1 引言
随着现代社会民主政治发展, 政府体制改革已逐步成熟, 政府信息公开是民主建设的必然选择。《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)的颁布引起了社会各界的普遍关注, 《条例》中规定“各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所, 并配备相应的设施、设备, 为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供方便。”这为图情档学者拓展研究领域提供了新的契机, 政府信息公开工作自然成为了图情档研究人员关注的焦点与研究热点。本文将对图情档近期研究成果予以综述, 以期望发现研究中存在的不足, 并对后期研究提供借鉴。
2 基础理论及相关应用研究
211 《条例》解读
《条例》的进步意义表现在以下几个方面: 一是《条例》改变了权利主体, 即信息公开从单方面提供转变为政府应权利人的申请而提供服务, 申请人由被动接受转为主动要求; 二是扩大了信息公开主体范围,即扩大为行政机关、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织、部分公共企事业单位三类主体; 三是较《条例》出台前而言, 增加了主动申请公开, 这是条例的一个亮点和创新; [1 ] 四是依据我国国情而制定了协调机制和保密审查机制[ 2 ] 。
由于人的理性限制, 法律的制定不可能达到百分百完美, 存在瑕疵是一种必然。《条例》中存在的不足主要有以下几点: 一是对行政机关行为缺乏强制性约束, 因此国家档案馆和公共图书馆能否及时得到行政机关主动公开的政府信息, 只能寄希望于行政机关的主动性和自觉性[3 ] ; 二是《条例》是否优于地方法规,能否兼顾地方特色; 三是《条例》中提出了“社会评议”体制, 虽突破了政府自我评定的局限, 但评议指标不明, 亟待立法者给予研制。另外, 有学者提出中国尚为信息化基础薄弱的国家, 信息公开有效开展的切实途径和方式尚待摸索[4 ] 。笔者认为《条例》虽满足了公众知情权的需求,对促进民主建设起到了积极作用, 但《条例》毕竟只是一部行政法规, 其约束力与法律效力均受到一定限制, 只有尽快上升为法律, 即与《档案法》、《保密法》处于同等法阶, 才能形成一整套完善的政府信息法律制度体系。
212 信息公开中知情权与隐私权研究
政府信息公开中存在着知情权和隐私权的冲突,这种冲突既可以体现在平等主体之间即社会知情权和公众人物隐私权的矛盾以及个人信息知情权之间的矛盾, 因为某人行使知情权所了解的对象正是他人隐私权所要保护的对象, 这不是社会政治或公共利益与个人利益的冲突, 也不是社会公众兴趣与个人利益的冲突, 而是个人利益和个人利益的冲突。这种冲突也可以体现在不平等主体之间, 即知政权和国家机关工作人员隐私权的矛盾, 这是国家利益与个人利益之间的冲突。解决冲突应遵循以下原则: 政治与公共利益原则、人格尊严不受侵犯原则、自由流通和合理限制原则、可克减性原则以及主体参与和磋商等原则[ 5 ] 。
213 信息公开的应用研究及影响
编制政府信息公开目录与指南是政府信息公开工作的内容之一。南通市档案馆开展政府信息公开指南与目录编制实践为我们提供了几点经验。编制政府信息公开指南应解决好五个问题: 一是政府信息的分类,二是政府信息的编排体系, 三是政府信息获取方式,四是政府信息公开机构, 即对外告知政府信息公开机构的具体联系方式, 五是监督方式及程序[6 ] 。而对政府信息公开目录体系分类系统, 首先需关注分类系统标准规范的问题, 即目录分类的维度问题; 在实践中应做到信息查询无部门限制, 处理好信息分类的稳定性与政府机构变化间的关系, 信息分类与集成检索间的关系等[7 ] 。
剖析我国《政府信息公开条例》实施过程中需要解决的相关技术问题, 发现其关键是目录体系建设与网站实现, 最终目标是建立国内政府信息定位系统。具体技术研究包括信息资源分类体系、核心元数据、索引号、内容概述、目录格式等规范, 相应的支撑技术、平台和工具的识别与分析, 实施方案和网站实现;并分析关键技术问题, 提出相应的研究思路和技术路线, 得出研究结论与相应的研究建议[ 8 ] 。学者们一般从两个角度来谈政府信息公开的影响。一是民主政治视角, 首先政府信息公开有利于创造公开、透明的依法行政环境, 转变其行政职能, 防治政府腐败, 树立良好的政府形象, 实现管理型政府向服务型政府的转变; 其次, 更是满足了信息社会公民对知情权等一系列信息权利的强烈要求, 促进公众参政议政和建立其与政府之间的交流与合作的互信关系。二是经济视角, 政府信息公开促使掌握在政府手中的大量信息资源对社会公开, 减少政府与公众之间的信息不对称, 无疑有利于信息资源共享, 减少经济运作的风险性与盲目性, 提高经济运作质量, 创造良好的投资环境, 从而促进现代化经济建设。
3 图书馆工作与政府信息公开
国外公共图书馆参与政府信息公开已相当成功;《条例》颁布前, 国内公共图书馆参与政府信息公开只是一种奢望。现今, 《条例》明确了公共图书馆作为政府查阅的场所之一的合法地位, 使图书馆界学者和工作者欣喜之余也感到一丝紧张, 毕竟参与政府信息公开工作对图书馆来说是初次, 机遇与挑战同在。
311 公共图书馆在政府信息公开中的作用
多数学者从公共图书馆保障公众信息获取权利与政府信息公开目的保持一致角度来谈两者间的关系。在保障公民信息获取权利上, 公共图书馆的职业使命与社会责任体现出公共图书馆和政府信息公开之间的天然联系[9 ] 。有学者认为虽然政府信息公开与公共图书馆服务是由两个不同主体所主导的信息服务活动,但二者的目的均是为了满足人们对政府信息的需求,人们可以公正、公平、方便、及时地获取自己所需要的政府信息, 而在信息服务方式或手段上是一致的,大体可分为信息发布、信息检索、信息咨询以及网络信息服务等, 且两者可相互促进, 即政府信息公开可丰富图书馆馆藏, 促进公共图书馆的可持续发展, 同时提高政府信息利用率, 发挥政府信息的应有作用[10 ] 。并有学者认为政府信息公开引入图书馆这一新的元素,能够逐步改变以“信息不存在”为由的信息不公开现象的发生, 同时还可改变某些档案馆成为政府不公开信息“掩体”的现象, 公共图书馆的参与对政府信息公开制度建设和体系完善具有重要意义[ 11 ] 。李国新教授详细分析了图书馆在政府信息公开中的作用, 认为图书馆在政府信息公开中主要参与公开中基本标准的制定, 政府信息资源的组织、整合与揭示, 把政府信息“服务”送到老百姓身边, 参与政府信息的长期保存和永久利用, 降低政府信息公开的成本。张东辉认为图书馆的公益性能使公众便捷地获取信息, 其专业性能使政府信息资源的价值得以充分发挥, 对政府信息公开制度起宣传推动作用[ 12 ] 。
312 图书馆在政府信息公开服务中的优势及不足
图书馆被《条例》列为政府信息公开场所, 究其原因在于图书馆的性质与专业技能便于信息公开工作的开展, 这些特性也促使图书馆在政府信息公开工作中占有一定优势, 主要表现在图书馆的公共性能为公民平等地获取信息提供保障; 较其他公开场所, 图书馆拥有较广的分布网点、先进的基础设施与专业的服务人员、多样的服务方式与广泛的服务群体。[13 ] [14 ] 而其不足则表现为: 首先, 图书馆在政府信息收集方面没有保障, 《条例》虽规定“行政机关应当及时向国家档案馆、公共图书馆提供主动公开的政府信息”, 但对不提供政府信息的行为没有相应的法律措施, 这是公共图书馆开展政府信息公开工作的最大障碍。其次,受传统观念的影响, 图书馆界从未将政府信息纳入其服务范围, 认为与己无关, 并缺乏组织管理政府信息的经验。其三, 因管理体制的制约, 使政府信息公开工作的效率将受到一定影响, 与档案馆的主管部门相比, 公共图书馆的主管部门分管领域广泛, 各级行政主管部门对推动这项工作的投入力度相对较弱, 公共图书馆政府信息工作更多是来自当地信息办的指导。“政府信息相关配套机制的缺失”也是一大障碍, 《条例》的出台客观上要求有关部门必须制定、修改现有的法律法规与之相适应, 因为配套法律法规的不健全、相关标准的不完善, 其直接后果是可操作性差, 同时还可能导致权利与义务不对等[ 15 ] 。针对以上不足, 学者们对图书馆实施政府信息公开的策略有以下共识。第一, 转变旧观念, 积极学习《条例》的精神和具体内容, 认真做好政府信息公开工作; 第二, 注重对政府信息的收集, 尽快促使建立公共图书馆对政府信息记录的接收和保存制度; 第三,完善法规制度体系, 出台配套的图书馆法规; 第四,拓展服务方式, 满足个性化服务需求; 第五, 利用专业优势, 加强政府信息的组织加工, 做好政府信息公开目录和指南的编制工作。还有学者提出公共图书馆应深化信息公开, 保护信息安全[16 ] ; 建立政府信息集成平台, 发挥图书馆的交互功能和重视政府信息服务工作评估的措施[17 ] 。
313 国外图书馆政府信息公开服务经验
国外公共图书馆参与政府信息公开的形式, 主要有参与政府信息的组织整理; 实施政府信息的长期保存; 提供政府信息查询工具; 帮助公众查询各类政府信息; 解答政府信息的相关问题; 指导公众利用政府信息和相关电子政务等。同时通过调查表明, 国外图书馆参与政府信息公开是公众自己的选择[18 ] 。当然这与国外图书馆的建设发展有着很大关系。美国图书馆政府信息公开服务的特色在于, 选择性存储图书馆以提供特色化服务为立足点, FDLP 成员馆之间注重资源共享与相互协作, 在创新中提升图书馆服务政府信息公开的层次[19 ] 。澳大利亚图书馆开展政府信息公开实践中已经将因特网接入公共图书馆, 而且政府机关主动与图书馆建立了互动关系, 统计局的LEP 项目就是范例[20 ] 。
4 档案工作与政府信息公开
政府信息公开为档案部门业务拓展及公共档案馆职能发挥带来新的契机。冯惠玲教授很早就认识到以开放的姿态满足社会需求是政府信息公开环境下档案工作的重要内容, 也是档案职业获得社会认同, 档案事业获得更大生存发展空间的重大举措。这已逐渐成为档案学人和工作者的共识。
411 档案馆在政府信息公开中的角色
关于在政府信息公开环境下档案馆的角色定位问题, 学者们众说纷纭。王菡认为《条例》第十六条的规定只能说档案馆是政府信息公开的实施主体之一,即行为主体, 它不同于行政主体, 行政主体应是各级人民政府; 行为主体只能以行政主体的名义行使职权,不能成为行政诉讼的被告[21 ] 。王运彬、王小云认为档案部门应作为政府信息公开的管理机构, 原因在于可充分利用集中统一的档案管理体制、丰富的档案信息资源、档案部门的工作成果, 以节约成本, 这样对档案部门和政府部门具有双赢的效果[22 ] 。姜亮认为档案馆在政府信息公开中应充当好以下角色: 政府信息公开工作的协调者, 政府信息资源的开发者, 档案信息化和电子政务的推动者, 档案工作的宣传者[ 23 ] 。但也有人认为虽然现在档案馆在政府信息公开中发挥着重要作用, 随着政府信息公开工作的不断发展, 其作为公众查阅政府信息场所这一功能将日渐弱化[24 ] 。
412 政府信息公开对《档案法》的冲击
政府信息公开与《档案法》之冲突, 主要体现在档案开放利用方面。政府信息公开之立法原则是以公开为原则, 不公开为例外; 而《档案法》长期以来却恪守信息保密的要则。自《条例》颁布之后, 许多学者进行了反思并提出质疑。比如, 当前的档案法规制度限制了馆藏档案及现行文件开放, 因为一些现行文件一旦归档就意味着进入档案法的开放规定范围, 很可能受三十年封闭期之限[23 ] 。随着《条例》实施, 其与《档案法》、《保密法》的诸多不协调之处尤其是法规中对于具体的开放与保密范围界定有所出入容易使档案工作者在档案的保密与开放工作中出现思路不统一、相关概念不清晰、工作中出现无所适从的现象等等[25 ] 。综诸位学者之观点, 可概括为两点: 一是《档案法》与《条例》的立法精神不一致, 档案工作历来重藏轻用, 把保密工作置于首位, 而很少关注应社会公众的强烈需求得开放工作; 二是档案开放的时间规定与政府信息自形成或发布之日起20 个工作日内公开的规定对比, 不相符。反之, 有观点则认为在《档案法》关于档案利用的具体条款尚未做出修改之前, 两者关于档案利用的具体条款虽然并不完全一致, 但实际运用中并不存在抵触状况, 其依据是《档案法》第二十条的规定, 而《条例》在当前可作为公众利用未开放档案的“有关规定”加以直接引用[ 26 ] 。而且理明也认为《条例》与《档案法》并不冲突, 两者互为补充[27 ] 。
此外, 也有学者提出从新视角修改《档案法》的建议。张建文借鉴《条例》对隐私权保护的规定, 认为有必要在修改《档案法》时增加关于隐私权保护的条款[28 ] 。王永菲认为在修改《档案法》时还应借鉴《条例》在解决公权与私权失衡方面的进步之处。
413 现行文件开放利用专题研究
周毅对现行文件开放的一系列理论与实践问题进行的系统研究颇具代表性。他认为政府信息公开过程中现行文件开放应重点关注“例外信息”的科学控制,即注意区分一般和绝对拒绝公开, 可除去“例外信息”并部分公开现行文件, 依公益为理由的自由裁量公开“例外信息”, 当事人可以要求公开现行文件中的“私人利益例外信息”[29 ] 。他还探讨了政府信息公开中现行文件开放的个性特点: 从开放客体上看, “现行文件”是政府信息的一种具体类型, 而非政府信息的全部;从开放要素上看, 现行文件开放不仅公开内容信息也注重文件的结构与背景信息; 从开放条件上看, 现行文件的开放则以档案馆或文件中心对文件的“现存”为前提; 从开放方式上看, 档案馆或文件中心的“集中式”主动开放效率较高, 也能降低公众信息搜寻和利用成本[30 ] 。周毅认为现行文件开放良性运行的基本保障是程序规范。他针对我国政府信息公开过程中现行文件开放存在的问题进行了程序规范的内容设计并提出具体操作设想。现行文件开放申请的受理程序规范包括明确申请受理的机构及其责任、申请的提出和处理、依申请提供信息的收费项目和收费标准。公民申请救济的具体程序规范包括申请行政复议、向同级人民政府信息委员会提出申诉、向法院提起诉讼等。现行文件开放效果的评价规范包括公众满意性指标、机关成本效益与效率指标[31 ] 。
5 不足
图情档界对政府信息公开之研究多数是围绕自身实际工作进行, 均看到机遇和挑战并存, 也试图挖掘各自在政府信息公开中能发挥的作用和价值。但也存在不足, 即泛泛而谈《条例》的影响, 对《条例》的解读缺乏深度, 没有深刻认识到《条例》中凸显的不足, 对于《档案法》与《条例》之冲突提出改进的意见也缺乏系统性, 因此对政府信息公开制度的基础理论和应用研究均有待拓展和提升。主要不足之处在于研究中“各自为政”, 没有彼此相互开放, 没有形成一个大的互动系统, 共享合作之乐, 这或许要归因于图情档学科合作的滞后性。
6建议
尽管有学者认为档案馆和图书馆作为政府信息公开场所是一种权宜之计, 但下放政府权力, 是实现“小政府大社会”的必然。所以政府信息公开制度的实施不必花费大量的人力、物力、财力重新组成一个新系统, 关键是要在兼顾效率的基础上探索出适合中国国情的信息公开制度体系, 即在已有资源与制度体系的框架下能否有效地融进新制度所要求的设计。从学科理论研究看, 图情档一体化是必然的趋势,笔者认为政府信息公开是一次合作契机。有理论的正确引导才能正确地开展工作。档案馆与行政机关联系密切, 已有固定的文件接收制度, 熟悉政府信息公开最基本的形式---文件的管理流程, 故而能保证文件的来源, 文件接收的连续性和完整性可以得到保证;而图书馆善于信息的加工处理、编目等工作, 数字图书馆的实践证明了图书馆在政府网站、网页的制作与运营方面有相当的经验。因此把现行文件阅览中心建在档案馆, 建立起档案馆与图书馆之间的信息传递接收制度, 政府信息的加工处理、网站的运营由图书馆承担, 这样图书馆就不必花费时间与精力管理文件而专注于自己的所长。正所谓互通有无, 各得其所。公民查阅纸质文件到档案馆, 也可在网站直接查阅政府信息, 真正达到便民、利民的目的。
总之, 政府信息公开为图情档界学者增添了研究新领域, 拓宽了研究视野, 但同时也为学者们的研究提出了一系列难题, 因为新的问题总会不断涌现。在此, 笔者希望我们的理论研究能深入实践并对其起到指导作用, 使基层工作者能以清晰的思路开展工作。