一、北京市政府立法过程中通过网络开展公众参与工作的总体情况简介
经过多年的地方立法实践，目前在北京市政府立法过程中已经形成了通过召开座谈会、专家咨询和论证、内部征求意见、基层调研、公众征求意见等形式多样的公众参与政府立法的工作机制。而作为形式之一的通过网络开展公众参与政府立法工作，因为其具有参与范围广、程序灵活、方便快捷等特点，在近些年北京市公众参与政府立法过程中占有越来越重要的位置。
为了切实发挥通过网络开展公众参与机制的作用，切实提高我市的立法工作质量，北京市人民政府法制办公室早在2002年9月就开始在我办机关网站以及首都之窗网站公开征求市民对北京市地方性法规、规章草案的意见和建议。并于2003年年中，制定了《北京市人民政府法制办公室关于地方性法规规章草案公开征求意见的若干规定》（以下简称《规定》），明确规定了相应的工作职责、工作流程以及对市民意见和建议的处理方式等内容。在此之后，我办还根据工作开展过程中的客观情况以及新颁布法规规章的有关要求，对《规定》进行了数次修订和完善。以现有《规定》为依据，北京市政府立法过程中通过网络公开征求市民意见和建议必须经过以下几个环节：
首先是法规规章草案刊登环节。在这个环节中，需由负责起草审核工作的承办处室，将拟公开向社会征求意见的草案以及包含立法依据、立法草案主要制度介绍等内容的说明材料层报本处处长和主管副主任审批后，刊登于我办机关网站。
其次是公开征求市民意见环节。自《规定》施行以来，除极其紧急的情况外，本市每件地方性法规、规章草案在起草过程中都必须在我办机关网站进行为期最少15日的公开征求社会公众意见工作。市民可以通过登录我办机关网站提交相关意见和建议，也可以对其他市民提交的意见和建议进行浏览，所有正确完成提交流程的市民都将会收到系统自动发布的回复信函。
最后是汇总反馈环节。公开征求意见工作结束后，该项草案将被予以及时撤换，随后将由承办处室对收集到的意见和建议进行整理、分析和研究，所有市民提交的意见将被妥善保存。对于所提意见类型比较集中或者具有较高参考价值的意见和建议，承办处室将通过单独复函或者电子邮件等形式个别回复当事人；对于其他意见和建议的吸收采纳情况，我办将通过门户网站或者定期召开新闻发布会的形式向社会公布。
自2002年9月至2008年12月，通过我办机关网站累计公开征求意见法规规章草案96件，其中地方性法规草案44件，政府规章草案52件，网站累计征求市民意见达19755人次
具体见下表：
年份 公开数量 法规 规章 备注
2002年9-12月 6 2 3 80人次
2003年度 14 8 6 2216人次
2004年度 14 8 6 2986人次
2005年度 15 7 8 2812人次
2006年度 24 9 15 1350人次
2007年度 11 4 7 7339人次
2008年度 12 6 6 2972人次
二、北京市政府立法过程中通过网络开展公众参与工作所呈现出的主要特点
第一、公开征求意见的形式逐渐多样，范围逐渐扩大。过去本市政府立法在征求意见过程中多以召开专家座谈会为主，而随着政府法制工作的不断开展以及公开征求意见工作的不断深入，相应工作形式也扩展为召开座谈会、专家咨询和论证、内 部征求意见、基层调研以及通过网络、报刊开展公开征求意见并重的模式。以《北京市商业零售经营单位安全生产规定（草案）》为例，该草案在我办机关网站公开征求意见的同时，还通过采取在北京日报上刊登草案全文、召开专家论证会、深入基层调研等多种形式，不断扩大征求意见工作的范围和程度。在近些年，像这样的工作模式已经成为本市政府立法工作的规定动作和环节，可以说北京市政府立法过程中公开征求意见的“广范围、多层次”的工作格局已经初步形成。
第二、市民对于本市立法工作的关注程度不断加大，征求意见数量逐年递增。从我办机关网站统计的提交意见数量来看，提交意见数量大体趋势逐年递增，特别是2007年增幅高达到4倍。而且市民越发关注与自己切身利益密切相关的立法工作。例如，2003年《北京市养犬管理规定（草案）》有2122人次在我办机关网站提交意见；又如2007年的《北京市实施<中华人民共和国车船税暂行条例>办法（送审稿）》有7023人次提交意见。
第三、提交意见的质量不断提高。随着依法治国、依法行政以及普法工作的不断开展，市民的法律意识和法律素养普遍提高，在公开征求意见过程中市民所提交的意见和建议的法律性和针对性不断提升。例如：在2008年《北京市公共场所禁止吸烟范围若干规定(草案)》公开征求意见过程中，市民万先生通过网络提出“鉴于爱国卫生运动委员会的机构和人员设置可能无法真正实现对违法行为的查处，应当加强对违法行为的处罚力度”的建议。针对这种情况，我办在立法过程中给予了充分的考虑并将意见体现在草案的具体条款上，在正式《规定》中将执法权限的规定修改为“市或者区、县爱国卫生运动委员会办公室可以委托市或者区、县卫生局实施前款规定的行政处罚”。
第四、合作媒体的参与积极性不断提高，参与程度不断加深。特别是近几年，随着政府法制工作的推进和开展，经常有媒体记者主动来电，要求对某项草案进行深入采访报道。
三、现阶段北京市政府立法过程中公众参与机制中存在的不足
在工作过程中，我们也感到，目前公开征求意见中还存在一些问题，具体如下：
第一，公众参与政府立法缺乏国家大法层面的制度保障。我国现行法律对公众的参与权虽有相关规定，公众参与的基本原则也很明确，但参与体制的制度化程度却较低。从当前情况来看，规范公众参与的相关规定都是以地方性法规、规章甚至内部工作规则的形式来进行规范和运作，这就难免使各地方、各部门在公众参与时间、范围、程序等方面呈现出多样化的趋势。
第二，公开信息专业性较强，普通公众难以理解。在工作开展的过程中，有部分公众反映我办在网站公布法规规章草案的作法专业性较强、法律术语过多，群众很难理解立法的目的和背景，不能深入了解该项立法与自己切身利益存在什么关系，因此不能完全表达自己对于法规规章草案的意见和建议。
第三，公开信息获取渠道比较单一，反馈机制有待进一步健全。从工作进展情况来看，目前本市公众获得法规规章草案征求意见的信息渠道，除了随时关注法制办机关网站以及新闻媒体之外并无其他方法，有时经常是征求意见的时间过了以后公众才得知相关消息，信息稍显滞后。同时，由于当前反馈途径主要还是通过每年的新闻发布会集中向社会、向媒体发布，这与人民群众的要求还有一定的差距。
第四，公众的民主法治意识和参与技能还有待于进一步提高。由于受经济、文化等诸多因素的影响，部分公众虽然有强烈的参与愿望，但是苦于自身素质，不知如何表达；许多公众对征求意见的法规规章草案有许多感言，却无法道出缘由，这在一定程度上也消减了公众作为政策制定主体应有的作用。
四、对于今后进一步完善本市政府立法过程中公众参与机制的对策
雄关漫道真如铁，而今迈步从头越。虽然本市早在2002年就开始逐步探索、推行公众参与工作，下一阶段摆在我们眼前的不是要不要做的问题，而是如何进一步做好政府立法公开征求意见工作的问题。为此，我办将根据科学发展观的要求，并按照相关法律规定和国务院《全面推进依法行政实施纲要》以及国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》的要求，重点采取以下措施：
第一，加强对公众参与机制的研究。在立足本市市情的前提和基础下，合理借鉴国外公众参与机制的先进经验，把我们的传统做法与国外先进经验有机结合起来，逐步建立和完善符合中国国情、具有中国特色的公众参与机制。同时，还要注重发挥座谈会、专家咨询论证会、基层调研、公众征求意见等方式的优势。进一步深入对公众参与模式的探索，着力加强对通过报纸、网络、听证会、论证会等公众参与方式之间区别的研究，力争在今后政府立法过程中，根据所处的不同阶段来选取最适当的公众参与方式，以保证既体现公众参与的广泛性和代表性，又实现参与的价值目标与实际效果的一致性。
第二，完善制度保障。要根据日常开展公众参与工作中出现的新问题、新情况、新经验，来不断丰富和完善相应机制，使本市公众参与工作切实做到科学发展。针对公众反映公开信息专业性较强的问题，我办拟在今后工作中逐步加强和完善立法草案说明材料的撰写工作，减少法律术语和立法概念在材料中所占的比重，更多地以普通市民易于接受的词语和表达方式对法规规章草案予以说明，切实发挥说明制度的作用，最大程度地便于公众理解草案精神和实质。
第三，拓宽信息发布渠道，进一步健全意见反馈机制。行政信息对公众开放的程度，在某种意义上决定了公众参与的程度。为了使公众更加方便地获取相关信息，更加有效地参与北京市的立法工作。2008年伊始，我办除了在首都之窗网站刊登征求意见的消息外，还进一步加强了与市属新闻媒体的沟通和联系。从提高工作效率的角度出发，初步选定在北京市发行量较大的20余家媒体作为刊登公开征求意见消息的媒体。今后，我们要在此基础上继续探索拓展社区电子屏幕、手机短信等新媒体，充分发挥作为利益代言人的社会团体作用，拓宽社会组织参与政府立法的渠道，使公民个体分散的参与行为社会化、有序化。在坚持做好通过新闻发布会集中向社会、向媒体发布和反馈公开征求意见工作的同时，要进一步完善对公众所提重要意见和有较高价值意见进行个别回复以及通过网站对提交意见公众适时回复等制度，逐步探索建立单项政府规章草案吸收采纳市民意见和建议的反馈机制。
第四，大力培育公众的民主法治意识，提高参政议政能力。公众的基本素质和法治意识水平是其参与公共政策制定的前提条件，只有拥有了基本的法律常识，公众才能有的放矢地参与到政策制定过程中来。要通过开展大量的、卓有成效的普法和依法行政宣传工作，不断提高公民以下两个意识：一是要培养主体意识，即公众参与国家政治生活中表现出来的高度的责任感和积极主动精神。二是培养参与意识，即公众能动地实现其权利和主动地参与政府立法的观念。