作用。要使法广为人知并发挥其作用,必须将法公之于众,以便国家机关、公职人员和公民都能了解、执行和遵守法,从而实现立法的目的。"①这里说的法的公布的必要性,也说明了法文件为公众所知的重要性。公众要了解法的内容可通过向有关国家机关和法律服务机构咨询,但从根本上说必须要阅读到有关的法文本。法文本是指,记载《中华人民共和国立法法》第二条所指的法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、国务院部门规章、地方政府规章的文本。现在虽然法律、法规、条例、规章公布了,但公从获得法文本的途径是不够畅通的,尤其是在社会转刑时期的立、修、废法活动大量进行的今天。此局限性不但表现为财力上,也表现在人力上。即使是法律服务机构甚至执法部门和司法部门也不同程度地存在这个问题。
一、目前公众获取法文本的主要途径及缺陷
1、订阅公报及报纸。登载法文本的公报有全国人民代表大会常务委员会公报、国务院公报、国务院各部门公报、地方人民代表大会常务委员会公报、地方人民政府的公报。登载法文本的报纸有全国范围发行的报纸、地方政府行政区域内发行的报纸。数量之多,浩如烟海,公众难以收集。即使是从事法律服务的专业人士也难以做到全面收集,而且保管困难查找不便。
2、购买法规汇编(书籍或光盘)。不能做到及时接触到法文本,何况汇编所收集的法文本通常是不全面的。而且由于法规汇编本身的特性,书店很少出售且不全面,公众想购其所需不易。
3、向有关部门查阅及复印。因有关部门的机构设置和人力所限,难以向公众提供此项服务。由于官僚主义的原因,更由于公众需要了解有关法规的规定,常常是因为其利益与有关部门的执法行为发生冲突,公众不愿意或不便于向有关部门查阅相关法规的规定。
4、互联网上查询法规库。但现阶段及相当长时期内计算机的普及仍比较困难,即使普及了计算机其费用也高于到图书馆查阅,而且能与法的颁布同步囊括所有法文件的数据库需要投入大量的人力物力,即使是发达的资本主义国家也没有做到。正因条件所限我国现有的法文件的数据库的及时性及充分性极差,非常不尽人意。而且虚拟馆藏也不具有实物馆藏的准确性和权威性。现在的公共图书馆通过法文本的采集方式收集法律信息,并向读者提供,但这种方式有如下缺点:
4．1、片面性。由于是随意性的采集(与法定性相对而言),受图书馆采集人员的主观意志影响,难以做到全面充分。同时由于公共图书馆经费紧张,无法对可能登载法文本的公报和报纸全部订阅。
4．2、迟延性。由于公报、报纸出版及发行的原因,图书馆收到法文本往往大大迟于法文本颁布的时间甚至迟于相关法的生效时间。如1982年宪法是1982年12月4日通过并于当天公布施行的,但作为正式公布宪法的全国人大常委会的公报是1982年12月30日出版的,而到达图书馆更迟,边远地区尤甚。
4．3、重复性。一些重要法律文本多家刊物登载,采集人员对此无法预料,重复采集,浪费严重。让公众便利地知道法律是国家应尽的义务,任何公民如果想知道法律,不应该有不方便之处,除非纯粹是由于其个人原因而导致这种不方便。国家投进大量人力物力进行普法教育其目的的就在于此。要解决这个公众查阅法文件的困难,笔者认为可通过建立法文本的公共图书馆法定馆藏制度来解决。
二、法文本公共图书馆法定馆藏制
是指:凡承担法律公布职责的机关应在法文本公布的同时,向所公布的法文件效力的地域范围内的所有公共图书馆及上一级公共图书馆送交一定数量的文本,以便公众的查阅。如:国家级机关发布的效力及于全国范围的法文本向所有公共图书馆送藏,省级机关发布的效力及于全省范围的法文本向国家图书馆及本省所有公共图书馆送藏。图书馆是搜集,整理,保管和利用书刊资料,为一定社会的政治经济服务的文化科学教育机构。在我国,公共图书馆是面向社会公众开放的图书馆,由国家举办,为广大人民群众服务,在行政区域内建立的。它受政府和各级文化部门领导,包括国家图书馆,省、市、自治区图书馆,地[市]州盟图书馆,县[市]图书馆,乡镇图书馆等。这个布局正好与行政级别相应。本文所述之图书馆是指县级以上的公共图书馆。法文本公共图书馆法定馆藏制,能让公民获得及时方便地查阅法律规定,并且几乎不用支出任何费用,除了办理阅览证的费用外。因为公益性,无偿性是我国公共图书馆的基本特性。建立法文本公共图书馆法定馆藏制,有现成的机构和人力,只不过是对公共图书馆职能的进一步发挥,增加的社会管理费用不多,而能极大地方便社会各界知法用法的需要。现在的各级公共图书馆也在采集法律文本,其费用也是公共开支,只不过与法文本馆藏制费用开支的途径和方式不同而已。法文本公共图书馆法定馆藏制的设立有如下功能:
1、普法的功能。法文本的馆藏制便于公众全面系统地了解法律,尤其是了解地方性法规和规章。以往的普法活动,公众是被动地在从事普法工作的有关部门圈定的范围内接受法律知识,缺乏全面性也缺乏对个案的针对性。而该项制度便于公众带着问题学习法律,解其心中之疑,真正做到把法律交给人民。
2、监督的功能。公众只有知法才监督政府。不受监督的权力必然走向腐败。要实行对权力的监督,要让人民群众监督执法部门司法部门是否依法办事,就必须要让公众知法。如果说立法法中的备案制度为立法监督,则法文本的馆藏制则是把法备案到公众之中。这也是政务公开的要求。"政务公开主要指向群众开放政府公务活动的办事规章、制度、程序和资料,但不包括不宜公开的国家机密。政务公开有利于增加公职人员履行职务行为的透明度,使广大群众了解职务行为的主要环节和必要程序,有利于防止和减少政府工作人员营私舞弊、贪赃枉法、以权谋私、索贿受贿。"①法文本的馆藏制还有利于防止阻碍公众知法的行为。据(南风窗)载,中共江西省委机关杂志《农村发展论丛》,为了让农民全面了解党的政策,经批准出版了一本《减轻农民负担工作手册》,这本宣传党的政策、深受农民欢迎的书被查禁收缴。因为触动了某些人的利益。②
3、改善法律信息的供给渠道,改善投资环境的功能。对地方法规的掌握是评估投资环境的重要依据。社会主义市场经济就是法制经济,法律既保护经营者的合法权益又约束经营者的行为。法律状况是投资环境的重要方面。由美国《时代》亚洲版及《财富》两家杂志共同进行一项读者问卷调查发现,透明及可信赖的司法系统是决定投资者是否投资的最大因素。③法文本的公共图书馆馆藏制能便于投资者全面了解法律,尤其是地方性法规和规章,使投资决策建立在理性的基础上。
4、促进状法的功能。我国建立有各级行政执法部门和司法部门,每一个部门都建立自己的法文件库既不经济也不可能。尤其是经济欠发达的地方更是困难。笔者就经常为司法人员在图书馆中查找法文件(常有找不到的情况)。而我国建立的各级行政执法部门和司法部门正好与公共图书馆的设立相对应,法文本的公共图书馆馆藏制能够方便地解决执法部门和司法部门查阅某些"较少使用到"的法文件。
5、消除对执法部门的误解,有利于社会的稳定的功能。现在有些地方出现对抗执法围攻执法人员的现象,有些就是由于群众不了解法律的规定所致。法文本的公共图书馆馆藏制使社会公众通过图书馆这一平民化的途径充分了解法律,提高社会公众对执法部门的执法行为的认识,自觉地理解和支持执法部门的合法执法行为,有利于法律的实施和社会稳定。如何建立该项制度?通过制定相关的法律,以法律的形式确立法文本的公共图书馆法定馆藏制度,确保该项制度的实行。依我国的实际情况,可在《立法法》中制定此项规定确定其地位等同于法的颁布制度。
结语:
法文本公共图书馆馆藏制的建立使社会各界获得一条获取法律信息的可靠的、充分的、及时的、平民化的途径。这个制度的建立是社会主义法的本质要求,是与我国社会主义公共图书馆的性质和功能相适应的,是具有中国社会主义特色的一项制度,具有必要性和现实可行性,有利于社会主义法治建设和经济建设,有利公众法律权利的维护。