行政立法是行政机关根据宪法及立法机关授权制定行政法规和规章的行为。行政法规和规章是法律的具体化，比法律更具体、更明确、更细致。
根据《立法法》的规定，行政立法分为行政法规、部门规章和地方政府规章。国务院根据宪法和法律，制定行政法规；国务院各部委和具有行政管理职能的直属机构，根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定部门规章；省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定地方政府规章。
行政立法是国家行政管理的重要手段，它涉及社会活动的方方面面，与公民生活、工作、权利、义务息息相关。行政立法只有科学、合理、全面、准确地反映人民的意志，才能得到人民的认同和支持，提高政府行政效率，因此公众参与行政立法就显得十分重要。一方面，政府行政立法程序的公开、透明、公正能够在一定程度上放发社会成员主人翁意识，增强公民的责任感，增加政府的凝聚力，提高和强化政府行政行为的权威。另一方面，增加政府行政立法的透明度，在一定程度上还可以避免立法过程中掺杂部门利益。
经过三十多年的法制建设，我国已经基本形成有中国特色社会主义的法律体系。今后的立法工作将在立新法的同时，更加注重法律法规的修改、废止，注重提高立法质量。科学立法、民主立法是提高立法质量的有效途径，公众参与行政立法是科学立法、民主立法的重要方法。近些年来，各级行政机关在工作实践中对公众参与行政立法作了很多探索。本文尝试简单回顾公众参与行政立法的过程和方法，对进一步完善公众参与行政立法工作提出几点建议。
一、公众参与行政立法工作的总体情况介绍
国务院对行政法规草案公开征求社会公众意见始于2003年，国务院法制办公室通过报纸全文公布了《物业管理条例（草案）》，公开向社会公众征求意见。2004年，《收费公路管理条例（草案）》通过报纸及「中国政府法制信息网」向社会公布，征求社会各方面的意见。《机动车第三者责任险条例（草案）》、《国家自然科学基金条例（草案）》分别于2005年和2006年向社会公布，广泛征求意见。
自2007年6月，除了涉及国家秘密、国家安全的外，其他行政法规草案原则上都要通过国务院法制办公室的官方网站「中国政府法制信息网」公开向社会征求意见。社会公众只要登录「中国政府法制信息网」，点击进入《法规规章草案意见征集系统》，就可以对任何正在征集意见的行政立法草案发表意见。这些行政法规草案的公开，得到了社会各界的广泛响应。例如，《职工带薪年休假条例（草案）》公布11天，就收到1.5万馀条意见；《劳动合同法实施条例（草案）》的公开，收到意见高达8.2万条，电子邮件超过2000件。2010年2月，《国有土地上房屋征收与补偿条例（草案）》上网征求意见，瞬时点击量超过1000次/秒，草案公布当天网站流量超过40000人次，是网站平日流量的10倍，提交意见人数超过15000人次。截至目前，已经有61部行政法规草案在网上公开征求意见，收到意见超过15万条。
近几年来，国务院各部委在制定部门规章的过程中都通过部门网站及有关报纸公布部门规章草案，征求社会公众意见。从2008年10月开始，各部门都按要求将部门规章草案统一通过「中国政府法制信息网」的《法规规章意见征集系统》公布，向社会公开征求意见，使公众参与部门规章的立法工作更加规范化。
地方政府法制机构在通过网络、报纸、电视等媒体向社会征求立法意见方面也做了不少工作。例如，北京市政府法制办公室从2002年9月开始在法制办机关网站及首都之窗网站公开征求市民对北京市地方性法规、规章草案的意见。并于2003年制定了《北京市人民政府法制办公室关于地方性法规规章草案公开征求意见的若干规定》，明确了相应的工作职责、工作流程以及对公众意见的处理方法等。2002年9月至2008年12月北京市共有44部地方性法规草案，52部地方政府规章草案通过法制办机关网站公开征求意见；云南省于1998年在制定《云南省个体工商户和私营企业权益保护条例》时，首次在《云南日报》以公告形式刊登了该条例草案公开征求意见；天津市在报纸、网站公开征求立法意见的同时，开展一些专项宣传活动，扩大公众知晓范围，在《天津市空间发展战略规划（草案）》征求意见期间收到良好效果；上海市政府法制办公室于2003年在起草《上海市政府信息公开规定》过程中，将草案全文刊登在［中国上海」政府门户网站和《解放日报》、《文汇报》上，公开征求社会公众意见，截至2008年9月，已有包括政府规章、地方性法规、市政府规范性文件在内的56部草案通过网络征求了社会公众意见。
二、行政立法公开征求意见的主要形式介绍
从技术角度上讲，行政立法公开征求社会公众意见工作经历了以下三个阶段：2003年以前公开征求意见工作是通过报纸刊登全文；2004年至2007年6月通过在官方网站上公布全文，公众以书信或电子邮件的方式反馈意见；2007年6月以后，更多采用通过《法规规章征求意见系统》公布法规草案，征集公众意见。
第一阶段可以称为纸质方式。即行政机关在报纸上刊登行政法规草案全文，通过广播、电视发布消息。公众的意见通过书信反馈到行政立法机关。虽然现今看来采用这种方式比较繁琐，而且征求意见的范围大多限于报纸读者，但在当时网络并不发达的社会条件下却是必然的。通过报纸、广播、电视等方式传递立法公开征求意见的消息，扩大了普通百姓的知情范围，也是立法机关推进公开立法的重要一步。
第二阶段是电子邮件方式。即行政机关通过广播、电视、报纸发布消息，借助报纸或政府网站公布行政法规草案全文，公众意见通过书信或电子邮件反馈到行政立法机关。使用电子邮件接受公单意见，较之以前有了一定进步。因为政府网站可以在较长时间刊登征求意见的内容，可以保证更多公众能够在更长时间内看到行政法规草案的内容，方便了公众对立法草案提意见。同时，节约了使用报纸版面刊登全文所需的相应费用。当然，这种方式也存在不足之处：一是通过网站公布行政法规草案全文，由于草案较长，公众阅读起来不方便，也不能逐条提出修改意见，降低了意见的准确度；二是垃圾邮件及其他无关信息充斥邮箱，增加了立法工作者处理意见时的工作量。
第三个阶段（也就是现在）是专用系统方式。通过开放的征求意见系统公布法规规章草案和收集公*意见，既方便了公众提意见，又方便了立法工作人员处理意见。国务院法制办公室在「中国政府法制信息网」通过《法规规章意见征集系统》向社会公众征求意见，就是这种方式的典型代表。这种方式的具体做法是，行政机关通过报纸、广播、电视、政府网站公布法规规章草案征求意见的信息，公众或者通过《法规规章意见征集系统》发表意见，或者以书信或电子邮件的方式将意见提交行政立法机关。这种方式与前两种方式相比优势比较明显，在程序设计上本著方便公众和立法工作人员使用，提高工作效率的原则，充分考虑避免前两种方式的弊端，设计上也更加入性化。
三、完善公众参与行政立法工作的几点思考
总结各级行政立法机关开展公众参与行政立法草案工作，笔者认为，在以下几个方面的工作需要进一步完善：
1．明确法律地位是保证公众参与行政立法征集意见工作深入开展的前提。
公众参与行政立法征集意见工作开展近十年，虽然从中央政府到地方各级政府在公众参与行政立法工作中进行著不断的探索和实践，但是，《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》等有关行政立法的法律法规对民主参与的形式几乎作了相同的规定：座谈会、论证会、听证会。然而，座谈会、论证会、听证会仅适用于小范围内征求意见，对于大规模公众参与行政立法的方式在我国现有法律法规中仍然没有明确的规定。
2004年颁布的《全面推进依法行政实施纲要》在公众参与行政立法的形式上有所突破，提出要「改进政府立法工作方法，扩大政府立法工作的公众参与程度。」党的十七大报告进一步指出要「推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。」鉴于公开征求立法意见工作日益常态化，建议立法部门应当把公众参与立法工作写到相关的法律法规中，以保证公民在立法工作中的知情权和参与权的法律地位。这也是完善民主立法程序，保障公单参与行政立法工作正常有序地开展的前提条件。
2.规范工作流程是保证公众参与行政立法征集意见工作深入开展的保障。
没有规矩，不成方圆。要把立法公开征求意见工作由机关的「软义务」变成法定职责，按照十七大报告「完善决策信息和智力支持系统」的要求，需要制定完善的、切实可行的工作流程。例如，应当在法律、行政法规中明确规定哪些行政法规、国务院部门规章、地方性法规、地方政府规章应当公开征求意见；采用哪些形式公开征求意见，在哪些网站、哪些报纸、通过哪些渠道发消息；在哪个立法环节的稿子可以用来公开征求意见；公开征求意见的最低期限等。
3．建设统一平台是保证公众参与行政立法征集意见工作深入开展的基础。
民主立法工作需要通过各种方法来实现。近年来，互联网的发展为公众参与行政立法提供了新的平台。据《中国互联网状况白皮书》，我国有官方网站达4.5万个，有机构预测，到2010年年底，我国网民总规模将达到5.44亿。各级政府纷纷建立官方网站，国内网民数量增加，网络的普及正日益深刻地影响着人们获取资讯的方式、交往方式、工作方式甚至社会生活的方方面面，网络媒体因其具有传播速度快、社会影响广、交互功能强等特点，正迅速崛起为新兴的传播媒体。在广泛征求民意方面，网络信息技术有着不可替代的天然优势。借助网络媒体，逐步成为行政立法公开征求意见工作的重要手段。
目前，国务院各部门、地方各级政府在网上公开征集意见使用的方法多样。据统计，有立法权的国务院各部委和具有行政职能的直属机构、省级政府网站以及有立法权的市级政府网站近二百个，这些网站或多或少地公布过法规或者规章的草案，形式和渠道的多样性既分散了民众的注意力，也增加了各级政府的技术投入成本，且不利于树立法律法规的权威。因此，建议由国家统一建设一个法规规章公开征求意见平台，可以参照在「中国政府法制信息网」对国务院各部门规章草案征求意见的模式实施。这个平台在前台应该是统一的模式，公众只要登陆便可以看到所有的法规规章草案；后台管理可以使用分部门管理的模式，由各个立法机关自行收集公众意见。这个平台还应当具有完善的系统功能和管理功能。
4．完善意见反馈是保证公众参与行政立法征集意见工作深入开展的条件。
意见的提出、采纳和反馈是整个公众参与行政立法工作过程中不可分割的三个环节。但在实践中，往往只有提意见一个环节，对采纳意见的原因、情况没有说明。缺少意见反馈环节是打击公众参与热情、使公众参与流于形式的主要原因，因此，在制度设计时应明确规定立法机关应当在征求意见结束后多长时间内向公众反馈意见、要说明采纳意见的原因及不采纳意见的理由、要规定反馈意见的渠道以及对于草案中的争议焦点采取什么方法深入与公众沟通等。只有完善公众参与的各个工作环节，才能提高行政立法机关与公众的互动，调动公众参与行政立法的积极性，推动我国民主立法工作向纵深发展。