信息， 首先指音信、 消息； 其次指用符号传送的报道， 报道的内容是接收符号者预先不知道的。 可见，信息与信息载体分不开。 因此， 很难给它下一个准确的定义。 也许是考虑到这一点， 我国台湾地区使用了“ 资料档案自由法” 的称谓； 日本1999 年5 月7 日国会通过的《信息公开法》将信息载体， 即“行政文件”作为公开的对象；英国2000年制定的《信息公开法》，其“信息” 的含义包括了有一定载体的任何信息。因此， 信息不仅指有任何记录的文字性、图画性、磁性符号， 而且还包括承载这些符号的工具和手段。可见， 信息公开不仅包括信息本身的内容公开， 而且还包括承载这些内容的介质和手段的公开。
一、信息公开的国际法律文件溯源
追溯信息公开“表达自由权” 信息自由权、言论自由权的近代根源， 可溯及17 世纪一些民主宪政发展得较早国家的早期的立法活动“ 最早采取立法手段保障言论自由以及公众获取政府信息的权利的先驱国家之一是瑞典在其1766年颁布的《出版自由法》 中， 包含了欧洲对言论自由权利的最成熟的法律规定” 但这一权利真正引起各国广泛关注则是“二战” 以后的事情。现在， 它不仅是一项国内法所规定的权利， 而且一系列的国际法律文件也予以明确的确认。
联合国在19 46 年的第一次大会上， 通过第59 （1） 号决议肯定了信息自由是一项基本权利。它宣告： “信息自由是一项基本人权， 也是联合国追求的所有自由的基石” 在接下来的联合国人权文件中， 信息自由并没有被单独列举为一项权利， 而是作为表达自由权的一部分得以固定。在这里， 信息自由隶属于表达自由， 两者并不是单独而并列的两种不同的权利。
19 4 8 年联合国《世界人权宣言》 第19 条规定： “ 人人有权享有主张和发表意见的自由； 此项权利包括持有而不受干涉的自由及通过任何媒介和不论国界寻求！ 接受和传递消息与思想的自由” “19 6 6 年通过的联合国《公民权利与政治权利国际公约》 第19 条以类似的方式也确认了这一权利， 但与《世界人权宣言》 第19 条内容有所不同的是， 该公约第19 条第3 款明确允许对言论自由加以某些限制与约束，这些限制包括《世界人权宣言》 第29 条第1 款的内容， 还包括提供真实、 准确和全面的信息与新闻的责任。 但是， 另一方面， 这些限制必须由法律加以规定，并必须是基于以下理由： 尊重他人权利及名誉； 保证国家安全和公共秩序； 维护公共健康和道德水平” 在这个条款中， 我们很明确地发现， 表达自由包括了持有信息的自由！ 接受和传递信息的自由《世界人权宣言》 第29 条第3 款原则性地规定了这一款所定义的权利和自由在任何情况下都不能有背于联合国的宗旨和原则“ 《公民权利与政治权利国际公约》 第19 条规定的权利也进一步受到本公约第20 条的限制， 即在行使言论 ”信息自由时“ 任何鼓吹战争； 任何鼓吹民族！种族与宗教仇恨的主张， 构成煽动歧视！敌视或强暴者的行为， 均应以法律加以禁止。 ”尽管这样， 《世界人权宣言》 第19 条的规定成了许多国家对其他的人权公约作出保留或解释性声明时经常援引的条款？ , 并认为， 至少第19 条的部分内容已经具备了国际法中的习惯法的某些性质。
由此可见， 《国际人权宪章》 和《公民权利与政治权利国际公约》 中的规定表明了公民的表达自由！ 言论自由及信息自由的重要地位“ 其他的联合国文书中也有关于信息自由的规定， 如1963 年通过的《消除一切形式种族歧视国际公约》 的第4 条” 但是， 国际法律文件同时也规定了公民在行使这些自由和权利时， 还是有限制的， 即不得煽动民族、种族、宗教歧视、 不得鼓吹战争， 因为这将会对全人类的公共利益带来损害“在过去几十年里， 信息自由问题也成为联合国系统内一些专题研究或特别报告员的研究主题”1953 年， 洛佩兹先生向经社理事会（ E C O S C O ） 第17 届会议提交了他的报告，1954 年， 他发表了这份报告， 名为《信息自由》 这一领域的第二份报告出自埃克（ Eke ） 之手（一名联合国秘书长的顾问）， 他报告的题目为5自195 4 年以来信息自由领域的发展报告6“ 自195 4 年至19 65 年， 联合国秘书长每年向人权委员会提交一份信息自由发展的年度报告，1 93 3 年， 联合国人权委员会设立了联合国观点与表达自由特别报告人办公室，其任务之一是阐明观点与表达自由权利的精确内容” 特别报告人早在19 95 年就指出， “ 言论与表达自由的最重要的要素之一是寻找或者获取信息的权利， 也即知情权”。自19 97 年以后， 特别报告人在每年向人权委员会提交的报告中特别包括了对信息自由权的评论， 例如， 在19 98 年的报告中， 特别报告人宣告， 信息自由包括从国家获得信息的权利， 同时，“ 寻找” 接收与传播信息的权利使国家负有积极的义务， 以保证获取信息， 尤其是政府以所有方式储存的信息 “ 可见， 政府的信息公开是源于公民的信息自由权， 信息自由权包括了寻找信息、 接受信息、传播信息等权利。 信息公开是政府的义务， 是保证公民信息自由权得以实现的手段。 在2000 年的报告中， 特别报告人具体阐明了作为一项人权的信息权的特定内容， 并敦促各国应修改其法律或者制定新的法律， 以保证公众获得信息的权利” 这些法律应体现以下原则：
第一， 公共机构有义务公开信息， 每个公众都有权获得信息，“ 信息” 包括公共机构所拥有的所有记录， 而不论其储存形式。
第二， 信息自由意味着公共机构出版并广为传播涉及公众重大利益的文件， 如公共机构运作的信息以及影响公众的任何决定。
第三， 作为最低要求， 信息自由法应包括教育公众的内容， 并传播如何行使获得信息权利的信息” 信息自由法也应该提供一定的机制， 以解决政府机关内部保密及文件所造成的问题。
第四， 不得以保全政府的面子或者掩盖违法行为为目的拒绝公开信息， 信息自由法必须全面列举， 不得公开的例外， 这种例外的范围应该尽量减少， 避免将造成公共利益损害的事项也纳人其中。
第五， 应要求所有的公共机构设立公开、透明的内部机制， 以保证公众行使获得信息的权利，对于政府机构处理公众的信息申请， 信息自由法应规定严格的时限。 如果政府机构拒绝提供信息， 应提供书面的理由。
第六， 获得政府信息的成本不能太高， 以至于申请人不敢提出申请或者扭曲法律的目的。
至此， 信息自由与信息公开的关系已经非常清楚了： 信息自由权是公民的基本人权， 政府有义务保障这项人权的实现， 政府的义务就是公开政府所拥有的除了国家安全机密而确实不能公开的所有信息“ 为了保障信息自由权， 国家应制定信息自由法， 明确国家与公民具体的权利义务关系，建立相配套的保障机制。除了这些报告以外， 有重大影响的1984 年通过的《世界人权宣言》 的第19 条， 不仅其原则对联合国人权文书产生了重大影响， 而且其内容在许多区域性人权文书中也以各种形式出现” 例如， 《欧洲人权公约》 第9条， 《美洲人的权利与义务宣言》 第4条，《美洲人权公约》 第13 条和第14 条， 以及《非洲人权和民族权宪章》 第9条都包含了有关信息自由的内容， 除了一般性的国际法律文件确认信息权以外， 许多单行的国际条约也确认了公众的信息自由权， 其中的一个重要方面就是与可持续发展和公众参与有关的环境信息权， 如1992 年里约《环境与发展宣言》 第10 条之规定； 哥伦比亚19 93 年制定的环境事务公众参与的法律； 1998 年联合国欧洲经济委员会与欧盟签署的《奥胡斯公约》 等都规定了获得环境信息的权利“信息自由权已是全球所有国家的公民的一项普遍的基本的人权”
由此可见， 信息公开源于公民基本权利中的“知情权” , 知情权主要指公民有获取信息的权利和自由， 它不包括传播信息的自由， 但知情权是信息传播自由的理论依据； 而信息自由也是公民的一项基本权利， 它包括获取信息自由和传播信息自由两个方面。 它的范围要比知情权的范围广， 但知情权更表现为一种基础性权利， 在基本人权体系中， 它是有关信息方面的权利的“源” ，而言论自由和表达自由则属于信息传播自由的范畴， 当然， 表达自由包括了言论自由，言论自由只是表达自由的一种方式而已。
由此可推断， 信息公开是为了保障公民的知情权和信息自由权以及其他与此相关的权利而制定的一项国家法律制度。 在此， 权利主体是所有公民， 义务主体主要是国家机关、公共机构等， 而本文的信息公开的概念是从狭义的角度， 即专指“政府的信息公开” 这样的考虑是为了研究的方便， 因为立法机关、司法机关以及行政机关的信息公开制度的设计有很大不同。
二、信息公开的法律特征
信息公开在不同的国家表现出不同的特点， 总的来说， 都表现出明显的公开性、及时性、 准确性、 程序性四个主要共同特征：
1.公开性：即信息的公布采取让公众看得见！看得清！看得懂的， 明确的！公开的载体形式， 如公众载体！网络！ 发行量大且较普及的报纸杂志等。
2.及时性：既信息的公开必须及时， 信息既然是一种社会公共资源， 信息公开的一个很大作用就是要最大限度地发挥它所蕴涵的效率， 而及时性就可以保证它的效用。
3.准确性： 获取真实准确的信息既是公民的一项宪法权利， 即知情权； 也是保证信息这种社会公共资源发挥最大效用的基本要求“如果公布信息的主体发布的是虚假信息， 就侵犯了公民的知情权， 必将承担相应的法律责任。”
4.法定性： 信息公开， 既然是政府等国家机关的一项责任， 就必须遵循一定的规则， 比如谁来公开， 公开哪些内容， 在多大程度和范围内公开， 公开时要采取哪些步骤， 发布错误虚假的信息将承担哪些法律责任等等， 都必须要有法律的明确规定， 这也是依法行政的必然要求。
三。 信息公开的主体、客体、 内容和责任
信息公开的主体， 既包括权利主体也包括义务主体， 权利主体是不特定的所有公民！法人及组织。而义务主体主要是国家机关、社会团体和企、事业组织， 当然主要还是国家机关，它包括了行政机关、 权力机关和司法机关。 至于其他社会团体和企、事业组织也有公开信息的责任和义务， 但主要是针对其所属社会团体的成员或私营企业职工、 股民等而言的， 但是， 对于那些具有一定行政权力的国有大公司， 如邮政、电信、 供水、 供电等国家垄断性行业企业应该承担同行政机关同样的主体责任，信息公开的客体， 也即信息公开的指向对象， 它包括了所有国家权力所涉及的领域（ 涉及国家机密、 商业秘密、 个人隐私的除外）， 既包括了政府的政务公开、 警务公开， 也包括国家权力机关的立法公开、 选举公开、 任免公开、 会议公开， 同时还包括了司法机关的审判公开、判决公开等。
信息公开的内容， 也即信息公开中权利主体与义务主体中的权利义务问题。 既然我们已经明确了信息公开的义务主体主要是国家机关和国有垄断企业； 权利主体是不特定的所有公民、 法人和其他组织。 那么他们之间的权利义务关系则很明显： 国家机关等义务主体必须及时为公民提供真实准确的各种信息， 并且提供信息的方法及方式应以最大限度地方便公民获取信息为出发点。比如在各国家机构内设置专门机构接受公众的申请和咨询； 出版某类信息资源的汇编使公众可以很方便甚至免费获得国家各行各业的统计简报和立法机关颁布的各种法律、 法规的简印本等； 或者通过提交申请书、 当面查询、 计算机联网查询等众多方式获取信息，国家机关在履行这些义务的同时， 也享有一定的权利， 诸如收费。国家机关可以按照提供所需要信息的成本， 向申请者收取一定费用， 但只能收取成本费， 而不得盈利。作为权利主体的公民、 法人及其他组织除了要求国家机关准确、及时公布信息， 并以最方便的接受方式获取信息的权利外， 也必须承担一定的义务。 这些义务主要包括： 获取信息时要遵守法律规定的程序和方式， 且不得损害国家、 集体和他人合法的、正当的权益。有了权利义务的明确规定， 自然就应该有违背义务、 损害权利的法律责任规定，在信息公开中， 应当明确规定， 国家机关工作人员无正当理由拒不提供信息所应承担的法律责任， 以及公众在国家机关拒不提供信息时可以采取的救济手段， 如申请行政复议和提起行政诉讼等。
四。 结论
从上述资料的分析中可以非常容易印证上述关于信息公开、信息自由及知情权等与相关概念之间的关系， 并还可以得出以下结论： 信息公开总的来说， 源于公民的宪法权利：知情权和信息自由权， 信息公开同时也是公民的言论自由、表达自由等其他宪法权利得以实现的基石。 但信息公开不是公民的权利形式， 而主要体现为国家机关的义务规定， 它虽然源于公民的知情权但却与国家权力相伴而生。 它是对国家权力行使的一种公开化、透明化的必然要求， 它产生以后就更多地表现为国家机关的义务， 公民可以而且应该对这种义务的履行实行监督， 并对他们的不作为和违法履行及履行瑕疵的行为而对公民权利造成损害时可以主张法律救济。 因此，信息公开既是保障公民信息自由权和知情权等其他宪法权利的手段， 也是对国家权力的行使实行制约的一种有效途径。