２０１０年６月１０日，“政府立法咨询服务座谈会”在国家图书馆隆重召开，把图书馆为政府立法咨询服务工作推向了空前的高度［１］。对世界发达国家国会图书馆与我国国家图书馆在政府立法咨询服务方面进行比较研究，总结亮点，找出差距，提出我国图书馆的努力方向和思路，是一件非常有意义的事情。

１．雄厚的立法决策服务基础

美国国会图书馆在世界图书馆领域的地位举世公认，这不仅仅因为它的馆藏总量和年度预算无可匹敌，更重要的是立法决策服务的品质和质量高，仅专职机构就设置了３个，分别是国会研究服务部、法律图书馆、图书馆服务下设的联邦研究部，这３个机构在国家的立法决策过程中均发挥着不可替代的重要作用（见表１［１］［２］［３］）。

表１ 各馆为立法决策服务所依托的馆藏、预算及成立时间和机构比较

 

２．神圣的立法决策服务职责

三国图书馆立法决策服务的对象均为国会议员、政府机关、司法机构等高层次且具有领导决策权的个人或集体，服务对象高端，服务职责神圣，服务难度很大，服务价值很高。如美国国会图书馆在国会的整个立法过程中，提供全面可信的分析、研究和服务，体现了及时、客观、无党派和保密性的特点（见表２）。

表２ 各馆立法决策服务象及服务职责比较

 

３．丰富的立法决策服务产品

三国图书馆都有各具特色的立法决策服务产品（见表３）。

表３ 各馆立法决策服务产品比较

 

４．我国与美、日两国的差距

通过对三国图书馆进行系统比较，尽管有社会性质、国家体制等方面的差异问题，近年来中国国家图书馆在立法决策服务方面也做了大量艰苦细致的工作，呈现出快速发展的态势，在国家法制建设和政策制定中发挥着日益重要的作用，但与美国、日本等发达国家图书馆相比，笔者认为仍存在着一定的差距，具体表现为“三少两低”。

４．１．专业人才少

早在１９４６年美国国会就聘请国内１９个学科领域的杰出专家，１９７０年国会研究服务部正式员工由３２３人增至７０３人，现在有经济学家、法律专家、社会福利专家等８００余名专业馆员，其职责是按学科回答来自国会的专业性咨询。同时，扩大了可以聘请专家的学科范围，利用馆外其他专家、顾问和研究机构提供服务。日本国立国会图书馆也配备了专门调查员等各学科领域的高级专家。

中国国家图书馆立法决策服务部的咨询人员并不专门只为立法决策提供服务，同时还承担为重点生产科研单位和公众的服务，咨询人员虽有政治、法律、经济、历史、化学、计算机等专业学科背景，但并没有按专业细分，只分成社科和科技两大类。以法律咨询馆员为例，除了承担立法咨询，还要承担历史、经济、文化等社科咨询。这种“万金油”式的咨询馆员看似广博，但实际上并不精深，专业特长也难以发挥。长此下去不但会影响咨询人员向学科专业化纵深方向发展，也影响为立法决策服务的深度。

４．２．研究报告少

美国法律图书馆每年为国会用户撰写大量的研究报告，２００２～２００８年平均每年撰写有专业、有深度的原创性研究报告７４６篇。如《国家研究丛书》已经完成了１００多个国家的研究，至今依然非常受欢迎。１９９１年联邦研究部的８位专家完成的报告《２０１５年的国内趋势：对美国未来的预测》中的很多预测后来成为事实，并经常被引用。相比之下，中国国家图书馆的研究报告的专业性、原创性有待加强。

４．３．资金投入少

美国国会图书馆２００９年全馆总预算为６．４８亿美元，其中国会研究服务费为１．０７亿美元，占１６．５１％；日本国立国会图书馆２００９年全馆总预算为２１５．８４亿日元（约合２．５亿美元），其中国会服务费为３．９５亿日元，占１．８３％；而中国国家图书馆２００８年财政拔款只有３．７亿元人民币（约合０．５５亿美元），差距可想而知。

４．４．重视程度低

美国国会图书馆推行“威斯康星理念”，即“完善的立法和行政管理必须依赖于可靠的知识和专家建议”。自１８００年成立后就把为国会服务作为最重要的职能，１９４６年从法律上给予国会研究服务作为国会图书馆内独立部门的地位，还赋予国会研究服务最充分的研究自主权和最大限度的行政自主权，保证其有效地完成职责。１９７０年的《新国会重组法案》再次强化其法律地位，促使其规模迅速扩大，为国会在整个立法过程中，提供全面可信、及时客观的分析和研究服务［４］。

１９４８年日本国立国会图书馆建成开放后，国会颁布了《国立国会图书馆法》，明确为国会服务是该馆的首要任务和服务重点，为此，依照法律设立了专门机构“调查和立法考查局”。中国国家图书馆由于国体的不同，１９０９年建馆，１９５０年才正式成立参考咨询组，２００８年成立独立建制的立法决策服务部，主要为中央和国家领导机关提供专门的服务。

４．５．福利待遇低

美国国会图书馆给予聘请的各学科专家不少于行政部门内同行的工资。在２００９年财政年度中国会研究服务部预算拨款为１．０７亿美元，其中近８９％用于员工的工资和奖励，极大提高了工作积极性。这在国内是很难想象，更是很难实施的。

５．对我国图书馆立法决策服务的理性思考

５．１ 明确服务定位

图书馆为政府立法决策提供服务在国际上是早就有的事，从一些发达国家来看，开展时间早、服务质量高、涉及范围广，成为政府立法决策过程中不可或缺的重要环节［５］。国家图书馆要加强与国务院各部委政策法规制定部门的沟通并保持密切的联系，拓宽立法决策服务的深度和广度；要进一步明确服务定位，提高立法决策服务的前瞻性、时效性和准确性，为政府立法决策提供全方位文献信息保障。

５．２ 加强队伍建设

为使图书馆立法决策服务能力与水平得到全面提升，一方面，要壮大专职服务队伍，吸纳高素质、多学科、精专业、有经验的服务团队，加大专项经费投入，制定激励政策，用较高的福利工资待遇来真正激发工作热情；另一方面，同时要聘请国内外著名专家学者，组建为中央国家领导机关立法与决策服务而设立的咨询参谋机构，形成立法决策服务的坚强后盾，如组织“国家图书馆国情咨询顾问委员会”和“国家图书馆国情咨询专家委员会”，逐步打造出高水平的咨询专家团队。

５．３ 建设使用数字服务平台

提供基于数字图书馆的网络服务平台，是在网络条件下拓展立法决策服务工作的新领域。学习日本国立国家图书馆“国会咨询综合系统”的运作方式，建立图书馆立法决策服务平台，建设开通相关资料的数据库，通过政务外网、资源镜像、网上咨询等多种形式，提供方便快捷的数字资源服务，实现从接受咨询到答复的自动化。同时加强供需两方的沟通，建立立法决策服务反馈制度，及时了解文献的利用情况，使服务和需求更加有针对性。

５．４ 加大研究服务的深度

从立法决策对文献信息需求的发展趋势来看，从传统的原始文献提供到高层次的文献整合加工，是立法决策服务向更高层次发展的必然趋势［６］。要结合立法决策的需求，在调研的基础上选择重点领域，进行信息需求特点分析和研究，以国内外重点问题、热点问题的跟踪分析为基础，定期编制不同领域的研究报告，提供有针对性的、融会贯通的参考服务。

５．５ 加强国际国内学习交流

建立与国际图书馆界的广泛协作，将有助于及时了解国外相关信息，学习国外的先进经验。要与世界各主要国家的国家图书馆、议会图书馆等建立合作关系，及时跟踪国外重要中国问题研究机构及其研究成果，为立法决策国际战略思维的建立提供帮助。发挥国家图书馆的示范和引领作用，加强立法决策服务的信息沟通、横向交流、业务研究和经验推广，引导全国图书馆立法决策咨询服务工作不断提高和发展。

５．６ 加强资源建设

咨询服务质量的高低，很大程度上取决于对文献资源的掌握。要按照立法决策的要求，加强立法决策服务相关文献的收集与整理工作，努力使图书馆成为立法决策的文献信息保障基地。要加大文献采选力度，特别是加强中国学、法律法规、国外政府统计数据、国外政府出版物、地方文献资源等文献信息的收藏。要加大数据资源整合力度，建设法律法规、中国问题研究、世界各国国情等一批专题数据库。要进一步挖掘和整理馆藏历史文献资料，使其更好地服务立法与决策。

６．结语

目前，世界各国在政治事务尤其是法制建设过程中，借助图书馆的立法决策服务已成为一个发展趋势，许多国家建立起了以图书馆丰富的信息资源为基础，由图书馆专业信息服务专家为主体的立法决策服务机制。作为发展中国家的中国国家图书馆，近年来立法决策服务工作也呈现了快速发展态势，我们相信，有党和政府的不断重视，有图书馆界同仁的不断努力，图书馆会在立法决策服务中发挥越来越重要的作用。