独具特色的法律文献，是国家图书馆馆藏文献资源的重要组成部分，也是履行国家图书馆职能、为中央国家领导机关提供立法决策服务的重要文献基础。随着我国法制建设的发展步伐的加快，以及国家立法决策等相关部门、教育科研单位和社会公众对法律文献的需求量的大幅提高，法律文献已成为国内近年来出版量增长最为迅速的文献种类之一。为了加强国家图书馆法律文献的建设与利用，更好的满足立法与决策机构、法学科研与教育部门以及公众对于法律文献的需求，2009年9月9日国家图书馆法律参考阅览室成立并对读者开放。这意味着：依托国家级文献信息中心——国家图书馆，建立国家级法律文献收藏、研究与服务中心成为了可能。本文将从以下几个方面对法律参考阅览室的构建、性质、功能及存在问题做简要的阐述和分析，希冀对以后的工作及未来的发展有所裨益。
一、法律参考阅览室构建的缘起
（一）国外专题法律图书馆的建立
在国外，许多以“国家图书馆”、“国会图书馆”、“国立图书馆”命名的图书馆都是仅以政府或立法机关为服务对象的。为了更好地为政府或者立法机关提供法律参考咨询服务、提供丰富的法律文献资源，各种国会图书馆、国家图书馆都专设了法律类的专题图书馆或者法律信息中心，如美国国会图书馆下设“法律图书馆”；俄罗斯国立图书馆下设“法律信息中心”等。
以美国为例，美国国会法律图书馆有260多万册的藏书量，据世界第一位。该法律图书馆担负了重要的立法咨询工作和法学研究工作，其“工作人员大部分时间是用在解答来自议员们，美国政府中行政部门下属的各个部和机构，美国法院系统及其他读者的关于外国法律的咨询问题上。……法律图书馆具有高度专业水平的工作人员和无可比拟的藏书使得它成为美国政府的一个极其宝贵的资源。”[1]图书馆要在了解外部环境、适应时代发展的过程中更好地生存和发展，作为履行议会图书馆职能的中国国家图书馆，要建立一个以法律为专题的阅览室，也是大势所趋。
（二）国内专题法律图书馆的建立
国内法律类专题图书馆以法律院校图书馆为主，相比国外法律图书馆的成熟，国内法律图书馆的发展并不均衡，程度也有好有坏。总体来讲，法律图书馆的好坏取决于本单位对法学建设的重视程度。[2]
首先，在图书馆设施与馆藏方面，大部分配套设施难以满足读者的需求，购书经费存在着较大的差异，大部分法律图书馆只能满足中文法律文献的购买、入藏，在外文法律文献上则比较薄弱。在图书馆组织管理和人员方面，多数馆长由领导或教授兼任，全时馆长较少。从人员专业背景来看，法学、图书馆学、计算机专业的人员是法律图书馆渴求的，但往往也是最缺乏的。在业务与服务方面，大部分法律图书馆没有设立专门的咨询部门，也很少有馆员做专业的法律文献咨询工作。
（三）法律参考阅览室构建背景
中国国家图书馆承担着为国家立法机构、政府决策部门提供文献信息咨询服务的任务，这是国家图书馆的首要职能。因此成立以法律为专题的阅览室，为政府和立法机关提供关于立法方面的文献信息，是发展之必然。
作为国家级文献信息收藏中心的国家图书馆，其构建独立的法律文献中心的设想由来已久。
1. 早在九十年代初期，在国家立法部门的迫切需求下，国家图书馆就已萌生了成立法律阅览室的设想，但囿于经费等客观原因，为不破坏整个馆藏体系，法律阅览室并未成立，而是抽调具备法律学科背景的专业人员成立了法律政策咨询室，以解决国家立法与决策的服务需求。
2. 十余年后，随着国家法治化进程的阔步前进，构建法律文献信息中心的设想再次被提上日程。国家图书馆计划将以地处北海的国图分馆为基础构建国家图书馆法律分馆，并以馆级科研课题《法律文献藏用研究》项目为保障，对其可行性进行充分研究和论证，但由于种种原因，此方案仍未被通过。
3. 2008年，国家图书馆进行了机构改革，将原归属于参考咨询部工作职责范围的立法决策服务职能单独抽离出来，成立了专为中央政府部门服务的立法决策服务部，其下设法律文献组主要职能就是筹建法律阅览室，法律文献组的成立标志着国家图书馆成立法律阅览室由概念设想阶段进入了方案操作阶段。
二、法律参考阅览室的筹备及构建
（一）筹备
1. 调研
国家图书馆法律参考阅览室的筹建工作，主要由国图立法决策服务部负责。首先，立法决策服务部对国内一些法律类专题图书馆、省图以及部委下设的法律研究中心、法律资料室，进行了广泛的调研。调研工作主要分实地调研和问卷调研两种方式。
（1）实地调研
对于那些便于实地调研的图书馆，均进行了人员走访，做了详细的调研笔录，如北京大学法学院图书馆、清华大学法学院图书馆、人民大学法学院图书馆、吉林大学法学院资料室、吉林省图书馆、长春市图书馆等。调研内容主要了解了对方馆藏的数量、种类、来源；书目选择；经费、人员、组织机构；服务项目；电子资源；馆藏应用系统等。另外，征询了对方馆对本阅览室的建议、期望等。
（2）问卷调研
对于其他大量的法律类专题图书馆，筹建部门进行了问卷调研，如南开大学法学院图书馆、社科院法学所图书馆、广西政法干部管理学院图书馆、厦门大学法律图书馆等。筹建部门在问卷调研之后，获得调研对象的反馈信息，掌握了详实的一手资料。问卷调研主要分为基本情况、馆藏文献情况、资源建设及服务情况、对国图法律参考阅览室的建议意见等四部分。
调研结果显示，国内法律类专题图书馆以高校法律院系图书馆为主，有些随着法学院系的建立、发展而发展得比较完善和成熟，藏书量比较丰富、服务种类比较多。但这些图书馆的主要功能是为学校法学院系的师生提供法律文献利用服务，它们大多在法学教育和学术研究上颇有建树，但服务对象具有一定的特殊性。
全国人大法律工作委员会、最高法院、最高检察院及其他政府机关的法律部或研究室中虽也设有不同规模法律资料室，有一定数量的法律图书资料，但是藏书难成系统，且只供内部使用，基本不对外服务，不具有图书馆的“公共性”，因而严格意义上讲，不属于法律图书馆的范畴。
调研对象均对筹建中的国图法律参考阅览室表示了期望，并提出建议。国家机关下设法律研究机构对国图的立法决策服务比较感兴趣，希望国图立法决策服务部能为其提供专业文献搜集的服务，有合作意愿；高校法学院系图书馆大多希望利用国图丰富的资源，进行各方面的合作，建立资源共享、共知，尤其在电子资源、外文资源方面，希望加强合作力度，同时也提出有与国图法律参考阅览室进行法律文献研究方面的合作。
2. 方案设定与通过
综合调研结果和国家图书馆自身的情况，立法决策服务部制定了法律参考阅览室构建的具体方案。主要分为职责定位、馆藏结构与空间布局、业务流程、岗位设置与发展规划五个方面。首先在命名上，专题阅览室全名为“法律参考阅览室”，可见其基本定位有别于一般法律文献阅览室，而为集专业性、研究性于一身的专题性阅览室。
在功能定位上，与其他综合阅览室相区别，具有三个主要特征，即立法决策服务性、法律文献研究性和阅览咨询服务的专题性；另外，服务对象非常广泛，包括：全国人大常委会及其各专门委员会研究人员、全国人大代表及常委、国务院法制办及各部委法规和政策研究机构工作人员、最高人民法院和最高人民检察院工作人员、高等院校法律专业教师和学生、律师和其他法律从业人员、国外机构用户（如各国议会图书馆，法律图书馆等相关机构），此外还向其他到馆读者和网上用户提供文献阅览及咨询服务。
在室藏方面，遵循这一原则，即：在保护馆藏文献完整的前提下，以满足国家立法机关文献需求为主，兼顾到馆读者阅览为辅。业务流程主要包括：文献搜集与管理、文献研究和读者服务三大模块。在岗位上，法律参考阅览室开放以后，日常工作主要由国家图书馆立法决策服务部的法律文献组负责。
该方案也对未来做了简要的规划，主要有建立“中华人民共和国法律法规信息服务系统”；筹办法律图书馆论坛的会议；进行国际交流和协作，等等。
该方案最终获得通过，并据之对法律参考阅览室进行具体筹建。
（二）建构
1. 设施与室藏
国图法律参考阅览室位于国图南区一期工程西206，占地约860平方米，拥有48个阅览位。整个阅览室分为两层，主要阅览区域在一层，摆放藏书主要是西文和中文法律文献；二层藏书主要是日、俄文图书以及中文、西文、俄文、日文期刊。室内设一个门禁、两个咨询台位，另设四个OPAC检索机位，方便读者查找文献。室藏文献主要分为“相对固定文献”和“流动文献”两大类，室藏总量约在64560册左右，以外文法律文献为其主要室藏。
2. 组织机构与定位
法律参考阅览室是国家图书馆为履行职能，满足为中央国家领导机关立法与决策、重点教育和科研单位，以及公众查询利用中外法律文献等需求而设立的一个集立法决策咨询、法律文献研究和阅览服务为一体的业务实体。
在组织机构上，国图法律参考阅览室隶属于国家图书馆立法决策服务部，因而其具备该部门的主要特点——立法决策服务性；此外，该室也同时具备阅览咨询服务的专题性。阅览室主要负责单位为法律文献组，现有的九名员工均为法律专业背景。因而，法律文献研究性这一特点也在发展中逐步加强。
基于馆藏、组织机构等种种原因，国图法律参考阅览室没有被命名为“法律图书馆”，但它实际所发挥的作用，以及它的职责和定位，决定了它事实上具备了法律图书馆的一些性质，并在未来发展中、在国内法律图书馆协作中发挥更加重要的作用。
3. 功能
法律参考阅览室目前主要具备以下功能：
全面收藏新中国成立后出版的中国从古至今各朝代法律文献及中华人民共和国法律法规出版物、中央和地方政府公报；重点收藏世界主要国家的法典和其他法律法规汇编出版物；搜集整理各类法律类灰色文献（如内部文献）；搜集整理各国议会文件及出版物；以国家图书馆法律图书馆的名义开展对外业务交流、人员互访和馆际文献合作，接受赠书；加强与国内法律图书馆界、法学界及相关机构的横向联系，积极开展业务、文献和人员的交流与合作；承担国家立法、行政和司法机关的文献咨询；承担普通读者的阅览和咨询服务，等等。
（三）运行
法律参考阅览室自2009年9月9日开放至今，已经成功运行近两年，近日因国图面临一期改造问题，暂时停止服务。近两年，阅览室已经完成了以下工作内容。
1. 收藏阅览服务
截止目前为止，法律参考阅览室室藏总量达到64560册。其中，中文图书14134册；外文图书35277册；中文期刊164种8060册；外文期刊796种6885册。室藏书籍全部对读者开架阅览。此外，2010年度接待读者平均人数为702人/月；2011年度接待读者平均人数为614人/月。
2. 咨询
法律参考阅览室工作人员为读者提供各种形式的法律文献检索和咨询服务。如按照到馆读者要求检索“民政部关于公墓管理暂行办法”、“劳动法相关法规”、“美国、加拿大国企情况”、“北京市公房租赁管理办法”等，并曾为一俄罗斯读者提供有关中国的边境、口岸的相关规定，反复为辽宁阜新3位农民提供有关辽宁省新农村改造中，土地、房屋的搬迁、安置方面的法律、政策文件，并对辽宁省农村土地相关文件做简要的说明。此外，工作人员还对未到馆读者的来电咨询做出回复，如为中国可再生能源学会风能专业委员会的一位读者提供“西班牙可再生能源法律或政策”等。
3. 新书推荐和自发刊物
法律参考阅览室为读者提供新书推荐，每月推出一期，挑选出学术价值研究较高或者是学术前沿的法律图书，撰写摘要和推荐理由，以图文并茂的卡片形式摆放在阅览桌上供读者参考，每期介绍两册中文法律图书和两册外文法律图书。此外，法律参考阅览室还自编自发刊物《法律通讯》，每季度推出一期，栏目有法律法规新讯、案例聚焦、论文荟萃、法律参考信息速览和业界动态等。旨在为读者提供本季度最新的法律法规信息、社会热点问题、学术前沿问题，并为读者提供必需的法律参考信息，如对检索工具的介绍，对数据库、法律网站的使用功能进行介绍。
4. 数字资源建设
法律参考阅览室根据馆方下达的《中华人民共和国法律法规信息服务系统专项任务》的规定，建设数字法律资源信息系统，即：建立一个以中央国家机关的法律信息需求为基本服务内容，以国家图书馆丰富的法律文献资源和全国人大等国家立法机构权威、完整的法律信息和数据来源为依托，实现基于网络环境下的集多种法律信息统一管理、法律信息智能检索、法律信息咨询与服务于一身的数字化法律信息系统。
目前，该系统在数据库结构方面已完成系统搭建处于测试阶段。在数据加工方面，计划中的5000部法律法规、2500万字数据已经加工完毕，计划于2011年第四季度上线发布。
三、比较、反思与借鉴
（一）现状：从阅览室到图书馆还有多远
相比国内高校法学院系图书馆，国图法律参考阅览室拥有资金、政策、人员上的优势，然而在室藏的“精”上却存在一些问题。法律参考阅览室是隶属于国家图书馆之下的一个专题性阅览室，在工作流程上，仅具有提供阅览和法律咨询的工作内容，而室藏图书的采买、编目则完全依赖于有关部门的工作。这在一定程度上减轻了法律参考阅览室的工作负担，有利于更好地完成法律参考咨询的服务，但是在其室藏图书的选择方面，不能自由地采取专业法律科研人员、法律从业人员的建议，因而图书所涉领域过于宽泛。法律图书是根据中图分类法进行分类、编目、采买，在剔除那些利用率不高、科研含量较低的图书上做得还不够，在采买一些经典的、有针对性的法律文献上也有所欠缺。
放眼国际，国外法律图书馆发展历史较为悠久，发展阶段比较成熟，因而无论从馆藏、管理、馆员素质，还是从服务上看，都超出国内同类图书馆的水平。例如上文提到的美国国会法律图书馆在馆藏方面，拥有260万册世界第一的藏书量；管理上，法律图书馆是国会图书馆中的一个独立的单位，法律图书馆馆长直接向国会图书馆馆长负责，法律资料的购买有单独的开支；人员上，该馆大约有三分之一人员为法律专业人员，其中一部分馆员还拥有法学与图书馆学的双学位。
可以看出，国图法律参考阅览室虽然在实际操作中，发挥着法律图书馆的作用，但是由于其独立性不够，室藏结构存在一些问题，而且在法律参考咨询上暂时不能做到像美国那样全面和专深，因此，我们不能忽视，从法律参考阅览室到法律图书馆之间，还有相当遥远的距离。
（二）问题
1. 发展方向
国家图书馆法律参考阅览室以中央国家机关为服务对象，为立法部门及各行政机关提供法律方面的参考咨询服务。法律参考阅览室在过去两年间无论是在立法部门的法律制定过程，还是在政府部门的日常法律咨询中都发挥了一定的作用，在立法决策服务上做出了有益的尝试。在未来的发展中，法律参考阅览室不应只满足于一般性的文献提供和简单咨询服务，应借鉴美国国会法律图书馆的经验，为立法机关提供外国法案的历史、通过、修改及执行情况，提供有效的、最新的法律情报，并作出精深的分析，从而成为中央国家机关在法律文献服务方面的“外脑”或“智库”。与此宏伟的理想相比，法律参考阅览室目前还存在着很大的差距，没有独立的建制，发展受到一定的制约，研究人员的数量和专业性上都达不到理想的水平等等，就目前而言，实现这一理想还需更久的努力。
2. 业界作用
国家图书馆作为“图书馆的图书馆”，也为其它不同类型的图书馆提供服务。那么，国图法律参考阅览室也希望把其他法律图书馆纳入自己的服务对象范围，从而成为“法律图书馆的法律图书馆”。相比其他法律图书馆，国图法律参考阅览室有着政策（指呈缴制度）上的便利，可以就一些特殊的法律文献为其他法律图书馆提供文献服务，而且对省市公共图书馆也能产生较大的影响，并为地方上建立省市级法律图书馆或者法律阅览室提供了一个很好的范例。但是，要实现“法律图书馆的法律图书馆”，国图法律参考阅览室还应在法律文献研究和学术研究上作出更有价值的尝试。目前国内高校法律图书馆为法学文献研究和学术研究作出了很大的贡献，并且承担了法律教育的职责。这些努力都为国图法律参考阅览室未来发展提供了很好的借鉴。
综上，与国内外成熟的法律图书馆相比，初建时期的法律参考阅览室仍存在一些问题。这决定了从法律参考阅览室到法律图书馆，还有一段漫长的路程要走。要成为中央国家机关的智库和成为法律图书馆的法律图书馆，它还需要作出更新的尝试和更多的努力。但是，我们也不应妄自菲薄，毕竟，它依托作为国家级文献信息中心的国家图书馆，有着政策、资金的优势，担负着立法决策服务、法律文献研究、阅览咨询等各种职责，成为国家级法律文献收藏中心和研究中心有充分的可实现性。机遇与挑战并存，优势与职责同在，国图法律参考阅览室希冀在未来的工作中，借鉴经验、创新服务，更好地完成各种职能需求。