一、问题的提出

    社会管理是人类社会必不可少的一项管理活动。康德曾言：“大自然迫使人类去加以解决的最大问题，就是建立起一个普遍法制的公民社会。”[1] 当前，随着改革开放的深入发展和经济社会的深刻变革，加强社会建设、创新社会管理，进一步促进社会公平正义，实现经济社会协调发展，成为当今时代我国的一项重要命题。

    加强社会建设、创新社会管理离不开社会领域立法和法制建设。2011 年2 月胡锦涛同志在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上强调指出，加强和创新社会管理，就要“加强社会管理法律、体制、能力建设”。运用法律手段调整社会成员之间的资源与机会配置，促进现代社会结构成长，这是推动社会建设的重要途径。可以说，加强社会领域的法制建设、加快社会管理立法步伐、完善社会管理领域法律体系，既是加强社会建设、创新社会管理的迫切需求，也是完善中国特色社会主义法律体系、推进社会主义民主政治建设的重要内容。

    加强社会建设、创新社会管理同样离不开完善畅通的利益表达制度。在我国，人民的根本利益是一致的，但也存在各种利益之间的矛盾。只有让社会各利益主体（个人或群体）拥有法定的、合理的途径和方式表达自身的利益诉求，参与国家政治决策，维护自身合法权益，社会关系才能得以协调，社会公正和稳定才能达成。特别是在当前我国社会急剧转型时期，社会利益主体日益多元化，社会利益关系日趋复杂化，健全合法的利益表达途径尤显重要。一旦缺乏制度化的、各利益群体都可全面畅通表达利益诉求的渠道，必然引起利益表达不足或失衡，引起不同利益主体之间的矛盾和冲突，影响社会公正和社会稳定。另一方面，科学的政治和立法决策，也离不开对多元利益诉求的充分掌握和复杂利益关系的有效协调。因此，充分创造多元利益主体的利益表达机会，完善利益表达制度，既是加强社会建设、创新社会管理的现实需要，也是推进社会主义民主政治的重要内容。

    利益表达有多种方式和途径，其中在全国人大和地方各级有立法权的人民代表大会及其常委会（以下简称人大）的立法活动中进行利益表达是其中最根本的一项制度性渠道。这是因为，立法就其本质而言，就是为了“分配与调节国家利益、社会利益、社会不同群体的利益和个人利益之间的关系，促使各种利益各得其所，各安其位，避免相互冲突，从而保证社会秩序的正常化”。[2] 可见，高质量的立法必然是对所涉各种不同利益的科学协调，而协调的前提就在于将各种利益表达出来并相互进行充分的博弈，使立法机关得以准确地掌握。正当、畅通的利益表达有助于保证立法建立在更为全面的利益关系基础上，提高立法质量；而不正当、扭曲的利益表达则使得立法无法有效协调各类利益关系，容易加剧社会的不稳定、不和谐状况。同时，有效的利益表达是以充分的立法信息公开为前提的。在不全面充分了解立法项目、立法内容及相关制度设计的情况下，社会各利益主体的利益表达就无从谈起；而失去了各利益主体的充分参与，没有掌握大量立法性事实和相关信息，科学、正确的立法决策也是无从谈起，立法质量和法律实施效果也必然大打折扣。

    二、我国人大立法信息公开和利益表达及其制度建设的现状

    （一）法律依据

    我国宪法和法律对人大立法工作中的信息公开和利益表达作了一定的制度性规定，但较为原则和间接。宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”同时规定公民有言论、出版、新闻自由权和对国家工作人员批评建议权，国家机关工作人员有倾听人民群众意见的义务。也就是说，公开获取立法信息并充分表达自身的利益诉求不仅是宪法规定的公民权利，保障这些权利的行使也是国家立法机关必须履行的义务。《中华人民共和国立法法》（以下简称立法法）第五条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”第三十四条第一款规定：“列入常务委员会会议议程的法律草案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”各级有立法权的地方人大及其常委会也都在相关地方性法规和议事规则中作了相应规定。而无论是公民参与立法、还是立法机关听取意见，其关键前提就是公开立法信息，核心环节就是利益表达。

    （二）实践发展

    自新中国成立至今，伴随着我国社会主义民主政治发展和中国特色社会主义法律体系的建设进程，我国人大立法信息公开和利益表达的实践也不断发展，大体经历了四个阶段。

    一是新中国成立至1982 年12 月新宪法颁布阶段。除立法结果必须公布外，立法过程基本上不向社会公开征求意见，但1954 年宪法和1982 年宪法在制定过程中都开展了全民大讨论，期间每个立法步骤都力求公开、历稿草案反复听取各方意见，引起社会公众的广泛关注和参与，各方意见得到较充分博弈。

    二是1982 年12 月至2000 年2 月，立法法通过阶段。随着党的十三大报告要求建立社会协商对话制度，全国人大立法逐步开始公开征求社会意见，明确提出法律起草工作实行立法工作者和专家、学者及其他实际工作者相结合的原则，并积极探索法案书面征求意见、重要法案公开征求社会意见等途径。

    三是2000 年2 月至2008 年3 月，全国人大常委会宣布法律草案全公开阶段。随着党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”基本方略和“到2010 年形成有中国特色社会主义法律体系”的立法工作新目标，特别是2000 年立法法出台及其对立法程序的规范，全国人大及其常委会日益强化立法信息公开，努力促进立法所涉各方充分利益的充分表达，人大立法信息公开和利益表达开始向制度化、规范化发展。经典案例是物权法和劳动合同法的立法过程，前者自1993 年开始起草到2007 年3 月16 日由十届全国人大五次会议表决通过，历时13 年多，历经九届和十届全国人大及其常委会的八次审议，先后召开100 多次座谈会、论证会和研讨会，其中委员长和副委员长主持召开座谈会三次，法案公开征求意见期间共有2249 人次参与、收到9605 条意见，这样的立法历程在我国立法史上是空前的，其立法信息公开和利益表达的广度和深度也是前所未有的。

    四是2008 年4 月至今，我国人大在立法信息公开和听取社会各方利益表达方面有了更加深入的发展，不仅突出保障人大代表全过程了解和参与立法工作，而且深化常委会内部信息公开和利益表达，对于法律关系复杂、分歧意见较大的法律草案，采取积极慎重的态度，做到深入调研、耐心协商、充分论证，反复审议修改完善，在各方面基本取得共识后再提请表决。2008 年4 月，全国人大常委会委员长会议决定，对今后所有法律草案原则上都在中国人大网上公布，重要法律草案还要在全国主要新闻媒体上公布，广泛征求意见，使法律草案公布工作常态化（以下简称法律草案全公开），被誉为我国人大加速立法民主化的里程碑。此阶段在信息公开和公民利益表达方面值得一提的是，2011 年个人所得税法修正案的立法。该草案公开征求意见期间共收到82707 位网民提出的237684 条意见，另有群众来信181 封，创历史之最，其中83% 的意见对一审草案规定的3000 元起征点不满，要求适当提高，但草案二审稿对此未作修改，引起社会公众巨大反响，很多意见直指有关部门对民意的漠视，部分常委会组成人员也持相同观点。最终表决通过的修正案将个税起征点从原来的2000 元、一审草案中的3000 元提高到3500 元。虽然仅提高了500 元，也算立法机关对民意的积极呼应。但对此也有明显不同的、来自最高立法机构权威部门的声音，认为网民意见不能代表全民意见、反映出民主立法与科学立法有时不尽统一。可见，在当今我国社会利益格局深刻变化的情况下，任何一种立法决策都不可能兼顾所有社会群体的利益，而“全体人民的共同利益和长远利益”也并不总是清晰可辨的，所以引起社会广泛讨论乃至部分不满就在所难免，这也恰恰是立法民主化推动社会成熟和进步的体现之一，也说明在人大立法过程中必须充分公开信息、进行利益表达与博弈。

    三、我国人大立法信息公开和利益表达的问题及其原因

    （一）存在的问题

    从以上分析可以看出，伴随着我国民主政治建设和中国特色社会主义法律体系建设进程，以及社会公众民主法治意识和利益表达愿望及能力的提高，我国人大立法信息公开和利益表达的实践日益丰富、成效日益显现。可以说，相比制度建设，我国人大立法信息公开和利益表达的实践远远走在了前面，但缺乏制度支撑和理论指导的实践也暴露出一些不足和缺陷。

    首先，立法审议过程缺少辩论，立法机关内部组成人员的利益表达不充分，立法信息开发不足。就立法活动之本性而言，就是通过协调所涉各方利益，创造社会中原本不存在的制度和规范，所以立法程序中最为重要的活动就是激发各方利益表达、开发新的立法信息，而不只是停留在对草案原有条文和信息的审查之上。因此，如何设计一种能够不断激发利益表达、开发新的立法信息的机制是立法成败的一个关键点。从国外相关立法程序机制来看，主要通过辩论来激发各方利益表达、形成新的立法信息，立法所涉各方利益群体就立法焦点问题进行各种形式的对抗式讨论，被激发出的很多观点和信息又被吸收作为修改法案的依据，以致很多法案从初稿到最终成法时，已经发生了很大变化，甚至脱胎换骨了。在我国，因没有法定强制的立法辩论机制，人大代表或者常委会组成人员都是各自发表立法审议意见，缺少观点的碰撞和相互辩论。缺少了各方利益的充分博弈，新的立法信息也无法被激发出来。

    其次，对各方所表达的利益诉求和意见建议，缺少相应健全的收集、分析、吸纳和反馈机制，信息公开和利益表达的实效性有待提高。很多时候立法信息公开仅满足于简单的工作流程，为公开而公开，缺少对信息的综合分析和科学论证，影响了工作深度和实效性。比如法案公开征求意见活动往往草案全文刊登了，但没有辅以相关的立法背景介绍或对重点条款的解读，立法中的关键问题没有得到聚焦，修改类法规也没有新旧条款的对比，使征求意见缺少针对性，影响公众参与。正因如此，实践中部分法案公开征求意见期间乏人问津，没有多少社会反响。另外，对于面向社会公众的各种立法民主活动，缺少制度性的反馈程序。哪些意见被吸收了、哪些没被吸收、其理由是什么，鲜有向社会和公众交待的。这不仅打击了公众参与立法的积极性，而且也违背了立法公开的本质目的--在社会和公众视野下协调各方利益，进而达到立法公正和科学。

    再次，立法中各群体利益表达不够充分和平衡，缺乏公正性。不同的利益主体在立法过程中正当、畅通地表达自身利益并进行公开博弈，有利于推动立法机关对各方利益的有效协调，也有助于社会关系的协调和稳定。如果这种利益表达是程序化的、正当的，则应当被允许；但如果为了寻求利益的实现而采取非正当的方式，甚至通过排挤其他利益诉求来影响立法，欠缺各方利益的充分博弈，则这种利益表达是有缺陷的，即表现为利益表达失衡。利益表达失衡条件下的立法活动，既无法保证立法质量，也无法充分实现对利益关系的有效协调。“当前中国社会不同群体表达利益诉求的能力并不平衡，导致公共决策存在偏离公正性的现象。” [3] 有的强势群体，如政府部门等，能够通过制度化的渠道充分获取立法信息和利益表达机会，并且通过立法将利益法律化、固定化；有的利益群体，如知识分子、私有经济所有者和经营者及外资企业等，利益表达愿望日益强烈，但目前组织化程度不是很高，整体的利益表达尚不够充分；而部分弱势群体，如普通劳动者、农民等，普遍缺乏畅通的信息获取渠道，其利益表达往往是个体的、分散的、微弱的，加上立法机构因操作不便等原因会忽视听取其意见，使得弱势群体不能及时在立法过程中充分表达利益诉求，而往往只能在立法后、法律已经生效实施并切实影响其利益而被动地、有时甚至以一些体制外的极端方式来表达自己的利益诉求，影响社会稳定。

    （二）问题的根源

    实践中，我国人大立法信息公开和利益表达之所以存在以上缺陷和不足，主要是因制度缺失引起的。而之所以我国长期缺少这方面的法律制度，则需从历史和全局的角度加以审视，因为人大立法信息公开和利益表达是国家政治生活的重要组成部分，其发展必然受我国民主政治发展进程所影响。

    一是民主意识缺乏、历史文化基础薄弱。“真正的立法不是制定在法典中，而是播种在整个民族的心灵上，这样的立法必须符合民情，最终还要回归到民族的文明传统上来。” [4] 尽管近年来我国人大立法信息公开步伐日益加快、社会和普通公民参与立法进行利益表达的行为也日益积极，但与全国和地方各级人大每年开展大量的立法实践相比，公众广泛关注且其表达的利益诉求最终对立法有实质性影响的数量比例是非常低的，反映出传统历史文化深刻影响下的我国公民民主意识和利益表达习惯的缺失。

    二是权力制约不足、立法程序不尽完善。我国的人民代表大会制度有自身的独特优势，但从制度完善的角度看，因人民代表大会是其他权力的创造者，其他权力不能反过来监督人大，所以在政治架构内部人大立法权没有受到法定的权力制约，易导致权力的滥用。虽然宪法规定包括立法权在内的人大权力受中国共产党的领导和制约，但实践中缺乏具体制度，且因同属体制内权力而使普通公众无法深切感受其权力制约的实效性，人大立法信息是否公开、利益表达是否均衡、如何进行公开和表达，都是人大一家说了算。这是导致当前人大立法信息公开和利益表达制度缺失的一个体制性原因。

    三是利益分化不深、公民社会发育不完全。从域外议会立法信息公开和利益表达的动力来判断，支持立法信息公开和利益表达不断朝着深入方向发展的最根本动力就是利益冲突，而我国虽然经历30 多年的改革开放，但是毕竟历程过短、传统文化负担过重，以及受计划经济体制等多重因素影响，类似于西方法治国家之社会根基--公民社会依然还处在形成的过程之中，也就无法在国家政治和社会生活中发出有力的声音。这是我国当前人大立法信息公开和利益表达制度不够完善的一个社会原因。

    另外，我国人大民主化发展历程过短、制度建设所需经验积累不足，也是影响立法信息公开和利益表达制度建设不完善的原因之一。

    四、进一步完善我国人大立法信息公开和利益表达制度的对策

    立法活动是公众表达利益诉求、参与国家政治的重要领域之一，因而建立健全系统的人大立法信息公开和利益表达制度，对于当前我国加强社会建设、创新社会管理、维护社会和谐稳定，具有十分重要的现实意义。

    （一）建立立法规划、立项论证中的信息公开和利益表达制度

    立项是立法工作的源头，更是涉及立法资源如何分配的首要问题。“无论在任何地方，稀缺的立法资源和有限的起草时间都迫使起草者必须决定起草法案的优先顺序。倘若只是依照先到先得原则，那么宝贵的立法资源就可能被用到相对不那么重要的法案上。”[5] 而判断立法项目的优先顺序，必须有充分的民意作基础，必须在公开征求社会公众意见基础上做出科学判断，因此，公开征集立法规划和计划项目并进行广泛的立项论证，是完善我国人大立法信息公开和利益表达制度的一项重要内容。

    （二）建立法案起草过程中的信息公开和利益表达制度

    法案起草是整个立法工作的基础。目前我国大部分法律和地方性法规都由行政部门起草，期间当然也会征求各有关方面意见，但这种程序往往在政府内部流转，最多可能征求到相关社会团体的意见，而没有向社会公众公开征求意见，这是不够的。应当允许公民、利害关系人和社会团体在立法起草阶段就能以适当方式发表意见，以便及早表达利益诉求。建议将立法起草过程公开征求社会意见作为法案提交常委会审议的必备条件，提案人在提交法案的同时必须提交公开征求意见及其取舍情况的详细报告，否则不予受理。

    （三）完善法案审议过程中的信息公开和利益表达制度

    法律草案的审议是人大立法信息公开和利益表达的核心环节，也是能否有效促进立法质量提高的关键所在。因此，必须完善我国人大在法案审议阶段的立法信息公开和利益表达之程序，具体包括两点：一是建立法案审议辩论制度，充分激发利益表达和新的立法信息。建议在人大常委会内部营造有利于辩论的宽松氛围和必要的制度保障，比如，切实落实人大代表和常委会组成人员言论自由权，鼓励他们积极发表立法审议意见；建立常委会审议直播制度，从外部激励人大代表和常委会组成人员的发言积极性；建立人大代表和常委会组成人员发言情况统计制度，作为其履行职责重要参考依据，纳入换届选举人员考察工作之中，等等。二是深化公开常委会立法审议情况。建议全国人大常委会历次审议法规草案的全体会议、分组会议情况全程直播或录播，并完整记录、收集、公布常委会组成人员的审议发言。这样既便于社会公众全程了解立法审议情况，也有利于推动常委会组成人员在审议中积极发言、进行利益表达。对立法程序的例外情况--如搁置审议、撤回议案、修正案的提出及其审议等，予以深度报道，因为这往往是立法过程中利益博弈较为激烈的环节，也是公众较为关注的立法内容。当然如有危害社会稳定的，则应当通过法定程序不予公开。同时逐步适度公开法制委员会统一审议法规草案的情况，因为这一环节既是法定的立法程序，也是各方面意见反映最集中、立法利益博弈较突出的环节。

    （四）完善立法听证制度，强化其在立法信息公开和利益表达方面的作用

    立法听证在深化人大立法信息公开、保障各方利益表达方面具有积极功能，不仅可以使不同利益的主体广泛参与进来，有助于立法更好地反映民意；而且还有助于立法机构全面收集资料、获取立法性事实，进而作出科学的立法决策。为此建议：一要积极探索立法听证形式多样化，凡是能达到给予当事人或者利害关系人陈述自己观点、主张自己权利的机会又便于立法者充分听取这一目的的听证形式，都可以采纳，因此，除召开正规的立法听证会外，还可探索简易听证、定向听证、邀请作证等多种形式的立法听证；二是逐步实现立法活动“全听证”，包括立法项目全听证和立法过程全听证，即人大及其常委会的所有立法活动和立法程序中的各个环节都可根据需要开展听证；三是制定统一的立法听证规则，明确规定应当举行立法听证的范围、项目、内容、方式及公开举行等要求，以及听证陈述人产生、遴选的标准和程序，保障听证的法律效力。

    （五）完善法案公开征求意见制度，提高其在立法信息公开和利益表达方面的实效性

    一是法案公布形式和渠道可更加灵活，对群众较关心、与社会生活密切相关、热点问题较多的法案，应当坚持全文公布，并加强立法者与媒体、公众的互动；对热点问题较突出的法案可着重公布相关条文，使社会公众的意见更为集中；对专业性较强的法案，可有针对性地邀请相关单位积极参与。

    二是在公布法案的同时增加有关立法背景、必要性、可行性、有关制度设计及理由等方面的说明，重点条文可辅以相关解读，帮助公众更深入地了解法案。

    三是合理掌握公布法案的阶段、时机以及时间长短、次数等。目前法案公开征求意见一般在常委会一审以后，但此时立法中的焦点问题往往尚未暴露，公开征求意见缺乏焦点和针对性。可尝试在二审后开展法案公开征求意见，如法案经多次审议、与前次审议草案相比内容有较大变化的，也可再次将法案公开征求意见，当然此时可只公布重点条文或者与一审相比修改较大的问题。

    （六）构建一套科学系统的各方利益诉求征集、分析、论证和反馈机制

    一是以网络和其他媒体为载体，开发建设立法过程中社会各方利益诉求收集、分析、论证、公布和反馈工作系统，详尽收集整理公众在立法各环节提出的意见，并全面公开对意见的取舍及其理由分析，在意见反馈上尽量做到针对公民个体。对立法民主活动的成果如座谈会意见汇总、公开征求意见情况汇总、立法论证报告、立法听证报告等，经一定程序后向社会公开。

    二是建立专门的公众立法网站，或完善目前各级人大网站，将其作为立法信息公开的法定强制载体，丰富栏目设置，加强立法信息采编力量，加强原创性报道，以实现全面、动态、深度的立法信息公开和利益表达，同时注意对各方利益表达进行分类、甄别、整理。

    三是继续发挥电视媒体新闻性、时效性强的特点，增加人大立法评论、立法背景分析、嘉宾访谈等栏目；配套设立热线电话节目，为观众提供一个经常性的、开放的、直接与立法者对话和沟通的机会，提高人大立法信息公开与民意收集的互动程度。