1．问题的提出
信息公开制度是政府机构为履行职责将信息在符合法律的前提下向公民开放的制度。政府信息反映了政府职务活动的过程、效率。我国在2007年颁布了<中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称<条例》)。该《条例》第16条的规定“确立了我国公共图书馆作为公民、法人和社会组织获取政府公开信息机构的法定地位竹[1］。图书馆界认为：条例的规定对拓展公共图书馆服务领域，扩大公共图书馆社会影响具有重要作用。实际上，现阶段公共图书馆在政府信息公开制度中的作用有限，当前公众获取政府信息的途径主要以传统媒体为主。其中，“广播电视为62％，报刊54％，政府信息专刊为24％，政府门户网站23％，其他途径如新闻发布会、电话、专设工具等则大多在10％左右［2］。可见，公众在获取政府信息途径上，公共图书馆地位尴尬，社会认同度不高。
《条例》由国务院制定，效力存在先天不足，并仍是自我约束性质。《条例》中规定的政府信息发布协调机制、保密审查机制在运行过程中，往往导致行政机关信息公开的自由裁量权过大，协调机制解决不了利益不均衡下的共享瓶颈问题；保密机制对政府信息公开的范围进行了限定，实践中往往无法体现政府信息与社会信息在性质上的差异，与为政府信息资源共享中的合理控制提供法律依据的立法作用相距甚远。行政机关站在权属、权能的立场来公开信息，这导致图书馆界对政府机关主动公开的信息获取能力偏弱，政府信息在信息时代核心战略资源地位在图书馆的馆藏体系建设中没有体现出来。既然条例规定了“行政机关应当及时向公共图书馆主动提供公开的政府信息”，那么，由于行政机关的不作为，对于符合条例第九条规定应主动公开而没有公开的，公共图书馆能否作为权利的主体请求政府机关公开信息，如果可以，权利的性质是什么，它的客体——政府信息的范围有多大，本文试图对此进行探讨。从另一个方面来说，政府信息公开制度不是立足于个体权利的保护，并建立在这种个体权利视角之上的，它强调的是一种宏观的政治体制——民主政治体制的运作。正如Vijayakumar等人在《信息权利和言论自由》一文中指出：“图书馆，特别是公共图书馆，作为信息和文化中心，在维护公众信息权利方面有着重要的责任”（3）。公共图书馆理应成为保障政府信息公开、公平、公正传递制度的重要组成部分。
2．公共图书馆信息公开请求权的法律属性
公共图书馆是满足人的信息与思想需求而安排与设计的社会制度的要素之一。图书馆作为社会制度结构体系要素必须体现出这种制度合理性与公正性。而这种制度合理性与公正性的实现也需依赖图书馆本身权利的实现。无论依程焕文认为“图书馆权利是指民众的图书馆权利的民众权利论”，还是依范并思认为“图书馆权利是指公民和图书馆的权利的公民与图书馆权利论”，都认为图书馆权利不仅是图书馆自身的权利。而是图书馆的制度正义，即图书馆支持、维护和保障图书馆利用者权利的责任和义务。公共图书馆信息公开请求权正是这种制度正义的体现。
我国政府信息公开制度确立了两种公开方式。即主动公开与依申请公开，本文主要论述基于主动公开信息的请求权。政府信息公开制度在立法体例上我国采用了义务本位立法方式，但不可否认，政府信息主动公开制度是人民主权的宪政原则在公法领域内的直接体现，它不仅集中反映了公民权利与国家权力之间的关系，还体现了现代宪政国家限制国家权力的宪政基本要求，更是政治知情权的一种体现。1949年联合国教科文组织发布《公共图书馆宣言》明确了公共图书馆与民主政治的关系，宣称“公共图书馆是现代民主政治的产物”。依我国政府信息公开制度，申请政府信息公开的主体与内容都是不特定的。但是，作为公民获取政府公开信息的法定机构，公共图书馆信息公开请求权的存在条件与其它主体不同。
2．1．公共图书馆信息公开请求权的权利特征
请求权是指权利主体有要求他人为一定行为或不为一定行为的权利，请求权的概念最初来源于私法，后来应用到公法领域。行政作为请求权是相对人所具有的行政法上的权利，是所谓公法权利的一部分，公法的权利义务具有相对性。正如杨小君认为“行政作为请求权必须基于法律上的利益才有发动的可能，享有法律权利的根本原因，正是因为与该法律上的利益有关系”（4）。而且这种权益，一般来说须是相对人本人权益，而不能是他人利益或不包含相对人本人权益在内的纯粹的公共利益。虽然，不论是〈行政许可法》，还是《行政处罚法》规定的立法目的都是“维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理（5）。但在我国司法实践中只特别允许在特殊领域为了公共利益而赋予相对人请求权。如环境保护，但这种例外仍不能扩大解释。否则，会危及个人利益保护的原则。因此，行政作为请求权的“权”在司法实践中只限于人身权、财产权。信息公开请求权作为一种新的行政作为请求权，《条例》从权利主体、构成要件等方面规定有了新的突破。
信息公开请求权作为一种新的行政作为请求权，虽然由于立法体例上的原因，没有采用权利字样，而采用“申请”这个术语。但依《条例》关于权利主体、构成要件等规定看，尤其对事实上法定的利害关系模式的确立，使公共图书馆成为信息公开请求权的主体，突破了行政作为请求权“相对性”原则，为公共图书馆的信息公开请求权提供了法律依据。依《条例》。信息公开请求权“相对人‘获取政府信息’的权利，不论是属于政治权利，还是宪法上的基本权利，都不属于人身权、财产权的范畴”[6］。信息公开请求权相对人在保护自身主观权利为主要目的的同时，也重在维护客观公法秩序。公共图书馆基于行政机关不作为而享有的信息公开请求权，明显的体现了公共图书馆自身利益与公共利益这种“双益性”特征。也就是说公共图书馆的信息公开请求权所享有的权益以公益性为其特定属性。
2．2．作为主动公开信息请求权的主体
从条例的立法意图看，《条例》第16条规定：行政机关应当及时向国家档案馆、公共图书馆主动提供公开的政府信息，并在国家档案馆、公共图书馆提供公开的政府信息查阅场所，配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。该规定确立了公共图书馆作为公民、法人和社会组织获取政府公开信息机构的法定地位。同时也确立了公共图书馆获取政府主动公开信息的请求权的主体资格。条例“行政机关应当及时向国家档案馆、公共图书馆主动提供公开的政府信息”中“应当”一词，在我国司法实践中的“应当”通常指法律对特定情境中某行为人与某种行为之间存在一种理所当然的关系所作的指示，并且，表示的是一种义务指令，但并不以行为人的主观认同为要件。也就是，“应当”在给其义务指令对象设定某种义务的同时，也同时意味着给该行为人的相对方设定了一种权利，本条款实际上构成了国家行政机关与公共图书馆法律上的权利义务关系。
公共图书馆享有请求行政机关公开应主动公开的政府信息的权利。公共图书馆主动公开信息请求权内容只要符合以下几项，那么，公共图书馆就当然享有信息公开请求权。①涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；②需要社会公众广泛知晓或者参与的；③反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；④其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的；⑤以及第10—12条分别列举的不同级别政府应该公开各类具体信息。从以上规定可以看出，“〈条例》确立了法定事实性利害关系模式（7），即《条例》规定了行政机关应主动公开的政府信息，如果相对人。既公共图书馆认为与自己的生产、生活和科研等特殊需要有关，便产生了事实上法定的利害关系。可见，无论采用“权利义务说”，“还是利害关系说”，基于主动公开的政府信息，公共图书馆都具备信息公开请求权的主体资格。
2．3．作为主动公开信息请求权的客体
公共图书馆作为公民、法人或者其他组织获取政府信息的法定机构，其公开信息请求权的客体是什么。是作为权利主体可支配对象的利益的载体——政府信息?还是与权利人相对的义务人——行政机关？本人倾向认为政府信息为公共图书馆信息请求权的客体。当公共图书馆认为政府机关应主动公开的政府信息而没有公开，行使信息公开请求权时，应着重把握两点认定属于自身可以请求公开的政府信息。
①依政府信息性质，政府信息是与履行行政管理职责密切相关的信息。《条例》第2条明确政府信息是行政机关制作、获取的信息。因而，应当首先从行政机关的法律属性加以定位。司法、检察机关制作的信息不属于公共图书馆请求公开的范围；同时，“职责”与权力相对，属于行政法范畴，非民法范畴，民法领域是平等主体间的权利义务关系，而非权力与职责。因此政府信息一定是“履行职责”过程中产生的信息。
②依政府信息产生方式，政府信息包括政府机关自己制作的信息和从其他组织或者个人获取的信息。行政机关从其他组织或者个人获取的信息有两种。一种：其他行政机关制作的，如下级向上级传递某些管理信息；另一种：“信息本身不是政府信息。如个人信息、非行政机关制作的信息。这些信息经由政府行政机关的获取，原本不属于政府的信息成为了政府信息竹[8|。这种获取的信息必须与行政机关和行政公务人员履行职责与义务相关的，而且，获取的信息也须是有法定依据。
3．公共图书馆信息公开请求权存在条件
无论是国外，还是国内，请求权最初是民法学的概念，后来应用到行政法学领域。行政法上所具有的行政作为请求权，是基于法律的规定和认可，要求行政机关为一定行为的权利或者权能”（4）。从权利、义务、责任三者关系的原理看，行政行为后果的本质是责任，而不是债。行政机关的不作为产生的责任是公共图书馆信息公开请求权的基础。
3．1．行政机关负有公开信息职责义务
信息公开请求权。用以对抗和制约行政权，弥补政府主动公开的局限。它要求行政机关在法律上负有应当为一定行为的职责义务，这是公共图书馆行使信息公开请求权的基础条件之一。缺少这个基础条件，行政机关就没有必须行为或者应当行为的约柬。首先，公共图书馆行使信息公开请求权是建立在国家对行政机关的直接规定和要求之上。<条例>第十八条“属于主动公开范围的政府信息，应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开”已经规设定了行政机关主动公开政府信息的职责义务。其次，国家对行政机关的作为规定和要求，可以以法律或非法律的形式提出。其中很多是以行政机关的职务规范形式表现出来的。行政机关的这种内部职务规范，也已经为其设定了主动公开政府信息的职责义务，《条例》规定的“行政机关(各级人民政府)应设立专门政府信息公开工作机构”和行政机关应当建立健全政府信息发布协调机制，这些规定大部分以职务规范的形式表现出来。但需要指出的是：不是所有的内部职务规范都属于信息公开范围：一是当内部职务规范所涉及的行政行为的效力及于行政机关以外。就属于公开范围；二是当内部职务规范的属性主要属于内部人事、财务管理等与公共利益无关的事项，就不属于公开范围。
3．2．公共图书馆具有权益
依我国的法律规定，权利来源于法律的授权，是国家通过法律予以承认和保护的利益及权利主体根据法律作出选择实现利益的一种能动手段。1982年由文化部颁布《省(自治区、市)图书馆工作条例》以来，各省、直辖市的图书馆地方性法规相继出台和实施。“收集、整理、保存、开发、利用图书、报纸、期刊、音像制品、微缩胶片、电子出版物和网络信息等文献信息资源为读者服务的公益性机构”的图书馆职能与性质得到确认。虽然各地方性条例与《中华人民共和国政府信息公开条例》一样采用的是义务本位立法，没有采用权利本位立法。但依公共图书馆的宗旨与职能，公共图书馆具有获取政府信息的诉求与权益，收集、保存、开发政府信息是其基本权利。无法想象公共图书馆没有收集、整理、保存、开发、利用信息的权利，如何才能与公共图书馆公益性、服务性的性质相一致。可以从两个角度分析公共图书馆具有信息公开权益的法理依据：
(1)从法律上的权利义务关系，《条例》第16条“行政机关应当及时向国家档案馆、公共图书馆主动提供公开的政府信息”的规定，已经为国家行政机关设定了义务，向事实上构成了法律上的权利义务关系。①依据法律关系权利义务理论，这种权利义务关系是法律关系中的对应关系的要求，任何～项法律权利都有相对应的法律义务，二者是相互关联、对立统一的。正如马克思指出的：“没有无义务的权利，也没有无权利的义务。（9）行政机关信息公开的职责义务，对应的是公共图书馆信息公开请求权，只有一方主体的作为职责义务。而没有对方主体的作为请求权，与法律关系权利义务对应的理论不符。②这是法律功能上的互补关系要求，法律权利的享有有助于法律义务的积极履行。在许多情况下，不主张权利，义务人就不去履行义务，从而发挥不了监督行政的功效。把行政作为职责的履行建立在仅仅依靠行政机关自身建设和自我完善的基础上，元异于否认制度监督的作用。《条例>“提高政府工作的透明度，促进依法行政”的立法目的规定也是这种要求的集中体现。．
(2)从政府信息价值的特征看， 政府信息是一切产生于政府内部或政府外部但对政府活动有影响的信息资源。政府信息是人类进入信息时代重点建设的核心战略资源。政府信息价值以服务社会公众为目的，具有非竞争性，更强调达成信息资源的共享性。这体现在：①政府信息价值体现在组织效应和社会效应。但其根本旨向是公益性的，并非以获取自身利益为取向，组织效应最终也是服务于社会效应的。②政府信息的增值过程包含两种形式：“一种是直接以信息服务的形式把原始信息加工、增值后提供给社会公众：另一种则内化于政府的政策和社会管理职能，通过中介间接地服务于社会公众”[10］。可见，政府信息增值过程中无论是信息加工服务，还是作为中介服务，都是公共图书馆最基本的工作范畴，政府信息价值的特征与公共图书馆的职能和性质具有趋同性，这种趋同性也使公共图书馆获取政府信息成为当然。同时也可以说，公共图书馆的这种权益也是政府信息价值的外在表现形式。
4．结束语
多年来，为了从传统的伦理社会走向现代的理性社会，我国尝试引进西方的法律制度，但法治只依靠制度的建设是远远不够的，它还需要一种与之相适应的文化支撑。“法律应得到尊重，没有人能够例外，掌权者更不能例外”（11）。在我国特定的政治文化环境下，尤其是信息公开范围模糊不定，公共图书馆本身具有依附性的特点显现的特别突出，公共图书馆享有信息公开请求权必然被淡化。那么，公共图书馆作为公民、法人和社会组织获取政府公开信息的法定机构，如何在信息公开范围模糊不清、公民救济途径的过于原则的背景下发挥作用?公共图书馆作为整个社会的信息媒介，如何承担起在政府信息公开制度中的重要职能，不断提升图书馆的整体形象和社会地位，从而实现图书馆社会效益最大化，或许值得期待。