1．问题的提出

　　从国外的经验看，政府信息的查阅服务受政府信息的存在形式、组织模式、公众的获取偏好等许多因素影响，为了促进政府信息和服务的平等获取，公共图书馆需要同时提供政府信息组织、保存和其他相关服务。如在美国，“图书馆对于电子政府的重要性，不仅在于它们是政府信息存取的门户，而且在于对政府信息进行组织和分类，提供为社区服务所必要的专业工具和专业知识。图书馆提供一线咨询服务，告知公众如何获取和评估实体和虚拟的政府信息资源，同时对公众进行如何使用电子资源的培训[1]”。随着越来越多的公众通过公共图书馆获取和利用政府信息，图书馆面临的问题也凸显出来，主要表现在经费、设备和人员培训等几方面。而对于中国公共图书馆来说，除了这些实际困难，还存在一些体制或认识方面的障碍。

　　2 政府信息查询服务方式及其潜在问题

　　2.1 现状与图书馆员的认识问题

　　2008 年6 月，第二届中国电子政务高峰论坛上杨学山副部长谈到，《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称条例）里有一款专门对政府服务和政府信息的公平性作了规定，那就是广播电视、报纸、政府机构本身以及图书馆、档案馆和其他便于社会公众获取政府信息的场所要提供政府信息，“……所以在政府信息公开实施的准备过程里面，我们也要求按照条例规定的这些场所能够加快准备来提供[2]”。可见起草条例时，人们对图书馆等场所促进政府信息和服务的公平获取寄予了很高的希望。但是从条文看，条例只规定了政府机构的义务和责任，没有明文规定公共图书馆有向公众提供政府信息的义务，而根据有些非图书馆界人士的理解，政府并不一定要同时向国家档案馆、公共图书馆提供信息，任选一个不会影响政府法定义务的完全履行[3]。由此可见，对图书馆来说，条例只提供了一种机遇，而不是规定了责任或义务。条例的实施并不会给公共图书馆带来多大改变，坐等政府提供信息可能会被政府彻底忽视。

　　没有法定义务，并不等于不用承担社会责任。国内外图书馆界，早已就公共图书馆在促进公共信息资源的公平获取、保障公民在信息获取上的平等权利，缩小数字鸿沟，以及为弱势群体提供特别服务等方面应起的作用达成了共识。鉴于政府信息在政治、经济和社会生活中的重要作用，促进政府信息的公平获取和利用理应是公共图书馆的一项重要使命。随着我国政府加大信息公开的进程，国内图书馆界也开始认识到自己的责任。而公共图书馆能否抓住这次机遇，首先要看图书馆的观念与态度是否能够迅速转变。

　　许多图书馆出于惯性，在突然面临这一问题时，难免被动地把自己定位在可有可无的信息查询点上，如只是将自己视为政府信息的查阅场所之一，把政府提供的出版物专架专室陈列出来，或者提供计算机、网络设备供公众登录政府网站。在档案馆等机构主动提供各类政府文件查询的今天，图书馆这样做，等于放弃了可能的发展前景，无法尽到保障公民公平获取政府信息资源权利这一社会责任。因为对于有能力查询政府信息的公众，图书馆只是一个普通的接入点；而对没有相应能力的公民，公共图书馆如果不能针对他们的具体需要提供培训、指导，也无法有效地帮助他们获得政府信息。

　　此外，图书馆在提供政府信息查询服务时，需要发挥文献信息收集、组织、保存等专业技术优势。图书馆要将政府出版物和在线政府信息纳入自己的馆藏和服务体系中，必须让员工充分认识到政府信息不只限于纸质政府出版物，可能不属于图书馆馆藏而分布在各级政府的服务器上，图书馆对这些信息资源可能没有超越其他公民和社会组织的特权，却要出于社会责任主动加以收集、组织和保存，为公众查询和利用提供各种服务。

　　2.2 公共图书馆的服务方式、服务内容及其潜在问题

　　2.2.1 免费提供计算机、互联网接入和政府在线信息接入服务。

　　根据CNNIC 的统计分析，访问政府网站的网民多属于对其他网络应用比较多的活跃群体，也就是说熟悉互联网及其各种应用的人对政府网站的认知度较高。有条件的公共图书馆应提供计算机、网络设备的免费利用及相关培训，促进读者的互联网应用能力。

　　但据调查，截至2008 年6 月底，中国有网民2.53亿，最经常上网的地点分别为家中（59.4%）、网吧、单位和学校，其他只占0.5%[4]。可见国内图书馆并非公众上网的重要地点，在为公众提供免费使用计算机、互联网接入方面作用甚微。当然，这个现象与国内公共图书馆的现有设备条件是分不开的，但并不排除有些图书馆对互联网接入服务收取费用。

　　2.2.2 纸质政府出版物的收藏、组织和查询服务

　　我国的政府信息公开历史相对于西方国家来说比较短，公共图书馆对政府出版物的收藏重视不够。澳大利亚自1803年起一直通过政府出版物向公众提供政府信息，公共图书馆则扮演着发展政府文献馆藏的角色，近些年又成为互联网政府信息的接入点[5]。美国1859 年通过法令，规定向指定的联邦储藏图书馆免费分发联邦政府出版物，1962 年储藏图书馆法更规定向这些图书馆提供所有的政府出版物[6]。目前这类图书馆有1400 多个，向所在地区的公众免费提供政府出版物借阅和咨询服务，同时通过馆际互借与其他图书馆共享[7]，对政府出版物一般按其特点作专藏处理，同时提供检索工具。

　　我国过去的“红头文件”通过行政渠道下传，统计资料等非规范性文献更非一般公民所能见到[8]；公开出版的政府出版物按专业分工，由各部委等政府机构的出版社分散出版，实行市场化运作，主动分发到图书馆的为数极少[9]。图书馆也一直忽视政府出版物的收藏和借阅功能，管理上往往按期刊、图书等不同形式分散订购、分编、排架。成为政府信息的查阅场所后，公共图书馆不能拒绝公众来馆查阅纸质出版物，必须强调本地政府出版物的全面、连续性收藏与集中查阅，势必要解决纸质政府出版物的收藏、分类、排架，以及索引、目录等检索工具的编制与提供等问题。此外，图书馆还面临条例实施之前的没有公开的政府纸质信息的收藏问题。

　　2.2.3 政府在线信息的收集及公众获取帮助

　　在人口超过13亿的中国，很难通过政府免费发放纸质政府出版物来满足公众需求，在线政府信息将成为公众获取和利用政府信息的重要途径。

　　2010 年，“政府门户网站成为政府信息公开的重要渠道[10]”。但目前政府提供的在线信息资源存在许多问题。“信息意味着权力[11]”，政府信息公开在某种程度上是行政权利的公开，阻力和压力是难免的。有专家形容当前我国政府信息公开的特点是“形式上的公开多，实质上的公开少；结果公开多，过程公开少；原则方面公开多，具体内容公开少[12]”，加上信息查询不方便，势必影响公众的知情权。近年来的政府网站评估结果和互联网报告都表明，政府网站的受众率和用户满意率并不高，政府信息的公开、服务与公众的期望值间存在很大的距离。在政府信息公开的起步阶段，公共图书馆要帮助缩小这一差距，等待政府主动提供公众所需全部信息是不现实的，必须自主解决政府信息的全面收集问题。

　　此外，政府信息通过政府网站公开了，但公众是否有条件和能力通过这一渠道获取信息？不管政府网站能提供多少信息和服务，如果人们不知道这些信息和服务存在，不知道去哪里以及如何查询、定位、存取和利用这些在线信息和服务，这些信息和服务就没有意义。根据2006 中国政府网站绩效评估，截至2006 年11 月30 日，我国政府网站的总体拥有率达85.6%[13]，但公众对政府网站的认知度不高；据CNNIC 统计，2007 年我国有网民2．1 亿人，只有25．4%的人访问过政府网站[14]。这与我国的社会基础信息设施建设水平，公众对政府网站这种信息公开渠道的认知和接受程度等都有直接关系。美国图书馆已经成为社区内能够帮助公众获取电子政府服务、帮助公众与政府部门交互的重要机构[1]，国内图书馆要充分履行自己的职责，也需要根据公众需要提供培训、辅导以及咨询服务。

　　2.2.4 政府在线信息的组织、保存与图书馆在线服务

　　西方国家进入电子政府阶段后，公共图书馆为促进其利用而对政府在线信息资源的收集、组织、长期保存等进行了很多有益的探索和实践。我国图书馆必须尽快引入和借鉴其中的成功经验，在对我国政府信息公开和服务的现状、公众的需求及其信息行为模式进行充分调研的基础上，探索我国政府信息的收集、组织、长期保存方法以及开放服务的方式。

　　有些国家图书馆网站在某种程度上被视为政府网站的一种，图书馆在线服务也属于政府在线服务的一部分。我国公共图书馆网站独立于政府网站，近年来发展很快。不过在政府信息服务方面取得的成绩并不显著。条例施行前的2006年6 月，省级图书馆中有4 家没有官方网站，开展政府信息寄存、指引、服务的共3 家[15]；我们在2008 年的调查中发现，31个省、直辖市、自治区中通过搜索引擎和相关图书馆导航能找到29 家省级图书馆网站，其中提供政府门户网站链接的11 家，提供政府信息导航的6 家，首页或指南中明确表示提供纸质政府出版物服务（不包括将此类服务设在诸如地方文献阅览室中而访问者无从判断的）的3 家；27 家省会城市（直辖市不再重复统计）中，有5 家找不到官方网站，两家因为改版和服务器维护无法链接到其主页，余下的20 家图书馆中提供政府门户网站链接的5 家，提供政府信息导航的1 家，提供纸质政府出版物服务的1 家。

　　从调查结果看，导航服务并没有深入。现在政府信息分类标准和信息公开目录体系尚不统一，导航服务直接取用当地政府网站的类目设置，不能引导访问者在统一的页面查找各级政府网站和政府信息，对公众来说意义不大。为了让需要了解各类政府信息和服务的对象都能够从图书馆网站上快速找到合适的入口，图书馆必须收集政府在线信息的线索（主要是地址）或全文并加以整合，提供多种组织模式和查询入口，让不熟悉政府职能和服务的公民可以按标题、部门和办事机构、文件名等途径查询并链接到所需页面，不受各政府网站因职能、地域、理解不同导致信息提供不规范不统一的影响。以国家组织的各种资格考试为例，考试通知及相关信息查询归不同政府部门主管，在人事厅、财政厅等不同的部门网站上发布，虽然新闻媒体也有报道，但仍不排除有些公民因为没有及时得到通知而错失当年的考试机会。而在图书馆网站上统一提供各类资格考试信息的入口，就许多公共图书馆现有的人员和技术来说并不困难。

　　2.2.5 为相对落后地区和信息弱势人群服务

　　国内外各类调查统计都表明，互联网和政府网站的访问量受社会经济条件制约，而政府在线信息和服务则可能加大经济发达程度不同的地区之间、富裕程度不同的人群之间的差异，加剧“数字鸿沟”现象。目前中国互联网普及率只有19.1%，受网络基础设施建设和网络接入成本等限制，能够享受政府网站信息公开及在线服务的，主要还是城市和经济较发达地区的居民和企业[16]。最需要政府提供服务（如社会救济等）的人很可能是老人、残疾人等无法上网或不会上网的人，公共图书馆要保障公共信息的平等获取，必须创造条件满足这些人群的需要。国家信息化专家咨询委员会王安耕委员曾提出“平台上移、服务下延”，认为公共服务一定要延伸到农村和社区，延伸点成为公共服务的代理点[17]，有着众多基层网点和专业人员的公共图书馆可以主动承担这种代理服务。

　　2.3 经费、设备问题

　　查询服务要求图书馆具备相应的条件，包括馆舍、设备、技术以及人员信息素质等。《条例》第16 条同时规定“配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利[18]”。公共图书馆能不能得到政府重视，成为指定场所并得到相关设施设备支持，在很大程度上取决于图书馆自身的服务及其在当地政府及公众心中的地位。目前看来情况并不乐观。2007年《条例》实施推动学术研讨会上，政法界的人士经过调研指出，因为“图书馆无此职能、工作人员不熟”，所以“多数地方认为把公共图书馆作为公开场所有困难”，有专家则提出“中小城市图书馆设施不全，政府信息更多应依靠档案馆，大城市的公众信息可以更多依靠图书馆[19]”。弱者恒弱，实力较弱的中小图书馆如果不能从自身找突破口，在力所能及的范围内，创造条件提供地方政府纸质信息查询服务，很难争取到足够的经费和设备提供更高层次的政府信息服务。

　　3 结论

　　综上所述，公共图书馆向公众提供政府信息查询服务，一方面是图书馆应当履行的社会责任，另一方面对图书馆来说也是一种机遇。只是目前仍存在许多问题，有些问题是经过图书馆员的积极努力可以解决的，还有一些需要获得政府的支持。美国公共图书馆为公众提供的政府信息查询服务已经获取了公众和政府的认可，“越来越多的政府部门特别指示公众去地方公共图书馆寻求通过互联网与政府交互的帮助和服务，公共图书馆却仍不被视为电子政府团队的成员”，因此ALA向美国参议院国内安全与政府事务委员会提交了正式陈述，要求政府确认公共图书馆在电子政务中的作用和地位，提供公众接入点所需的经费，对图书馆员进行政府服务和资源的培训，与公共图书馆间进行更好的合作[1]。澳大利亚图书馆和信息协会（ALIA）等也在2005年4月的政府信息存取研究会上得出类似的结论：“图书馆，特别是公共图书馆，能够增加电子政府的访问率和利用率”，而图书馆的这种服务需要更多的经费支持[5]。对于设备比较陈旧、人员不熟悉政府信息的国内图书馆，争取到政府支持更为重要。值得关注的是，国内很多公共图书馆已经清醒地认识到自己的责任，并在思考履行责任需采取的具体措施，有些馆已经迈出了关键的一步。如黑龙江省图书馆在《条例》实施之前就提出建设政府信息公开服务平台的请示及具体建设方案，并得到了政府的重视；苏州图书馆通过主动沟通，与政府相关部门达成政府主动提供数字化信息，图书馆进行著录和标引的共识，还设想通过提供与政府信息公开相关的参考咨询及代理服务，帮助公众与政府互动[20]。