1为什么要研究美日图书馆法律体系?

    美国和日本都是世界上经济最发达的国家之一,也都是世界上图书馆事业发展程度非常完善的国家之一：他们各自的图书馆法律体系的协调性、完整性和权威性对这两个国家图书馆事业健康发展所起的作用举世公认。但世界上还有其它国家的图书馆法律比较完善,图书馆事业也比较发达,发达国家如英国、法国等,发展中国家如印度,其它如俄罗斯,本文之所以选择美国和日本的图书馆法律体系作为我国完善图书馆法律保障体系的国际经验借鉴,主要有以下几点原因：

    1.1要有选择地借鉴

    “他山之石,可以攻玉”。在完善我国图书馆法律保障体系的进程中,我们一定要学习、借鉴国外经验;但学习、借鉴要采取“拿来主义”,要有选择,不能盲目,要有可比性,不能照搬。

    1.2图书馆法治建设与经济社会发展的关系

    美国和日本的图书馆事业发达,图书馆法治建设也比较完善,但美国的图书馆事业是随着美国经济的发展而健康发展,经济的繁荣带动了图书馆事业的发展,图书馆事业的发展又带动了相关法律法规的制定和实施,这种发展道路是最顺理成章、最稳妥,但也是最容易让人“失望”的发展方式。而日本在二战前总体上徘徊于现代图书馆的门槛之外,其现代意义的图书馆立法是战后才出现的,我们有必要探究日本怎样在战后千疮百孔、百废待兴的经济困境中,通过图书馆法治建设,推动了现代图书馆事业的迅猛发展,从而解决这样一个问题:在我国，到底图书馆事业的发展、图书馆法律保障体系的完善应该与社会经济发展水平相协调呢,还是像日本一样,通过图书馆法律保障体系的完善,以法律的权威和力量推动图书馆事业在经济相对不发达时期就得到迅猛发展呢?

    1.3地方性图书馆立法与国家图书馆立法的关系

    1849年,美国的新罕布什尔州为发展公共图书馆事业,通过了美国第一个州图书馆法,紧接着,马萨诸塞、缅因、罗德岛、康涅狄格等州都先后制定了图书馆法,而在一百多年后的1956年,国会才制定了第一部国家级的图书馆法,即《图书馆服务条例》(libraryServicesAct)。尽管美国的州与我国省(自治区、市)在各个方面不尽相同,但毕竟美国的州图书馆法也是在有限的区域内有效,与我国的省级图书馆立法还是有可比之处的,明确探讨美国的州图书馆立法实践和美国的国家图书馆立法的关系,对推动我国国家级图书馆法的制定是有一定参考作用的。

    1.4图书馆行业立法与教育立法的关系

    图书馆是教育的目的和作用的延伸,所以日本的教育立法与图书馆立法具有同步性,具体表现就是图书馆立法以教育法为上位法,教育法中对图书馆非常关注。如日本的“图书馆三法”及起着一定立法补充作用的大学图书馆“立法”等都把《教育基本法》、《社会教育法》、《学校教育法》等作为立法基础,而《教育基本法》、《社会教育法》等在条文中都明确了图书馆的重要地位。无论我们今天正在制定的《中华人民共和国图书馆法》,还是我们以后将要制定的《国家图书馆法》、《公共图书馆法》、《学校图书馆法》等,日本图书馆行业立法与教育立法同步的经验都值得我们借鉴。

    2美日图书馆法律体系比较

    2.1二者的共同点

    美国和日本在图书馆法治建设方面,已经形成了较为系统而完善的图书馆法律保障体系,走在了世界各国前列。而且我们不能忽视这样一个事实,即日本的现代图书馆法律保障体系是在战后初期才出现的,也就是说是在日本被美国占领时期出现的,其现代图书馆法律保障体系与美国之间有着千丝万缕的联系。具体地说,二者的共同点体现在三个方面:

    2.1.1图书馆相关法律法规比较完备

    在日本,1948年颁布的《国立国会图书馆法》和1950年颁布的《图书馆法》,是其现代图书馆法律体系建设开端的标志。而经过半个多世纪的发展,日本由国家和政府颁布的图书馆专门法,到目前为止,也只有《国立国会图书馆法》、《图书馆法》、《学校图书馆法》,合称为“图书馆三法”。这三部法律,是目前日本图书馆法律体系中最基本的法律,构成了日本图书馆法律体系的三大支柱。

    美国实行联邦制,每一个州都有立法权限,所以每一个州都有自己的图书馆法;但美国的州图书馆法只是在本州范围内有效,对全国不具有全面普遍性。在美国,真正算是国家级的图书馆法主要包括《美国国会图书馆法》、《美国图书馆服务与技术法案》,其它还有《图书馆行政条例》、《医学图书馆资助法》、《国家图书馆和信息科学法》、《博物馆图书馆服务公共法例》等,数量也不多。

    美日图书馆事业的发展成就是有目共睹的。为什么美日在图书馆专门法数量不多,又不面面俱到的情况下,其图书馆事业却取得了如此成就呢?笔者认为,两国完善的图书馆相关法律法规是其图书馆事业得以快速、健康发展的基础。据日本图书馆协会编纂的《图书馆法规基准总揽》一书统计日本的图书馆适用的其它法律法规达80余件,包含有关于图书馆内容的规定的其它法律法规总数在100件左右。122美国在100多年的立法历程中,共制定和颁布了100多种图书馆相关法规,它们与《图书馆服务和技术法案》等图书馆专门法构成了一个相互促进、相互补充的图书馆法律保障体系。

    美日图书馆相关法律法规的作用主要有两方面：首先确立了图书馆的法律地位。现代图书馆作为一个公益性的社会机构,其本身就是国家或地方行政系统中的一个“节点”。美日主要是通过行政法律确认图书馆的设置主体和统辖隶属关系,来确立图书馆的法律地位,因为如果不实现设置主体的法定化,就没有人对图书馆承担最终的法律责任,图书馆一切问题的解决便无从谈起。保证了图书馆的资金投入。美国和日本主要是通过规范政府行为的财政、预算类法律的保障来保证图书馆的资金投入。美国图书馆的经费来源一是根据财产征收图书馆事业特别税。其二是从地方政府的财政收入中拨出一笔专款作为图书馆的资金。日本的主要做法包括在地方财政预算的“目”级层次设立单独的“图书馆费”科目、在“地方交付税”中设立“图书馆费”科目、在“地方债”中开辟“图书馆建设费”、国家对图书馆设置主体予以经费补助等。

    2.1.2图书馆行业自律规范作用巨大

    图书馆应有自己的行业自律规范,这是由图书馆学会来制定的。1948年颁布、1980年最新修订的美国《图书馆权利宣言》,共有6条,包括图书馆提供所有人关心、需要的图书及其它图书馆资料,图书馆提供反映各种思想观点的资料和情报,图书馆在公平的基础上向利用者提供设施和设备等,这一宣言是自19世纪初西方现代图书馆运动肇始以来第一份集团性的争取“自由权利”的宣言。1981年美国图书馆协会又公布了《图书馆员道德规范》,其主要内容共8条,如第1条规定通过有效的方式适当地组织信息资源,为图书馆所有用户提供高质量的服务、平等服务的政策、同等获取信息的渠道,也就是要求向所有用户提供准确、非个人偏见和礼貌的答复。

    日本是亚洲最早关注图书馆行业自律规范的国家。二战后,美国占领军主持进行了对日本全面而深刻的社会变革,其中就包括图书馆改革。以此为契机,美国的图书馆思想观念、模式制度被全盘输入日本,当时在美国已大体形成的“图书馆权利”观念乘势也进入日本。只不过日本图书馆界在接受这一思想观念时,做了符合日本情况的改动,1954年日本图书馆协会通过并公布的日本历史上第一个《图书馆自由宣言》就是这一改动的结果。它的主要内容包括：图书馆具有收集资料的自由，图书馆具有提供资料的自由，图书馆反对一切不正当的检查(1979年修订时改为“图书馆反对一切检查”)。1980年日本图书馆协会公布了《图书馆员伦理纲领》,规定了图书馆员应具备的职业道德、专业素质和其它相应的责任、义务和权利,旨在通过图书馆员的“自律”,将《图书馆自由宣言》中对社会的责任和义务变成切实的行动。

    从表面上看,“图书馆权利宣言”是对图书馆服务的制约,“图书馆员职业道德规范”是图书馆员职业的自律。为什么说在美国和日本,其二者都发挥了巨大作用呢?这是因为：图书馆的业绩和效用,只能通过用户对图书馆及其文献信息资源的利用才能体现出来;而图书馆行业自律规范是由图书馆学会制定的,图书馆员必须遵守,图书馆员在遵守这些规定时,无形中提高了专业素质,加强了职业道德,保证了图书馆的服务质量,维护了用户利用图书馆的合法权益,而保护了用户的权益,也就体现了图书馆的业绩和效用,最终也就保护了图书馆的权益。?图书馆行业自律规范中的两者相辅相成,密不可分、二位一体;虽然它们不是严格意义上的法律法规且数量较少,但却是基于现行有效的法律法规而成,在实践操作中起到了规范及调整图书馆活动的作用,发挥了道德规范的内在控制职能,弥补了法律法规的缺憾。

    2.1.3图书馆立法与教育立法同步

    图书馆与教育事业有着天然的联系。之所以这么说,我们要追溯到现代图书馆的设置理念。现代图书馆是现代政体的产物。现代政体与封建政体最本质的区别,就是确立了“主权在民”的原则,也就是人民当家作主。既然主权在民,“民”就必须有正确履行社会义务、肩负社会责任的能力,就必须有正确的价值观和判断力。培养这些能力的途径主要有两条:一是民智的开发;二是知识和信息的普及。前者主要是通过兴办教育事业来实现,后者在近代早期,主要是通过兴办公共图书馆来实现。所以说图书馆与教育事业、特别是实施义务教育的学校性质相同、功能相似、效用相通,而有些国家将图书馆界定为一种单独的/教育机构0的基础就是图书馆与实施义务教育的学校的性质相同的理论。

    图书馆与教育事业的天然联系,决定了图书馆不能忽视它的教育功能,同时,教育事业也不能忽视作为其支柱之一的图书馆的建设。因此,现代教育立法就必须与图书馆立法同步,也即图书馆立法不能忽视图书馆的教育功能,教育立法更要高度关注图书馆的发展。

    在日本,教育立法与图书馆立法的关系首先体现在图书馆法规总是把教育法作为自身的上位法。日本“图书馆三法”在制定时是以《教育基本法》、《社会教育法》、《学校教育法》为上位法和制定的依据的,如日本《图书馆法》第1条规定：“本法律的目的是根据社会教育法的精神,制定有关图书馆的设置与经营的必要事项谋求其健全的发展,从而有助于国民的教育与文化的发展”。其次体现在最高层位的教育法律--《教育基本法》把国家和地方政府设置图书馆与“实现教育目的”联系起来(第7条),《社会教育法》把图书馆明确界定为“服务于社会教育的机构”,这些规定,确立了图书馆在教育事业中的基础地位。再次体现在教育法律明确规定了图书馆是各级各类学校中的“必置设施”。在日本,公共图书馆实行的是“自由设置制”,而在学校,图书馆是“必置制”,充分体现了图书馆事业与教育事业不可分离的理念。

    美国的任何图书馆,在任何时候,都注重对公民的教育功能,在美国,很多公共图书馆已大大超过了“图”与“书”的传统概念,演变成集文化、教育、娱乐等于一身的综合机构。虽然美国没有一个专门的图书馆管理机构(如果博物馆图书馆行政管理机构IMLS算是图书馆专门管理机构的话,也是从联邦教育部独立出来的),但各州的图书馆活动都是由州教育署管辖的,说明美国是把图书馆看成了教育的目的和作用的延伸。其《中小学教育法案》、《高等教育法案》等都非常关注图书馆。如《高等教育法案》关于图书馆的部分共有四大内容：①高等教育机构获得图书馆资源和建立及维持资源共享系统；⑵图书馆员的培训以及鼓励在图书馆学领域的研究和发展;国家主要的研究性图书馆保持和加强其收藏,⑶以提供给其他有需要的用户;④国家期刊合作系统的建立。

    2.2二者的不同点

    2.2.1发展道路不同

    美国是世界上经济最发达的国家之一,经济的繁荣带动了文化事业发展,作为文化事业重要的组成部分,图书馆事业在美国也取得了举世公认的成就。美国有国会图书馆、国家医学图书馆、国家农业图书馆和国家教育图书馆4个国家图书馆。据保守估计,美国图书馆总共有122000多家,其中包括公共图书馆、学术图书馆、学校图书馆、特殊图书馆(如宗教、法律、企业、私人图书馆等)、军队图书馆以及政府图书馆等,平均每2000多人就拥有一家图书馆,不管是从人均拥有图书数量、使用图书馆的人数还是使用便利性来说,在全世界都是处于领先地位的。图书馆事业的发展,带来了相关图书馆法律法规的制定和实施,因此美国同时也是世界上图书馆法律保障体系最完善的国家之一,完善的图书馆法律保障体系反过来又保证了美国图书馆事业按照客观规律健康发展。

    与美国相比,日本的图书馆法律保障体系走了一条不同的发展道路。第二次世界大战结束之时,日本的经济、政治和社会各个方面均处于严重的瘫痪和混乱状态,大多数国民在饥饿失业的困境中几乎失去了恢复和重建经济的信心,日本的图书馆事业发展程度当时只有欧美国家的几十分之一。在经济水平如此低下的情况下,日本靠什么迅速发展了该国的图书馆事业呢?笔者认为,原因有三：①国民长期接受岛国意识熏陶,受儒家思想影响,又吸收了西方市场经济观念,危机感和竞争意识强,工作勤奋,集体感强,并且大量高级技术管理人才在战后对日本官僚财阀的整肃中脱颖而出,走上社会经济、政治、文化主导地位；②1947年后,美国变打击日本为扶植和利用日本,在美国的保护下,日本大大增加了发展经济的能力,朝鲜战争和越南战争的爆发,从直接和间接两方面促进了日本经济的发展,经济的发展自然带动了图书馆事业的发展；③最重要的是：日本借鉴美国现代图书馆思想观念和模式制度,颁布了现代意义上的图书馆法律,并借助法律的权威和力量弘扬了现代图书馆观念,形成了日本图书馆界观念转变的契机,带动起战后图书馆活动根本方向大变革,最终使日本图书馆事业迈入世界前列。考察日本图书馆事业实践,它走的是一条先建立现代意义的图书馆法律体系,再借助法律的权威和力量来引导整个社会转变图书馆观念,为建立在现代图书馆观念基础上的图书馆活动提供法律依据和规范,从而促进图书馆事业发展的道路。

    2.2.2图书馆法律体系结构不同

    美国和日本因为国体、政体及立法体制的差别,所以形成的图书馆法律保障体系也有所不同:

    美国图书馆立法实行分权制,立法权限在联邦与州两级立法机构,它们各有其立法范围。美国图书馆法律包括成文法和判例法两大类,都具有三层结构,分别由联邦和地方来产生。单就美国的图书馆成文法而言,可分为纵向、横向和斜向三个纬度,美国图书馆法律的纵向包括联邦图书馆成文法、州图书馆法和地方制定的教育法令,其横向结构涉及学校图书馆系统、公共图书馆系统、专业图书馆系统等,其斜向结构就是散见于其它法律法规中的图书馆相关法律法规。

    日本的图书馆法律保障体系在二战后趋于完备,可分为国家法规和地方法规两种,其中分别又包括多个层次,具有多、细、繁的特点,几乎包含了图书馆事业的每一个领域。日本图书馆法律体系的一个显著之处是与图书馆专门法相配套的规章制度非常完整。“图书馆三法”是日本图书馆法律体系的三大支柱,但它们对图书馆事业只作出了一些原则性、根本性的规定,围绕这些基本法律,相关立法机构和行政部门又制定出一系列的规章制度,从而构成了日本图书馆法律保障体系中一个比较重要的部分。主要包括：①图书馆专门法的“施行令”和“施行细则”(日本学者统称为“法令”)，是图书馆专门法的继承和补充,如《公共图书馆的任务和目标》、《图书馆法施行令》、《学校图书馆法施行规则》等；②有关行政管理部门颁布的一些通知、告示、训令等规章制度(日本学者统称为“通知”),如日本文部省颁布的《司书及候补司书的职务内容》等,具有较大的规制力和影响力；③由图书馆及相关行业协会(如专门图书馆协会、终生教育审议会等)制定和颁布的标准、纲要、规范等(日本学者统称为“基准”),对于引导及规范图书馆事业及其活动意义重大。以上三类规章制度在数量上远远超过了图书馆专门法,据估计已达到80件左右。

    3美日图书馆法律体系的启示

    结合我国图书馆事业特别是我国图书馆法治建设的现状,我们得出如下启示与借鉴：

    3.1借助法律权威和力量推动现代图书馆观念传播

    日本现代图书馆事业发展固然与日本的经济腾飞有直接关系,但其现代意义上的图书馆法律是在二战后日本经济尚未迅猛发展阶段就建立的,图书馆法律推动了现代图书馆观念在社会各界的传播,从而保证了日本图书馆事业紧跟经济发展甚至提前于经济发展而发展,避免了图书馆事业发展之于经济发展的一个10年--20年的“滞后期”。我国正处于经济全面腾飞的起步阶段,如何把握这一机会,完善我国的图书馆法律保障体系,借助法律权威和力量推动现代图书馆观念的传播,避免图书馆事业发展的/滞后期0,日本的经验值得我们借鉴。

    3.2地方性立法与国家立法相结合

    相对于美国来说,我国同样幅员辽阔,但是地区发展极不平衡,东部和西部差距较大,尤其在经济相对落后的西部,图书馆事业发展举步维艰;不过1849年美国新罕布什尔州通过美国第一个州图书馆法时,其经济格局与现在的我国倒也相似。国家在制定基本的具有法律约束力和强制力的国家图书馆法的过程中,如何借鉴地方立法经验,抑或是制定了国家图书馆法后,各省再如何根据实际情况制定适合本省的地方性法规及规章制度,美国的经验值得我们参考之处良多。

    3.3尽快制定并公布中国的《图书馆权利宣言》

    《中国图书馆员职业道德准则(试行)》已于2003年5月正式向社会公布,但作为图书馆行业自律规范两大支柱之一的《图书馆权利宣言》的制定和公布还遥遥无期。“图书馆权利宣言”是图书馆通过行业性“誓约”,向社会公布图书馆基于现行法律而拥有的“自由权利”,对保障图书馆的权益,并最终保障用户的合法权益作用甚大。我们要吸收和借鉴美日经验,并结合我国实际,尽快制定和公布我国的《图书馆权利宣言》。

    3.4图书馆立法要与教育立法同步

    单靠已进入立法程序的《中华人民共和国图书馆法》,能否完成保障图书馆事业发展的重任,答案自然是否定的。因为图书馆事业是一项社会性事业,而图书馆行业又是社会弱势行业,《图书馆法》对图书馆事业的发展只能起到有限的保障作用。在我国图书馆相关法律法规尚不完善的今天,如果能基于图书馆事业与教育事业的天然联系,以“教育法”为基础和依据制定“图书馆法”,并依靠“教育法”确定图书馆的法律地位,也不失为一条促进图书馆事业发展的好办法。这一点美国和日本都有我们值得借鉴的经验。