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（二）设置信息受理机构和受理申请地点，便民申请。根据国务院办公厅《关于施行<中华人民共和国政府信息公开条例>若干问题的意见》（国办发[2008]36号）（以下简称《意见》）关于依申请公开政府信息问题提出的要求，特别是设区的市级人民政府及其部门（单位）、县级人民政府及其部门（单位）、乡（镇）人民政府，直接面向基层群众，要充分利用现有的行政服务大厅、行政服务中心等行政服务场所，或者设立专门的接待窗口和场所，为人民群众提供便利，确保政府信息公开申请得到及时、妥善处理。从11个市政府的实施情况来看，绝大多数市政府将行政审批服务中心作为集中受理点，也有利用其他机构的，如舟山市就将市政府受理机构设在市档案局（馆），并将机构名称、办公地址、联系方式等信息向社会公众公开，方便申请人对有关信息的申请或咨询。

　　（三）对采用数据电文形式的申请时间特定化，以规范操作及增强责任感。《条例》第20条第1款规定：公民、法人或者其他组织依照本条例第十三条规定向行政机关申请获取政府信息的，应当采用书面形式（包括数据电文形式）；采用书面形式确有困难的，申请人可以口头提出，由受理该申请的行政机关代为填写政府信息公开申请。实务中，一般把申请方式归为三种：一是通过互联网提出申请，即申请人可以在行政机关网站上直接填写申请表并确认发送；二是通过信函、电报、传真提出申请，一般要求在申请上注明“政府信息公开申请”字样；三是当面申请，即申请人亲自到政府信息依申请公开受理点，当场提出申请。前两种实际上就是数据电文形式。所谓数据电文，一般是指以电子、光学、磁或者类似手段生成、发送、接受或者储存的信息，包括但不限于电子数据交换、电子邮件、电报或者传真。《条例》规定采用数据电文形式提出申请，可以大大便利公众提出申请，节省申请所需要的时间成本和物质成本。目前，在11个市政府中，可以通过上述三种申请方式受理申请的有9个市政府。并且有些市政府细化了《条例》的这一规定，特别是对申请时间加以特定化：即通过互联网提出申请的，申请信息录入时间或者到达网站服务器的时间即为申请时间；通过信函、电报、传真申请的，信函、电报、传真到达申请受理机构的时间即为申请时间。这样的规定便于操作，不仅有利于申请时间的起算，而且有利于准确计算答复期限，并更能增强行政机关工作人员的责任感。

　　（四）限定延期答复情形，防止权力行使随意化。《条例》第24条第2款规定：行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。但《条例》对需延长答复期限的情形未作具体的规定，这就赋予了行政机关以很大的自由裁量权。而且该条款中对延长答复期限的理由是否应当告知申请人也未作具体规定，仅仅规定需延长答复期限的，告知申请人，可以理解为只需要告知申请人其申请的事项需要延期答复而已，并不一定要说明理由。这就很容易为某些行政机关怠于答复而延长答复期限寻找借口，从而导致权力行使随意化。在11个市政府中，多数市政府对延期答复的情形作了这样的限定：因信息资料处理等客观原因及其他正当理由，在规定的期限内不能作出答复的，经信息发布机关负责人批准，可以延长答复期限。这说明，如果行政机关要延期答复，必须要有正当理由，这就可以在某种程度上排除延期答复的随意性。但如果规定到此为止，那么这种正当理由的说明也可以理解为仅仅是为了履行内部报批手续的需要，体现的是上对下的监督，而不一定告知申请人。但有的市政府进一步规定：决定延期答复的，公开义务人应制作政府信息暂缓公开决定书，书面说明暂缓公开的理由和依据；或者及时以书面形式将延长的期限和理由告知申请人。这就体现了行政公开的原则，体现了对申请人的尊重，有利于申请人对行政机关的监督，能有效地排除延期答复的随意性。事实上，行政行为说明理由可以使行政相对人对行政权产生一种亲近感，为行政主体和行政相对人之间合意、协商构建一个制度性平台，以适应现代社会服务行政、善良行政的需要。当然，因信息资料处理等客观原因及其他正当理由的规定还可以借鉴国外的立法（如美国）作进一步细化，从而防止因行政裁量权过大而有损公民知情权的保护。另外，值得一提的是，有的市政府把15日的法定答复期限缩短为10日，以提高行政效率，体现快捷便民原则，也是应当肯定的。

　　（五）细化征求第三方意见程序规定，提高行政效率。《条例》第23条规定：行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。此条款规定了行政机关对于依申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私时的裁量公开制度，也是政府信息公开立法中的利益衡量原则，它赋予了行政机关以一定的裁量权。也许正因如此，该条款未对征求第三方意见的时限及第三方不答复的法律后果加以规定，这就需要行政机关在实施中加以细化。如果不对时限加以具体规定，一方面，很容易给行政机关某些工作人员怠惰答复申请人寻找借口；另一方面，也容易使第三方怠于答复，而使行政机关无法处理该公开事项，难于提高信息公开的效率。因为根据《条例》第24条第3款的规定，行政机关征求第三方意见的时间不计算在依申请公开的法定答复期限内。在11个市政府中，有些市政府对征求第三方意见的时限及不答复的后果等事项作出了明确规定。即：申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，行政机关应当在收到申请书5个工作日内书面征求第三方意见。第三方应当在收到书面通知之日起15个工作日内作出书面答复。逾期未作出答复的，视为不同意公开或视为同意公开。这一方面明确规定了第三方的答复期限即15个工作日，另一方面，明确规定了第三方逾期未作答复的后果，即视为不同意公开或视为同意公开。实务中的这两种不同做法，可能会产生不同的效果。一是，第三方逾期未作答复如果视为不同意公开的话，不利于公民知情权的保障；二是，第三方逾期未作答复如果视为同意公开的话，则可以有效地避免第三方的拖延行为，促使其更积极地作出是否同意的决定，可能更有利于申请人知情权的实现。

　　（六）细化年度报告中依申请公开数据信息的规定，便于公众监督。《条例》第32条第2项、第4项规定，政府信息公开工作年度报告应当包括：行政机关依申请公开政府信息和不予公开政府信息的情况；因政府信息公开申请行政复议、提起行政诉讼的情况。《条例》对这些情况应怎样披露未作进一步具体规定，由此，在实践中各地的年度报告详略不一。在11个市政府中，多数市政府细化了《条例》的这一规定。即规定年度报告应当包括与本单位依申请公开政府信息有关的下列内容：依申请公开政府信息的登记情况统计；同意公开、部分公开和不予公开的分类情况处理统计；与政府信息公开有关的行政复议、行政诉讼和举报投诉及处理情况；（存在的主要问题以及改进方案；）其他应当报告的主要事项。这样的细化解释，一方面便于规范操作，另一方面也有利于对政府依申请公开事项的监督。

　　（七）规范举报投诉程序，强化行政责任。《条例》第33条第1款规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理。这是对举报制度的规定。在11个市中，近半数市政府据此对举报投诉的程序加以细化规定：一是接受举报的机构为各级人民政府信息公开主管机构；二是设立依申请公开政府信息公开投诉电话、信箱和电子邮箱，接受公众投诉；三是在收到投诉之日起15个工作日内予以调查处理，并向投诉人书面告知处理结果。这样规定，一方面便于公众行使救济权，另一方面有利于强化政府信息公开的行政责任，履行好政府信息公开的法定职责。

　　二、实施中的问题：缩减与增设

　　（一）关于依申请公开的原则。

　　《条例》第5条规定：行政机关公开政府信息，应当遵循公正、公平、便民的原则。第6条又规定：行政机关应当及时、准确地公开政府信息。据此规定，行政机关公开信息，不仅要遵循公正、公平、便民的原则，而且要遵循及时、准确的原则。这些原则应当适用于主动公开和依申请公开的全过程中。而有些市政府在其依申请公开的规定中，却将依申请公开的原则明确规定为：严格执法、真实快捷、方便申请人知晓或严格依法、真实准确、快捷便民。强调的是及时、准确和便民的原则，而把公正、公平两大原则给缩减了，这显然是与《条例》不一致的。我们说，依申请公开强调及时、准确和便民原则，是要求行政机关在政府信息公开工作中应当严格遵守法定程序，积极履行法定职责，不断提高办事效率，并保证政府信息的准确性，方便申请人依法获取政府信息，减少申请人的物质成本和时间成本，使政府信息尽可能在较短的时间内对申请人的生产、生活或科研等方面发挥服务作用。强调这些原则确实非常重要，但我们不能就此忽略公正、公平原则。公正原则要求行政机关在政府信息公开工作中能够做到不偏私、不歧视，符合法律正义的标准并且以正当的目的行使公共权力。而公平原则要求行政机关在政府信息公开工作中充分保障每个公民、法人和其他组织都能够平等地获得政府信息，防止某些群体或者其他社会成员以双重或者多重标准来满足私利，从而损害其他群体或者其他社会成员的利益。所以，不同的原则有不同的价值取向，在实施中不可偏废，更不能按照自己的意愿任意改变或者缩减其内容。

　　（二）关于申请的形式。

　　《条例》第20条第1款规定了政府信息公开申请的形式。分为一般形式和特殊形式。一般形式是书面形式包括数据电文形式，而数据电文形式包含了电子数据交换、电子邮件、电报或者传真等多种形式。特殊形式为口头形式，前提是采取书面形式确有困难的，由受理机关代为填写申请。这样规定主要体现了以人为本的理念和便民原则。目前，在11个市政府中，有9个市政府受理申请人依照《条例》规定的任何申请方式提出的申请，但至今仍有2个市政府只接受申请人的当面申请，不接受通过数据电文形式提出的申请，这似乎与《条例》的规定相去甚远。此外，还有两个问题必须关注：一是，近半数市政府虽然规定了可以通过数据电文形式提出申请，但却给申请人附加了条件：即受理机构认为需要当面核实有关证明的，可以要求申请人到指定的政府信息公开受理点接受核实。这样的要求实际上与当面申请有何不同？如果申请人申请的内容不明确的话，根据《条例》第21条第4项的规定，行政机关负有告知申请人作出更改、补充的义务。也就是说，申请人只要对申请的内容进行更改、补充以使内容明确就可以了，没有必要进行当面核实。所以，要求申请人当面核实的做法，事实上增加了申请成本，也难以体现便民原则。二是，就电话申请而言，有7个市政府规定得相当一致，都在其政府信息公开指南中规定：以电话方式提出的申请将不予直接受理，但申请人可以通过电话咨询相应的服务事项。从《条例》规定的特殊形式要件来看，电话申请应当是属于口头申请，允许口头申请的前提条件是提出书面申请确有困难。那么，对以电话方式提出的申请是否就可以一概不予受理呢？根据《条例》的规定似乎推导不出这样的结论。因为，申请人只要能证明自己提出书面申请确有困难的话，那么行政机关就应当允许申请人以口头形式提出申请，无论是当面口头申请还是电话申请。这应当是便民原则的本意。

　　（三）关于申请的内容。

　　《条例》第20条第2款规定了政府信息公开申请应当包括三方面的内容：一是申请人的姓名或者名称、联系方式；二是申请公开的政府信息的内容描述；三是申请公开的政府信息的形式要求。对此规定，11个市政府均通过两种方式来实施：一是在其制定的有关依申请公开的规范性文件或者政府信息公开指南中加以规定；二是在其拟定的政府信息公开申请表？中加以规定。在这些规定中可以发现，有不少市政府有增设申请人义务之嫌。

　　其一，据前述《条例》第20条第2款第1项规定，申请人对本人信息只需提供其姓名或者名称、联系方式即可。但不少市政府则要求申请人必须同时提供申请人的姓名或者名称、工作单位或户籍证明、有效身份证件名称及证件号码、通讯地址，邮政编码、联系电话、电子邮箱、申请人签名或盖章等内容。这种要求显然是有问题的。首先，关于申请人的工作单位或户籍证明、有效身份证件名称及证件号码等身份信息是否应当提供的问题。如果说居民身份证及其号码的提供，是为了证明申请人是中华人民共和国公民的话，那也是说得过去的。因为《条例》中有关申请政府信息公开主体的用词为：公民、法人或者其他组织，从文本解释不应认为包括外国人和外国组织。按照国务院法制办负责人的解释，外国人和外国组织向我国政府申请获取政府信息，应该依据国际法规定的原则，按照对等原则来进行处理。这是符合国际通行惯例的。但身份证及其号码的提供，在一般的政府信息公开申请中，毕竟不是法定必须的。因为，《条例》第25条第1款对公民申请与自身相关的政府信息作了特别规定：公民、法人或者其他组织向行政机关申请提供与其自身相关的税费缴纳、社会保障、医疗卫生等政府信息的，应当出示有效身份证件或者证明文件。也就是说，只有在申请人申请行政机关提供与其自身相关的税费缴纳、社会保障、医疗卫生等政府信息时，出示申请人的有效身份证件或者证明文件才是必须的。目的在于保护商业秘密以及个人隐私不被非法披露的需要。因为倘若不对此信息获取的程序作出严格限制，很可能会造成这些政府信息被随意申请公开，侵犯权利人的合法权益。但是，要求申请人同时提供其工作单位或户籍证明等内容，显然是与《条例》规定不一致的。其次，关于通讯地址，邮政编码、联系电话、电子邮箱等申请人联系方式是否需要同时提供的问题。要求申请人提供联系方式的目的，是便于行政机关能及时把政府信息提供给申请人，申请人只要能及时收到政府信息就可以了。那么，提供什么样的联系方式应当是申请人的权利。但目前大多数市政府要求申请人提供多种联系方式，不仅包括信函联系方式、还包括数据电文联系方式，而且是必须同时提供。这实际上剥夺了申请人的自由选择权。

　　其二，《条例》第20条第2款第2项只要求申请人对申请公开的政府信息内容进行描述，并没有要求说明所需信息的用途。但在11个市政府的《政府信息公开申请表》中都列明要填写此项内容，所不同的只是：必填还是选填而已。为何会出现这样的情况？而且表现得这么一致？其深层原因主要可能源于《条例》第13条和国务院《意见》第14条之规定。《条例》第13条规定，公民、法人或者其他组织除通过政府主动公开的途经获取政府信息外，还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，申请获取相关政府信息。国务院办公厅为贯彻实施《条例》而出台的《意见》中之第14条提出了，行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供。《意见》的这一规定事实上限制了依申请公开的范围，也限制了申请人申请资格，并赋予了行政机关裁量审查申请的信息是否与申请人的特殊需要有关的权力。那么，如何确认申请人申请的信息与其本人生产、生活、科研等特殊需要无关呢？要求申请人说明用途来加以证明，那是很自然的事情了。虽然该《意见》并不是法，不具有法律效力，但行政机关内部下级服从上级的原则，决定了它对下级行政机关具有很强的拘束力。至于《条例》第13条是否构成了申请人申请资格的限制，学界和实务界有较大的争议，因不是本文讨论的问题，在此不再赘述。本文只想说明的是，既然《条例》第20条第2款已经非常明确地规定了政府信息公开申请的三项内容，申请人在其提出的申请中只要把这三项内容填写清楚就是了，为什么又要从其他条文中自我解读出其他的内容要求申请人填写呢？如果这样的话，那么，《条例》第20条第2款的规定不就是形同虚设了吗？并且，在申请中因增设说明用途内容，而赋予行政机关审查的裁量权，对于具有长期保密文化传统的我国来说，是否有利于提高政府信息公开的理念，是否有利于公民知情权的实现，是值得怀疑的。而且，在申请中增设说明用途内容，事实上不符合《条例》的立法精神，如果严肃对待的话，政府信息公开法对举证责任作了改变：现在再也不是公民需要证明他或她有获取信息的权利（如大多数行政程序法中所说的。而是政府需要证明其有理由不去公开信息。公民没有举证责任，这就意味着没有必要说明申请信息是为了何种目的。甚至许多人说，公民一方只需提供联系方式，以确保能够收到所申请的信息，除此之外再没有其他义务。只要申请人申请的政府信息不属于法定保密的范畴，政府机关就应该公开，不管申请人申请该政府信息的意图和目的是什么。因此，申请人在提出申请时不必说明理由，政府机关如果拒绝，由政府机关负说明拒绝理由的举证责任。而从法院审理的角度看，一般来讲，法院不应当对申请人申请相关政府信息的意图和目的是什么进行审查。问题的关键是其所申请的政府信息依法能否公开，而非其获取政府信息后如何利用。

　　（四）关于政府信息免于公开的范围

　　《条例》有三个条款（第8条、第14条第4款、第23条）对免于公开的事项及范围作了规定。一是，行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定，不得公开涉及国家秘密的政府信息。二是，行政机关不得公开涉及商业秘密、个人隐私的政府信息。但经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。政府信息公开不得危及公共利益，公共利益优先原则，可以说是任何国家确立政府信息公开制度时不可或缺的一项基本原则。这项原则的核心是公共利益与公民知情权的利益平衡，公共利益与其他利益的利益平衡。如果理解和执行不当，将会直接影响公民知情权的实现。所以，正确划定政府信息公开的范围十分重要，是政府信息公开工作的基石和出发点。

　　在具体实施过程中，大多数市政府通过列举免予公开事项确定了依申请公开的范围，都采用依申请公开的政府信息不包括下列政府信息的表述，但规定的事项不尽相同。主要可以归纳为以下六类：依法属于主动公开范围的政府信息。属于国家秘密、商业秘密和个人隐私的政府信息，但经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。关于商业秘密和个人隐私，有的市政府仅仅规定了：涉及商业秘密和个人隐私的信息，或者属于商业秘密或者公开后可能导致商业秘密被泄露的信息；属于个人隐私或者公开后可能导致对个人隐私权造成不当侵害的信息。危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的政府信息。（与行政执法有关的，公开后可能会影响检查、调查、取证等执法活动或者会威胁个人生命安全的信息。）正在调查、讨论、处理过程中的信息，但法律、法规和规章另有规定的除外。法律、法规和规章禁止公开的其他政府信息。由此可见，这些规定中将不得公开的政府信息范围大大扩张了，远远超出了《条例》的规定和要求。

　　特别体现在：第一，不但涉及商业秘密、个人隐私的政府信息不予公开，而且连其他政府信息如公开后可能导致商业秘密被泄露或可能导致对个人隐私权造成不当侵害的，均不予公开。只是可能造成侵害便不予公开，这使得不予公开的范围明显扩大，这样的规定很容易成为行政机关对可能造成侵害的信息均不予公开的理由和依据。第二，排除了《条例》对于涉及商业秘密、个人隐私的，经同意公开和行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的裁量公开，直接违反了《条例》的规定。第三，增设了其他不予公开的类型。如正在调查、讨论、处理过程中的信息；与行政执法有关的，公开后可能会影响检查、调查、取证等执法活动或者会威胁个人生命安全的信息。实际操作时，这种正在调查、讨论、处理过程中的信息，即“过程信息”容易被扩大解释为行政机关履行职责过程中的全部信息；即使职责已经履行完毕，“过程信息”也不公开。2008年，杭州市就依照正在调查、讨论、处理过程中的信息，但法律、法规和本规定另有规定的除外。此条规定否决了一项公开申请。这说明，这些规定已对申请人的知情权构成了实际影响。有学者认为：政府机关决策过程中，政府机关之间或者政府机关内部的研究、建议、讨论或者审议，一旦公开会影响决策过程或造成公众混乱的信息，可免予公开。原因是，政府机关在作出决策以前，往往可能需要比较长时间的内部讨论或方案比较，也有可能最终形成不了任何决策。这样，如果内部的讨论过程随时暴露在公众面前，难免会造成社会不必要的混乱或猜测，对政府机关的决策形成各种不利的影响，也会影响政府机关工作人员积极地发表不同的意见。尤其是决策作出之前，公众的合法权益并没有受到任何影响。国外的立法例中也存在有类似的规定。美国信息公开立法中，法院判例承认两类行政特权，第一类是国家机密，第二类是讨论程序的特权。包括行政机关在作决定以前讨论过程中的各种观点、意见、建议、方案等，一般称此为官方信息。能否得到这一特权还需满足一定的标准，美国法院采取区别意见和事实的方法。表示纯粹事实资料的文件被排除在外，因为后者具有客观性，不需要特权的保护。但在事实和意见不可分离的情况下，讨论中的事实资料也可以不对外公开。至于有关行政机关执法活动信息如何处理，台湾地区的《政府资讯公开法》第18条第1项第3款这样规定：政府机关为实施监督、管理、检（调）查、取缔等业务，而取得或制作监督、管理、检（调）查、取缔对象之相关资料，其公开或提供将对实施目的造成困难或妨碍者，亦得豁免公开。因此，在我国，是否“过程信息”和“有关行政执法活动的信息”作为免予公开的信息，《条例》并没有规定。如果对此不加以严格限定，很容易被扩大解释为行政机关履行职责过程中的全部信息，这对公民知情权的保障是极为不利的。

　　（五）关于法律责任

　　《条例》第34条、第35条对行政机关违反《条例》规定应承担的法律责任作了明确规定，并没有规定行政相对人的法律责任。这主要是基于公开政府信息是行政机关的法定义务，而公民只享有知情权的缘故。但在11个市政府中，有些市政府却规定：申请人应当合法使用依申请获得的政府信息，不得利用依申请获得的政府信息从事违法活动。申请人利用依申请获得的政府信息从事违法活动的，应当依法承担相应的法律责任。这是与《条例》规定不一致的。如果说对申请人依申请获取的政府信息规定不得违法使用的话，那么，对公民经由主动公开获取的政府信息我们是否也应当设置同样的规定？这显然是多余的。因为，违法行为必然要由法律来制裁，这是毫无疑问的。地方政府为了实施《条例》，而在其制定的具体措施中，是否应当设置这样的制裁规定？这样的规定是否合法？也是值得考量的。事实上，这样的规定是与前述要求申请人说明信息用途有某种暗合之处。我们说，传统行政强调保密，具有神秘主义的品格。在《条例》实施的过程中，我们的政府官员或多或少地存在着传统行政的思维方式和行为模式的影响。比如，2010年1月财政部发布《关于进一步做好地方财政预算信息公开的通知（征求意见稿）》后，上海财政部门的一位官员就表示，对于依申请公开非常困惑。首先依申请公开之后财政部门无法约束申请人如何处理信息，而申请人往往向社会公布，所以依申请公开基本上意味着向全社会公开。其次，对于生产、生活和科研的特殊需要如何判断，也存在模糊地带。现代行政强调公开，我们要不断地进行增加透明度的行政民主化转型。因此，应当取消这些不必要的规定。

　　三、结语

　　徒法不足于自行，一部制定得比较良好的法律，只有通过实施后才能落到实处，发挥其作用。但在实施过程中，官方行动与法律之间是否能保持一致，却常常受到法律执行者自身的约束。如上所述，就地方政府为实施《条例》规定而制定的相关具体措施来看，在其详略不一的具体规定中，有的失之于简略；有的失之于与上位法不一致；有的失之于执行不到位，甚至包括自己制定的具体制度执行也不尽如人意。首先，对规则缺乏足够的尊重和遵守，应当是其中的一个至关重要的因素。其次，人的观念就是人们的眼镜：戴什么眼镜就看到什么样的世界。在具有神秘主义的政治文化传统的国家、地区，所谓&宫廷政治，事以秘成的传统观念深刻地影响着人们的思维方式和行为模式，必须坚决摈弃，代之以当代的阳光政府、信息公开的现代法治理念。民主社会首先是一个充满各类信息的公开社会，因此，信息公开，尤其是政府信息公开是民主社会的基本特征。一个没有社会民众支持的政府是没有足够的能力整合社会的，而要获得民众的支持必须开放政府。早在1766年，瑞典制定了世界最早的《新闻自由法》，规定为了鼓励思想的自由交流和对公众的启蒙，每个国民都享有查阅官方文件的自由。200年后的1966年，美国通过了《信息自由法》。在签署这一法案时，约翰逊总统表达了其信息自由的基本哲学：当人民具有国家安全所能允许的全部信息时，民主才运行得最好。只要披露对公共利益没有伤害，就不能对决定蒙上神秘的面纱。从政府的角度说，应该把它所掌握的政府信息尽最大可能加以公开，以公开为原则、不公开为例外。从公民的角度来说，只有将他或她的判断和决定建立在规范和可靠的政府信息基础上，其权利才不会是盲目的。