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政府信息传播与利用 |
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政务信息资源开发和利用策略研究 |
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石宇良 |
点击量：3843 |
| 中国行政管理学会科学发展研究中心 |
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【关键字】
政务信息;开发;利用 |
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一、政务信息资源开发利用的目标研究
政务信息资源开发利用目标分为总体目标和阶段性目标。总体目标描述中长期的战略目标，阶段性目标描述近期的战术性目标。总体目标和阶段性目标都应充分反映信息资源开发利用的水平和程度。
①政府业务流程生成信息的数字化、标准化、规范化。这是提高机构内部电子政务的有效性，实现跨部门信息共享和向社会提供公共信息服务的基础条件。
②跨部门政府信息共享的制度化和技术实现。这是提升电子政务效益的关键，也是当前推进电子政务中体制性障碍造成的一个难点。
③政府向社会提供公共信息服务的体系化和技术实现。这是向服务性政府转变的重要标志之一，对于改善政府形象，加强政务公开具有重大意义。
二、推进信息资源开发利用的总体框架
（一）建立相对独立的信息资源开发利用工作体系
信息资源开发利用是信息化工作体系中六要素之一，在信息化工作中占有核心地位。推进信息资源开发利用的主要目的是实现基于网络的信息共享。这项工作虽然重要，也强调了多年，但仍然是相对薄弱的一个环节。究其原因，一方面是认识问题，没有真正重视起来；另一方面，从工作角度看，还缺乏一整套清晰的、相对独立的工作体系。信息资源开发利用离不开其他要素，离不开业务应用系统,也离不开IT技术支撑。但是,信息资源开发利用工作仍有其相对独立性，其原因是：
①信息资源一般在业务流程中产生，但在数字化、网络化后，即形成映射物理世界的数字空间，就可以相对独立的形态存在；
②相当部分与业务流程分离的信息资源具有很大的利用价值，可以加工增值，上升为知识和决策支持智能化工具；
③信息资源相对独立，有利于实现信息共享；
④可以按信息资源自身的组织规律开展工作,建立相对独立的工作体系将有利于推动信息资源的开发利用。
（二）信息资源开发利用的总体框架
政务信息资源开发利用总体框架包括6个体系：
①基础信息库的建设、运行和维护体系。基础信息是指人类在地理空间之中活动主体的基准信息。它的主要功能是识别、定位，具有最大的共享需求，其产品应属于公共品，由政府负责开发和提供。
据电子政务指导文件，目前正在建设的基础信息库有三个：自然人（人口），机构法人、空间地理信息，这三个信息库要有一个顶层设计，将其共性和公共部分纳入总体设计中去。
基础信息库属于公共品，应按免费服务原则提供。其建设、运行、维护和服务机制的形成应有统一的安排。
②政务信息资源目录分类体系。信息资源目录分类体系是一个分布式的信息资源利用体系。各级政府机构根据它规定的标准和程序描述自己的信息资源，建立相应的机构资源目录和检索系统。公共或其他政府部门可以通过网络快速定位和寻找所需的信息资源。政务信息资源目录分类体系的核心要素是对具体资源描述的元数据标准,以及一套元数据标准的注册管理和分类机制。
政务信息资源目录分类体系的建立是一个关键性要素，只有它的建立才有可能将浩如烟海的无序信息变成可利用的有序信息，也提供了信息技术处理能力发挥的可能性。
③信息资源交换和服务体系。信息资源交换和服务体系由信息交换协议标准、发布服务标准以及信息交换服务平台构成。信息交换服务平台提供多种形式的服务，包括目录查询、信息检索、个性化定制、代码转换等。它可以是信息交换中心、综合门户站,也可以是呼叫中心，起信息集散枢纽和对外服务窗口的作用。
政府信息交换中心应是一个非营利机构，它的建设和运行费用应列入相应级别政府财政开支。
④信息资源管理制度体系。政务信息资源开发利用工作必须列入法制化和制度化轨道。政府机构内部信息资源管理应有相应的管理制度，并由相对固定的管理组织机构予以实施；政府机构外部的信息交换和服务应有相应的法律、法规作为依据。
目前，比较重要的立法和管理制度有：信息资源采集、分类、储存管理制度，包括政务信息资源分级元数据标准申请登记管理制度，标识编码申请、分配制度，定位储存管理制度,政务信息资源交换、发布管理制度,政务信息资源交换、服务价格确定、结算和监督制度,政府机构信息主管和组织机构设置制度,政府信息公开法和保密法,行政许可法中有关信息交换、共享的实施细则,有关信息资源知识产权规定等。
⑤信息资源安全保障体系。信息资源安全保障体系由信息安全技术支撑和信息安全管理两部分组成。具体要求按电子政务安全保障标准执行。主要内容是：身份认证；访问控制；防入侵、防病毒、防窃取、防盗版。
⑥信息资源技术支撑体系。信息资源技术支撑体系是信息资源开发利用的技术保障部分，基本上可按照电子政务技术支撑标准部分确定，并做必要的补充。 若干重要问题的解决思路
（一）基础信息库的分工、协作及共享
基础信息库建设已被列入电子政务重点工程的重大项目序列，目前各项工作正在进行之中。由于基础信息库建设的重要性，亟须解决一些重要课题。
①要有一个整体性的顶层设计。目前，若干个基础信息库是分别由几个有关部门牵头，又联合若干部门联合设计和实施的，缺乏一个整体的顶层设计。可能造成各个库的体系结构各异、库群之间规范不一，对长远形成一个完整分布结构的基础信息库服务体系会带来不少问题。
②需严格定义基础信息的内涵，以保证其基准作用的发挥和共享程度的最大化。目前规定的人口、机构法人、空间地理信息均为基础信息库，未对其信息内涵（数据项）严格定义，往往将基础信息与业务信息混淆起来。结果既使基础信息库建设范围扩大化、复杂化，也影响信息共享最大化的实现。
③明确信息采集的分工和协作原则。一是要明确信息采集部门之间的分工,按照“一数一源”的原则，明确主要采集者和协作维护者（更新者）；二是要明确条块之间的分工，按照“部门管理和属地管理相结合”的原则，明确哪些基础信息以条条为主，哪些以块块为主,或者采集以块块为主，条条制定规范和标准。基础信息库建设中条块结合的问题亟待研究解决。
④基础信息库共享机制的建立。基础信息库应按照公益性信息服务设计，在政府间实行免费交换，对社会公众可免费或收一定提交成本费，按非营利机制运行。贯彻这一原则，关键问题是日常运行维护费用。目前，建设投资由国家出，而运行维护成本尚无着落的状况，在一定程度上是妨碍基础信息共享的重要原因之一，亟须加以解决。
（二）政务信息资源目录体系及交换体系
①政务信息资源目录体系。政务信息资源目录体系是以元数据为核心，以政务分类表和政务主题词表为控制词表，对政务信息资源进行网状组织，满足从分类、主题、应用等多个角度对政务信息资源进行导航、识别、定位、发现、评估、选择的工具。也可以认为是具体实现政务信息资源管理、共享和服务等操作层面的一种手段。采用规范的政务元数据与政务分类表和主题词表，运用XML标识语言以及资源描述框架RDF，将政务信息资源进行嵌套组织，可以方便地根据应用需要按行业、部门、地域、应用主题和其他使用目的变换出政务信息资源的各种目录。借助目录系统，可以对政务信息资源进行识别、导航和定位，以支持公众方便、快捷地检索、获取和使用政府公开信息资源。
目录体系建设的主要工作包括尽快开展政务信息资源开发利用总体规划、制定政务信息资源管理政策、制定政务信息资源目录管理制度及建设政务信息资源目录体系。建设政务信息资源目录体系需要围绕信息采集、组织、存储、发布与使用等信息生命周期各环节建立规范和标准。政务信息资源目录体系主要有元数据、政务分类表、主题词表、惟一标识、信息组织、导航、发现、定位与服务等关键要素，目录体系的建设要围绕以上要素提出切实可行的方案。需要做的工作有研究和出台中国政务信息资源元数据标准体系、开发政务信息资源目录制作软件及采用集中分布式管理与存储。
②政务信息资源交换体系。信息资源交换体系由信息交换协议、发布标准以及信息交换平台构成。下面从宏观环境和具体实现两方面讨论信息交换问题。
第一,信息交换是由多方参与、互通有无的一种活动，需要制定一定的规则才能实现信息的安全和公平交换。建立信息资源交换宏观环境包括以下几个方面:建立政务信息资源交换与管理的组织机构体系，从中央到地方都应设置政务信息资源管理中心，负责政务信息资源总体规划，相关政策、版权管理、交换规则、价值管理等宏观调控与具体实施；界定政府各部门与职能相关的信息资源管理范畴，明确各部门信息资源开发、管理和发布的权限；界定政府内部、保密、公共、行业、公益、增值等信息资源的范畴；建立信息交换与共享的管理手段与机制，逐步形成政府公开信息资源的联合编目制度；根据信息资源的不同性质制定交换规则。制定政府各部门内部和对外服务的信息资源交换制度、共享机制以及价值体系。
第二,政务信息资源交换体系的建设，主要是指从中央到地方，各行业、各部门在国家级的政务信息资源管理中心协调下，应用信息技术，建立一个分布式的信息交换平台，通过联合目录进行导航、检索与定位，实现政务信息资源的交换与共享。具体工作有：首先,建立信息资源交换标准体系。根据中文和中国政府业务的特点，在遵循中国电子政务标准体系的原则下，选用国家标准和国际标准，确定政务信息资源的发布、交换协议、数据格式等标准规范；采用标准规范新建政务信息资源，并对已建政务信息资源进行规范和重新组织，以达到信息交换的基本要求。其次,逐步建立政务信息资源联合目录。借用图书馆联合目录的概念，根据确定的分类标准和元数据标准，分行业和地方对可公开的政务信息资源进行联合编目，逐步形成国家级的政府公开信息资源联合目录，对分布式的政务信息资源进行统一导航、检索和定位，实现资源交换和共享。再次,建立网络化的政务信息资源管理与交换中心。
③政务信息资源服务体系。政府公共信息资源应强调普遍服务的原则，其目标:一是使公众可以方便、公平地利用巨大的政务信息资源，以充分发挥政务信息资源的效用；二是保证所有用户能够以负担得起的价格享用政务信息资源。
政务信息资源服务体系从宏观上考虑有以下几点：在思想上要树立信息服务意识；出台政务信息资源服务相关政策和管理机制；建设覆盖全国的国家信息基础设施；加强信息服务的有效性、准确性和及时性；规范信息服务机构和场所。
政务信息资源服务体系有四个基本要素：信息内容、服务对象、服务机构和服务平台（场所）。相互关系是信息服务机构生产、加工信息资源，通过一定的信息服务平台（场所）和服务方式，提供信息内容来满足服务对象的信息需求。
（三）信息资源的共享机制
①政府信息公开与保密的界线。第一,遵循信息公开的一般原则。政府有决定政府信息公开和保密的权利，也有信息公开的义务。为了让公众更好的利用政府大量的信息资源，发挥政务信息资源的效益，信息公开是政府的责任。为了国家的政治、经济等方面的安全，加强信息保密是必要的，但信息公开是一般的原则，保密是例外。凡未注明保密的均应按可公开实行，以保障社会公众的信息获取权。对政府公开信息资源，政府相关职能部门必须及时、准确地向公众公告和发布，并且有为公众获取政府公开信息提供方便、快捷的导航与检索系统的责任和义务。
第二,界定政府信息公开与保密的范畴。要具体界定政府信息公开与保密的范畴，需要对政务信息资源进行总体规划，界定政府内部信息、保密信息、公共信息、公益信息、增值信息资源的范畴，根据信息的不同性质制定不同的公开与保密级别，凡不属于保密的都应列在公开的范畴。
第三,政府信息公开与保密立法。国家必须尽快出台与政府信息公开的相关法律，修订原有的“保密法”，以便在政务信息资源开发与利用的建设过程中有法可依。与政府信息公开与保密相关的立法有《政府信息披露法》、《个人信息保护法》、《隐私法》、《保密法》、《网络信息法》等。
②免费与付费共享的机制。讨论政务信息资源免费与付费共享的机制，需要界定政府各职能部门的信息资源管理范围和职责，明确与其职能相关的信息资源开发的权利和义务，避免造成新的条块分割和重复建设。
不同性质的政务信息资源，共享的机制是不同的。建立政务信息资源共享机制，首先需要界定政府公开信息资源的性质，区分公共信息资源、公益信息资源、增值信息资源、商业信息资源等；其次还要界定政府信息服务机构的性质，区分公共、公益性与增值、商业性的信息服务机构；针对不同性质的政务信息资源，制定不同的共享机制。
从现阶段来看，人们付费进行信息消费的意识还比较淡薄，对一般的信息服务，采用会员制，按月、季、年等收费比较可行；针对信息产品、信息出版物、个性化的信息咨询等，应制定相关价格管理体系进行规范化管理。
③版权管理的原则。信息共享，是国家信息化程度的标志之一，随之带来了知识产权的一系列新问题。特别是信息内容的数字化之后，数字化信息资源在网络上快速地传播，一方面促进了信息共享，另一方面带来有关作者的发表权、署名权、修改权、保护作品完整权、使用权、信息网络传播权,以及获得报酬权等著作权问题的冲突。在中国，先行一步的数字图书馆建设，就已经面临数字资源的版权管理的复杂问题；而单纯强调版权保护，又将造成信息垄断，扩大数字鸿沟。研究新形势下的版权管理、知识共享与版权保护的制度均衡，是实现信息共享的需要。版权管理需要从法律、运营、技术三个方面去考虑和解决。
在政务信息资源开发与利用中，需要加强版权的管理。需要遵守的版权管理原则有以下几点：《著作权法》第三条所保护的著作权，在政务信息资源开发与利用中同样受到保护； 在网络上发布的各类信息，其署名者应当享有著作权，并应对其真实性负责；保护政府信息的发布权。未经授权发布政府信息，均视为非法；对属于《著作权法》第五条第一款的内容，以及各级政府在处理公务活动中发布的与广大公众密切相关的信息，其他信息服务机构应有导航权、转载权、传播权，以更快地实现公众的知情权,转载者应注明来源；政府增值信息、商业信息的发布者享有对该信息的著作权，其他人不得随意转载和传播。
在现行法律框架下可考虑的版权管理措施有:著作权声明；与著作权人联系获得作品的使用授权；通过著作权集体管理机构解决著作权事宜；获得出版机构的使用授权；通过委托版权代理中心；建立版权管理中心。
在实现信息资源共享的同时，版权保护机制与信息资源共享机制同步建立，作为最终解决版权保护问题的一种过渡。在各级政务信息资源交换中心实现信息资源交换和共享的同时，引入基于版权保护的共享结算机制，以公正和安全的方式管理信息内容。
（四）采购制度及外包模式的运用
在政务信息资源的开发利用过程中，政府采购和业务外包是两个非常重要的环节，我们必须在吸取发达国家实践经验的基础上，根据中国实际，采取切实、有效的原则措施。
①主要资金要用于信息库内容的建设和相关的软件包采购。由于政务信息资源开发利用的资金来源是财政拨款和需由财政偿还的公共借款，因此我们必须合理地使用这些有限的资金，使其得到充分的利用、发挥出最大的价值。根据这一原则，我们应该把有限的资金投入信息库内容的建设及相关软件包的采购。
②充分利用既有资源。在中国近几年的信息化建设热潮中，普遍存在“重硬轻软”问题，其结果是全国各地大批购买硬件设施和建设各种各样的网站，造成了大量的重复建设和资源浪费。为此，在开发利用政务信息资源的过程中，在把主要资金用于信息库内容建设和相关软件包购买的同时，要注意尽量充分利用已有资源，把这一过程中所需的网络及硬件设施外包给有关事业单位或专业服务公司，由他们负责网络的运行、维护及更新。政府工作人员只承担行政管理职能,进行信息加工分析,提出对公众服务的项目要求。
③尽快建设统一的门户网站。政府门户网站在电子政务中处于基础地位，是政府与企业和公众沟通，提供服务的最主要途径。没有门户，就没有电子服务。政府门户网站的建设必须按照一个整体方案来付诸实施，以避免重复建设、各自为政。
④软件的采购应尽量实行公开招标制度。在采购所需软件的时候，应实行公开招标制度。通过招标的方式，选择有关软件的开发单位，各企业法人、事业法人、社团法人及其他组织或个人，都有可能成为投标的主体。招标工作按照《中华人民共和国招标投标法》和有关政府采购的规定进行。
⑤适度集中、制度相对统一的原则。在政务信息资源的开发利用过程中，政府采购应该适度集中，由财政来对各种采购资金纳入统一账户进行管理。但鉴于在目前财权分散，各部门、各地方存在大量预算外资金的情况下，如果在采购执行上再过于集中，势必遭遇各种难以克服的障碍。所以，在采购执行上可适当发挥各部门的作用，即在对大宗商品、大型工程和服务实行集中采购的前提下，小型采购项目可由各部门、各地区在财政监督下自主进行。在统一的政府采购法之下，允许地方结合本地实际，制定有关的实施细则、管理办法及其补充规定；条件成熟的地区可根据当地经济、技术条件和采购效率情况，适当扩大采购范围，提高集中采购的比例。
（五）信息资源管理制度及组织结构
①建立、健全政务信息资源的管理制度。建立规范的政府信息采集、登记、交换、备份、公开、财务、考绩制度,以及个人数据保护、网上信息资源共享制度,是促进政务信息资源开发利用的重要条件。当前亟须建立或完善的制度有：
第一,信息采集制度。要建立适应新情况的信息采集制度，充分发挥各政府部门、非政府机构和社会公众在信息采集方面的作用。中国原有的政府信息采集渠道已经不能完全适应社会主义市场经济的需要以及经济全球化的形势。要建立在政府部门间合理的信息采集分工负责制度,同时要适当放宽采集权限,容许和鼓励非政府机构和社会公众从事一定的信息采集活动。
第二,信息交换制度。建立政府部门间的信息交换制度，强制推动政务信息在相关部门间的交流。要使各部门工作能获得更及时、更准确、更完整的信息，加快决策制定和实施过程的协调，提高行政效率，根除“信息孤岛”现象，避免信息的重复采集、重复加工，减少信息资源的重复建设和资金的浪费。
第三,信息公开制度。建立政府信息公开制度确保非涉密的政府信息及时、全面地公开。政务信息资源公开可以推动政府信息深度开发，推动信息内容产业的发展，满足企业、公众的社会经济活动对信息资源的需要，是当前信息资源开发利用的重要环节，也是优化信息资源配置的重要前提。
第四,信息备份制度。建立政务信息资源的备份存储制度，对已经电子化、数字化、网络化的政务信息资源进行备份和“集中”存档管理。要汇集、存档各政府部门的信息进行长期的、历史性的保管，防止各部门、各地方出现的信息资源自生自灭的现象，避免分散在各部门的信息资源由于条件局限而遭到破坏或散失，在部门或地方出现“数据灾难”时能以最快速度实现数据恢复。要编目整理，建立政府信息目录体系，能公开的信息目录可面向社会提供查询服务，以利进行深度开发。
第五,信息核算制度。建立有利于信息资源开发利用的财务核算制度，改变目前对信息资源不能进行全面核算的状况。要明确信息资源和信息产品的资源性质和资产性质，明确信息资源开发利用费用列支科目，建立一套完整合理的核算办法和核算体系。
第六,信息考核制度。建立适用于政府部门的考核制度，将信息资源开发利用实绩作为对政府部门考核的一个组成部分。要把开发好本部门的信息资源、管理好本部门所管辖的信息资源列入部门主要职能进行考核，把开发利用好本部门的信息资源、推动部门间信息交换作为部门领导的行政业绩，把政府信息公开当做为老百姓办的重要实事。
②政务信息资源管理的组织结构设计。第一,国家要设立信息资源开发利用的管理协调机构。信息资源是最为普遍的社会经济资源，国家对待信息资源应该像对待其他资源那样责成相应机构进行管理。政务信息资源量大面广、门类繁多、功能不一，专业性强。传统上，信息资源是按不同内容、不同媒体形式、不同传播途径分属不同部门进行管理。一些部门由于本部门的职责、局部的利益以及传统的信息资源管理观念的束缚，在信息资源开发利用中自我封闭、各自为政，出现了一些“多头建设、低水平重复”和“部门所有”的情况。事实说明，传统的信息资源管理模式已经不能完全适应信息化的形势。要提高信息资源的综合开发利用水平,必然要加强对各部门信息资源开发利用的指导、统筹和协调。因此，国家有必要责成相应部门负责信息资源开发利用的专业管理协调工作。
第二,在政府部门设置高级信息主管和信息班子。在政府部门领导层中设置高级信息资源主管职位，由专门的领导同志全面负责本部门的信息资源工作是解决政务信息资源开发不足、利用效率低的有效办法。信息资源主管领导的主要职责是：对本部门的信息资源的管理负首要责任；领导本部门正确执行国家制定的信息政策、原则、方针、标准、法规和规则；领导制定本部门的信息资源开发利用的规划；监督、评价和检查本部门信息资源开发利用活动等。在信息主管下应该有一个信息资源开发利用的工作班子，协助信息主管进行统筹、规划和协调工作。
第三,发挥非政府信息机构的作用。从国外情况看，一些国家的政府部门委托非政府机构从事政府信息的开发以及部分协调管理工作取得了较好的效果，这些经验值得参考借鉴。20世纪80年代以来，中国政府部门相继建立了所属的信息中心和信息系统。这些非政府的信息机构具备了相当的信息资源开发利用的能力和经验。在新形势下，要进一步发挥这些政府所属信息机构在政务信息资源开发利用以及协助政府部门进行信息资源管理方面的作用。
（六）工程项目的管理
政务信息资源开发利用的工程项目应实行严格的项目管理制度，避免重复投资建设和资源浪费。
①项目招投标制度。在政府信息建设项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标。招标投标活动应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则。有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。
②项目管理制度。项目管理就是把知识、技能、工具和技术应用于项目各项工作之中，实现或者超过项目利害关系者对项目的要求和期望。项目管理的目标是实现项目的预定目标，其职能是对项目的资源进行计划、组织、领导和控制。项目管理的领域包括项目范围管理、项目时间管理、项目成本管理、项目质量管理、项目人力资源管理、项目沟通管理、项目风险管理、项目采购管理等。
③项目监理制度。项目监理制度贯穿于项目策划、设计和施工整个工程的全过程。采取目标规划、动态控制、组织协调和合同管理等方法，科学地规划和控制工程项目的投资、进度和质量等目标。
④项目审计制度。项目审计制度包括：财务审计、项目进度审计、风险分析等。选择建立内部监督机构、聘请外部专业监督机构或两者相结合，形成事前、事中、事后全过程审计监督，对政务信息资源开发建设项目进行风险分析和跟踪，并提出防范措施。
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