行政立法作为法律创制体系的重要组成部分，也必须以信息为基础。只有在充分了解、获取信息的基础上，立法主体才能制定出科学的、切合实际的、符合民主要求的行政法规和规章。但由于多方面的原因，诸如追求立法速度、对科学立法和民主立法要求的理解不到位、立法者能力的限制等因素，导致行政立法所需的信息基础薄弱，影响了行政立法的质量。鉴于信息在行政立法中未受到充分的重视，本文拟从行政立法与信息相结合的角度探讨行政立法过程中的信息利用问题。
一、行政立法的信息需求
作为社会关系的调节器，法必须因应现实社会生活中出现的需求解决社会中可能出现的问题，促成和谐社会关系的建立。随着社会经济的飞速变革，现实社会对法的需求急剧增加，而民意代表机关因受多方面的限制无法完全对社会需求作出及时回应。如今，行政立法迅猛发展，其数量和规模已远胜于民意代表机关的立法。作为位阶低于宪法和法律、内容比宪法和法律更为具体细致、适应性和可操作性要求更高的行政立法，如何使之更具备实效性和公信力？行政立法主体并非民意代表机关，行政立法如何克服其固有的民主局限？任何制度皆是“ 有限理性”的产物，而作为行政制度之一的行政立法又如何克服其“ 有限理性”的囿域？可以说，这些局限的克服则在很大程度上有赖于信息的利用及其功能的发挥。行政立法的科学、理性及民主性要求，决定了行政立法必须要有充实的信息作为基础。
1. 行政立法需要利用信息以增强其实效性和公信力。
行政立法往往针对某一特定领域或专门问题，在制定某项具体行政法规或规章时，行政机关必须先要了解相关“ 行情”。现代社会日新月异的发展和飞速的变革，要求立法主体对特定领域的技术信息、行业发展状况、最新技术更新情况等有充分的了解，要求对科技发展的程度、技术信息的现状及其未来走势的基本预测和评估有相当的洞察力。如有关能源的立法就要求有较高的专业性和技术性，如果对能源现状需求、技术发展、开发利用的现状、现行制度障碍等因素没有充分的认知，就不可能制定出高质量、可行性强的相关行政立法。全球化的浪潮也冲击了法治的园地，立法人员还应当具备对海外立法经验的借鉴能力，通过对照、比较，结合实际情况择优而用。如果行政机关对相关信息的搜集、获取不充分，就无法有效地利用这些信息并将它们反映在立法中，制定出来的行政法规或规章就不可能与实际社会生活相适应，就会降低行政法规、规章的实效性和公信力，甚至出现“执法难”的局面。因此，只有具备充实的信息基础，充分结合实际的需要，行政立法才能做到内容充实、执行有效。
2. 立法的民主性要求行政立法充分地利用信息。
民主是立法正当性的前提和保证，但行政立法主体不是民意代表机关，且我国现行行政体制的行政首长负责制亦适用于行政立法，故而行政立法往往缺乏民主的机制。这是我国行政立法在制度上的两难境地。如何克服这种两难境地，无疑需要从民主角度加以突破。民主立法原则，要求立法内容体现民意，立法程序公开、民主，应当充分听取各方主体的意见。〔’〕体现民意的前提是了解民意。行政立法的民主性建立在听取各方意见、充分收集各方信息的基础上。在行政立法过程中，实施民主参与是行政立法主体获取、了解民意信息的最佳途径。行政立法的主体不应当仅仅局限于行政立法机关，还应当广泛吸收社会各界的主体参与其中，实现立法主体的多元化，以保证立法内容和程序的民主性。
3. 行政立法应当反映和体现多方的利益需求，必然要求其了解和掌握多方的信息。
信息包含着利益表达，这是相关立法信息的重要特征。法是调整利益关系的分配规则，立法过程中的主要工作就是搜集相关利益要求、对利益要求进行分析并在最后对利益要求进行整合并将其纳入立法文本之中。法律触及社会的方方面面，不同主体之所以参与立法，表达自己观点和意见，都是出于利益的考虑。所以，立法的过程实质上就是利益处理的过程，是不同社会阶层利益表达和博弈的过程。这些利益就包含在各方主体争先恐后表达的信息当中。从利用信息的角度看，立法的过程主要表现为对信息的搜集、获取、处理、使用的过程，其本质是对多元利益的了解、吸收、整合的过程。这一过程至关重要，它运作的好坏不仅决定一部法的质量，而且关乎人们对法律的信仰。要知道，“一个被法律规则抛弃的主体不会萌生对法律的信仰”。因此，在行政立法过程中一定要对包含多元利益主体利益要求的各种信息予以充分重视，以提升行政法规、规章的认同度。另外，多元利益主体可通过广泛的民主参与使其适当利益要求转化成“公益”。
4.在行政立法中充分利用信息有助于克服“有限理性”的缺陷，使行政立法体现内容和形式的科学性。
行政立法主体在获取利用信息时，由于其自身专业知识或技能不可能达到尽美的状态，也不可能完全掌握并贯彻良好立法理念，总会存在一些不可避免的局限性。例如，一些立法特别是技术领域的行政立法往往具有高度专业性，单凭某一行政机关制定，难以保证法律规范所普遍要求的科学与严谨。技术专家、实务专家和法律专家的专业知识，是立法科学性的保证（ 如法律专家对“ 法言法语”的精确把握），行政机关应与其保持相关信息的沟通与交流，听取专业意见。因此，行政机关系统内的信息沟通与交流和行政机关与专家之间的信息沟通与交流，尤其是行政机关与社会公众之间充分的信息沟通与交流，可以在很大程度上保证信息的全面与真实。广泛而充分的信息沟通与交流是提高立法科学性和理性程度的有效手段。
立法的科学、民主、理性等普遍性要求和行政立法的实效性强、内容与实际联系密切、形式完备详密、反映多元利益等特殊性要求都说明高质量的行政立法需要充实的信息基础，信息的充分利用应当成为行政立法的重要工作。行政机关应当在立法观念上对信息给予充分的重视，并在制度设计上对信息的利用进行妥善的安排。
二、行政立法所需信息范围及其来源
为了将较为抽象的法律规定进一步具体化以有利于其贯彻实施，行政立法必须对相应领域的信息加以充分的搜集、获取和理解，对信息的把握亦应更加具体和多样。对信息的充分搜集与获取是进行有效利用的前提。由此，在行政立法中应关注哪些方面的信息呢？从信息的内容范畴角度看，任何一种法律规则的制定都可能需要多达五种信息，即法律信息、政策信息、技术信息、政治信息和管理信息。行政立法所需的信息亦如此，如特定行政立法的上位法信息、海外立法经验等法律信息，政治政策信息等等，这几类信息基本上已经囊括了行政法规、规章制定过程中所需的所有信息。从信息利用阶段的角度看，行政立法中的信息可分为：立法计划与起草阶段的信息、审查决定阶段的信息、公布实施后阶段的信息。从信息自身性质的角度看，信息有新与旧、真与伪、全面与片面、有用与无用之分，行政机关只有甄别和筛选出新的、真实的、全面的、有用的信息，才能提高行政立法的质量。如何充分地收集并筛选厘清珠目混杂的立法信息，是行政立法主体必须加以认真对待的问题。从信息来源的角度看，信息可分为：行政机关系统内（包括相关实务部门）的意见、专家学者的意见、社会公众的意见、特定利益团体的意见（ 如工会、环保组织等团体的意见）等。
行政立法的信息来源于提供各种信息的主体，各方主体提供的信息都包含着与其自身密切相关的利益要求。各个利益相关者都作为其自身的利益代言人，参与到行政立法的活动中，并试图影响行政立法的利益分配。行政立法所需的信息是如何得以搜集和获取，各方主体是如何通过信息的沟通与交流来参与行政立法活动的呢？我们可以从以下几个信息来源做出分析：
1. 来自行政机关系统内的信息。
不同行政机关可能会在行政立法过程中为了扩大自己的权力、争夺利益而引起冲突，也有可能在制定不同位阶的行政法规、规章时由于缺乏沟通而产生效力对抗，以致出现越权立法或法律打架的混乱局面。而这种混乱局面出现的深层原因，即行政立法机关系统内部的信息沟通和交流的不畅，以及行政立法监督机制的缺失。因此，要在不同的行政机关之间建立起有效的沟通与协商机制，使得同级、上下级以及其它任何具有相关性的不同行政机关之间能够针对特定行政立法进行信息沟通与协商。例如，根据我国《行政法规制定程序条例》’# 条之规定，“起草行政法规，起草部门应当就涉及其他部门的职责或者其他部门关系紧密的规定，与有关部门协商一致??”。沟通是一个多方主体之间进行信息交流的过程，意在实现多方主体之间信息互通，彼此了解，相互理解和谅解，在此基础上协调各自的行动，避免冲突，进而追求彼此合作。协商同样是一个信息交流的过程，即协商必然以沟通为前提或者说协商过程自然包含着沟通过程。不过，协商不只是简单的信息交换，它还追求多方主体意志的一致，期望多方主体就某一问题达成共识并在行动时遵循统一。如果各行政机关之间封闭相关立法信息，在立法上采取“ 各自为政”的态度，沟通与协商的渠道不畅，就会出现行政立法之间互相冲突打架的情形，造成立法资源的重复浪费，破坏法律规范的权威性和法制的统一性。各行政机关、部门之间的沟通与协商，可以有效地避免信息冲突或缺失，实现彼此互通、合作和理解，协调行政立法活动，贯彻立法统一性原则，达到法治大框架内的行政立法统一和相互配合。
2. 来自专家学者的信息。
专家学者提供的信息主要是对行政立法的知识性贡献，其中包含的个人利益诉求的因素很少，如法学专家对立法结构设计和立法语言斟酌的建议，实务部门专家对在立法中使用的专业技术名词、行业标准的确认意见等。根据我国《立法法》以及行政法规、规章制定程序条例等相关配套规定的要求，行政立法机关应当或可以“组织有关专家参加座谈会、论证会”。重视与专家学者的信息沟通与交流，是行政立法科学、严谨的保证。
3. 来自社会公众的信息。
法律规范能否有效地发挥其对社会的调控管理作用、实现其服务社会的功能，可由多种标准衡量，但公众的认可度是最直接、最重要的标准。如果行政立法遭到了公众内心的抵抗，那么它肯定是不成功的，因为它没有表达出公众普遍的愿望和利益需求。它们要么“ 高高在上”而“不胜寒”，要么保守得过了头跟不上现实前进的步伐。总之，这样的法肯定是可执行性不强、没有持久生命力的法。那么，行政立法与现实的契合度应当是立法者最深切的关注，为此就必须与公众进行信息沟通与交流、让公众参与到立法的过程中来。通过公众参与，一方面行政机关与公众之间达成了沟通的桥梁，能够进行充分地信息交流，使公众了解行政机关的立法意图，也使行政机关了解公众的普遍利益诉求，信息资源的共享以及各方的合理协商成为可能，公众对立法的认可度得以提高，行政法规、规章的制定质量和实施效果也得以改进；另一方面，公众的参与过程本身就是民主得到充分运用的表现，是一国现代法治的促进因子和良好体现。
4.来自社会团体或组织的信息。
社会团体与组织，是特定人群的集结体，是以一定目的而聚合的利益团体，例如社会公益机构、行业协会等。他们掌握着特定领域的信息资源，代表着特定人群的利益，某项行政立法可能会深刻地影响他们各自领域的事业方向、行为规范，并不同程度地左右着他们的利益。从社会团体或组织自身的角度来说，他们时时积极地关注着与自身事业领域密切相关的行政立法，并试图参与立法活动以期对自身利益产生一定有益的影响；而对于行政立法主体来说，在立法过程中，特别是针对特定领域的事业作出规制时也十分需要特定团体、组织的帮助，需要他们提供相关的特定信息。行政机关也只有在充分了解相关信息的基础上才能制定出科学的、实效性强的行政法规、规章。因此，社会团体、组织在行政立法过程中的参与行为是必要的、重要的，其与行政机关在立法过程中的交流与互动，是一种“ 知己知彼”的必然需要。若不能做到对行政立法所针对的特定对象的重要信息有全面、充分地了解，行政机关就无法有效地使用这些信息并将它们反映在立法内容之中。
“行政立法应该是多元利益表达整合而成的公共产品，这意味着立法过程就是一种集体行动的逻辑”。〔"〕行政机关不应当独自“ 闭门造法”，而应当积极引导、鼓励各种利益相关者参与到行政立法的过程中来，进行全面、深入的信息沟通与交流。但就目前民主参与的实施效果来看，在大多数的行政立法活动中，社会公众、利益团体参与的优势并没有较好地显现出来，行政立法主体仍然没有形成实质的“开放立法”局面。即使行政机关依据现有制度在一定程度上践行了“ 民主参与”，但在缺乏有效监督的情况下，参与的过程往往过于简单或流于形式，影响了立法的质量。
三、行政立法中的信息利用
由于信息的流通渠道不一定畅捷，利用信息常常面临这样的尴尬：一是信息缺乏，无从搜寻；二是信息泛滥，无从筛选。面临信息分布不对称的尴尬，最直的后果就是对信息的搜集与获取不到位，导致行政立法中信息利用低效率的连锁反应，使得所立之行政法规、规章在对本信息来源的相关领域或社会关系进行调整时，缺乏针对性和有效性。因而，如何拓展搜集与获取信息的渠道和方式、提高信息选择效率、完善信息利用的过程成为立法者的重要任务。信息利用作为一个连续的综合的过程，按立法的不同阶段考察可分为：立法计划与起草阶段前期的信息搜集与获取、起草后期与审议阶段的信息筛选与使用、立法结束后实施过程中的信息反馈与积累。
1.搜集与获取。
对信息的搜集与获取，主要集中在行政立法的立法计划阶段与起草工作的前期，这一阶段主要的任务是努力拓宽信息传递的渠道、提高信息来源的广泛性、发展参与主体的多元化和信息交流方式的多样化。
我国现行相关法律、法规对行政立法中利益相关者的参与方式作了笼统的规定，主要涉及以下几种方式：发布立法计划，广泛征求意见；由行政立法起草者深入调查，总结实践经验；通过召开座谈会、听证会等形式广泛听取公众、相关利益团体的意见。例如，《立法法》第"% 条规定，“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”。该规定指明了信息获取的大致渠道，但这种指明是大而化之的指明，在实际操作中仍然避免不了因为规定的模糊性而带来的尴尬。因而需要对现有制度予以进一步完善，切实将具体的参与程序予以制度化保障。同时，在观念上也要进行更新，形成“ 以利益相关者为中心”的服务型行政立法理念；在手段上要善于吸收、运用现代技术成果（如网络、电视、报刊等传媒工具），特别要加强对网络技术的运用，积极发展并挖掘“ 电子政务”的优势。
首先，行政机关应助推“ 民情上达”，积极主动“广开言路”，“ 广泛深入调查研究，总结实践经验”，鼓励社会各界通过各种方式参与到立法过程中来。由于立法权掌握在有关行政机关手中，因而一方面需要通过一定的制度保障利益相关者的合法参与权，规定启动参与机制的法定途径，使得行政机关不得不“开门立法”，接受意见和建议，以听证会、座谈会等形式听取意见，针对相关立法信息与社会各界进行深入的沟通与协商，努力达成一致意见，以采纳有用的信息。其次，行政机关还应当充分利用现代传媒手段（ 如网络、电视、报刊等媒介）。例如，通过网络建立公开透明的信息交流平台，公开社会各界参与立法的过程和内容，使参与过程公开化、透明化。这不仅使得信息的表达渠道更为畅捷，提高了信息交流的效率，降低了信息交流的成本，还使得未参与立法的其他更为广泛的社会群体、组织和公民直观立法的过程、了解参与立法的积极意义，有利于全体公民积极参与立法的社会氛围的塑造，更有利于促进行政机关的“ 服务”理念的形成，并不得不接受民意的监督，更加地严谨和自律，认真对待信息。
总的来说，行政立法信息的有效搜集与获取需要充分发展民主参与机制，增加参与的广度和深度。拓展参与的广度，应保证参与主体的广泛和多元；增加参与的深度则要使参与方式多元化、参与过程透明化和有序化以及参与效果的公开化。
2.筛选与使用。
对信息的筛选与使用，主要集中在行政立法的起草后期与审议通过阶段：
首先，在充分搜集与获取信息之后，行政立法的起草工作进入筛选、使用阶段。起草行政法规、规章的机关将来源于多方的大量信息加以筛选并将相关信息纳入到行政立法中的过程，是直接关系到行政立法内容的重要环节。当信息被充分获取之后，面对新与旧、真与伪、全面与片面、有用和无用的信息同时存在的情形，行政立法起草部门应当始终把握行政立法所应追求的适当目标，并在该目标的指导下有目的地对各种信息进行筛选厘清，将新的、真实的、全面的、有用的信息纳入行政立法草案。在这个阶段，起草部门可通过对信息的筛选来构建各方主体正当表达信息并防止不当使用信息的机制，特别要防止特定行政机关基于部门利益或地方利益的要求而随意将相关信息纳入行政立法草案。
其次，起草部门在将草案送审时，应当报送送审稿的说明和有关材料。根据我国现行立法的相关规定，起草部门应当将各方面对送审稿主要问题的不同意见、征求有关机关、组织和公民意见的情况等作出的说明、国内外的相关立法资料、调研报告、考察报告等一并报送审议机构审查。审查机构对送审稿进行全面审查，其中包括对起草部门使用信息情况的审查。审查机构应当通过各种方式进一步加深相关信息的交流，与专家、相关部门和其他利益相关者进行深入地沟通和协商，最终形成对行政立法草案的审议修改说明。在审查结束后，就进入决定与公布阶段，行政立法草案最终成为具有法律效力的行政法规或规章。这是对信息使用的最后确认，是对信息的实质使用，它与行政立法的起草过程一起形成行政立法中对信息的筛选与使用的整个过程。这一过程，是行政立法过程中信息输入与输出的中间环节，起草部门与审议机构类似于信息的中央处理器，由其完成对信息的筛选与实质使用，该阶段是决定行政立法质量的关键。
在对信息的筛选与使用的连续过程中，应当突出对行政立法机关的约束性，要使行政立法机关站在“公益”的高度，防止特定行政立法主体的“变相寻租”，努力兼顾和权衡其他各方利益主体的利益要求。因此，应当进一步完善对行政立法主体的约束制度，如立法监督机制、说明理由制度、会议表决制度、必要的信息公开制度等等，以保证行政立法过程严格依法进行，做到公平、公正。同时发挥“民主参与”机制的优势，运用现代传媒工具促进民主价值的实现。例如，网络的即时性、公开性、资源共享性等特点能够实现行政立法过程的即时公开、立法信息的便捷传播与交流。行政立法主体可以利用各种媒介（特别是特定的官方网站）及时地向公众发布、更新相关信息，将立法进展的最新情__况、召开听证会的公告、与公众沟通存在的主要问题、参与讨论的书面记录、立法主体采纳或排除某些公众意见和建议的说明材料、公众评论的数量和性质等信息通过网络以最快的速度、最便捷的方式公之于众，实现与社会各界的公开交流，及时对各方意见搜集整理并做出回应和解释。网络能使信息实现最大程度的公开，将相关立法信息放置于“阳光”下接受拷问，这不仅可以实现对行政立法机关的监督，而且也有助于对信息本身新旧、真伪等价值的甄别，行政机关与利益相关者的信息都被“晾晒”于网络这个平台，使双方信息同时接受拷问。
3.反馈与积累。
立法过程中及立法结束后，相应的行政法规、规章进入实施阶段。其效果如何、能否有效调整相应的社会关系，就在于这一过程的检验。在行政法规、规章的实施过程中，当事实与规范之间出现冲突时，会产生来自不同主体的反馈意见，行政机关也应对行政法规、规章的实施效果进行调查，并对其实效性进行评价。如果出现行政法规、规章的部分或全部内容已经不能很好地服务于社会，对现实社会关系的调整出现了障碍，行政机关就应当考虑对相应的行政法规、规章进行修改或予以废止。实施过程中的反馈意见，是衡量一部行政法规或规章实效性的重要参考信息。所以行政机关应当建立有效的信息反馈机制，保证反馈信息的传递渠道多元、畅通。
行政立法从系统论的角度来看，是一个包括立、改、废的连续而综合的过程。在这个过程中，为了及时、准确地调整相关立法以保证其实效性，行政机关不仅应当建立相应的信息反馈制度，还应当建立完备的信息积累机制。信息的积累主要包括对旧有信息的保存和新信息的增强。对原立法过程中涉及的相关信息不能在立法完成之后就抛弃，对不断出现的新的反馈信息和其他相关信息也应当有目的、有分类地储存。这些信息中都包含了相应的行政法规、规章所调整对象的重要情况，比如利益相关者的需求和期望、特定领域行业的发展现状和前景、海外先进的立法经验等等，这些信息都对行政立法的制定、修改、废止具有极高的参考价值。行政机关应当建立以信息反馈和信息积累为核心的立法信息库，以保证相关立法信息资源的可持续利用。相关的立法信息库还应当予以电子化公开，实现信息的共享，以便社会各界对其进行查阅和了解。
四、简短的余论
目前，我国行政立法的信息利用现状还远没有达到完善的境地。从总体上看，行政立法在其信息利用方面存在着诸如理念缺失、制度空缺、渠道不畅、手段不足等问题。值得欣慰的是，一些行政立法实例已开始体现对信息利用加以重视的良好趋势〔%〕。但是，有关行政立法中的信息利用，还需要从理论和实践上作进一步的探索。只有建立科学而系统的信息利用机制，行政立法的质量才有望得以提高，其实施效果才能得以切实改观。