人大立法公开是我国政务公开的重要组成部分，是衡量我国立法民主化程度的重要指标，也是社会主义民主政治的重要表现形式。在中国特色社会主义法律体系已经形成、人大立法将更加注重科学化、民主化的新形势下，加强立法公开更有着重要的现实意义。本文结合上海市人大常委会近年来在加强立法公开方面的实践，就人大立法公开的理念、制度、内容、形式等，进行初步思考和研究，以期引起更多关注，共同推动人大立法工作。
一、我国人大立法信息公开的现状和成效
从国家层面看，我国立法信息公开的发展过程大致经历了三个阶段：
第一阶段，基本不公开阶段，时间大致从1949年到80年代初期。在这个阶段，我国立法除了结果必须公布外，立法过程基本上是不公开的，立法被当作一项保密性很强的工作。但也有很独特的例外情况，即在1954年和1982年，宪法草案先后被公布在全民范围内进行讨论，盛况空前，从今天回头去看这一立法公开实践，其广度、深度、实效性都是令人惊叹的。
第二阶段，逐步走向公开阶段，时间大致从20世纪80年代后期到90年代末。在这个阶段，随着政治体制改革提上国家议事日程，国家和社会对政务公开有了新要求，不仅立法结果的公布逐步走向规范，同时立法过程也逐步从不公开走向公开，全国人大常委会和地方人大常委会也将更多的法律法规草案向社会公布并进行公开讨论。从80年代中期到90年代末，全国人大常委会先后公布了10部法律草案进行全民讨论。
第三阶段，以2000年通过的立法法为标志，我国立法公开走向制度化发展阶段。特别是2008年4月全国人大常委会委员长会议决定，为推进科学立法、民主立法，进一步扩大公民对立法工作的有序参与，今后全国人大常委会审议的法律草案，一般都予以公开，向社会广泛征求意见。这一阶段，劳动合同法草案、物权法草案、刑法修正案（八）关于醉驾入刑草案、车船税法草案、个人所得税法草案等一批与人民群众利益密切相关的法律草案公开征求意见，立法信息得到及时、全面公开，而且引起社会和公众的广泛关注，公众参与立法的广度和深度都较以往有很大提高。比如个人所得税草案在公开征求意见期间，共有82707人次参与提出237684条意见建议，创全国人大立法史上单项立法意见数之最。与此同时，各地人大常委会纷纷制定或者修改地方立法条例，对立法公开、公众参与立法作了进一步具体的规定，包括上海市在内的多家地方人大常委会举行了立法听证会，制定了立法听证规则；实行了旁听制度，制定了旁听办法。新世纪以来，随着市场经济体制改革的不断深入，民主政治建设的不断发展，无论全国人大还是地方人大立法趋向更加公开，更加透明，并逐步形成制度化、规范化。2010年全国人大常委会继续坚持和完善法律草案公布机制，所有提请审议的法律草案都在网上予以公布。
上海市人大及其常委会的立法公开工作与国家立法民主化历程是基本一致的，也经历了从不公开到逐步公开再到深度公开的基本历程。特别是本届市人大常委会成立以来，在常委会领导的亲自倡导下，立法公开的理念进一步得到强化，立法公开和公众参与立法的实践日益丰富，立法公开的成效日益显现，取得了良好的政治效果、法律效果和社会效果。
具体表现在：
--立法公开的理念日益强化。市人大常委会领导多次强调，要进一步扩大市民参与立法的途径，增强立法的公开性，将民主立法贯穿于立法的全过程，进一步体现立法的参与性与开放性。为此，本届常委会确立了“公开为原则、不公开为例外”的法规草案公开征求意见原则，规定除主任会议特别决定不予公开征求意见的外，其余法规草案一律公开征求意见。
--立法公开的范围逐步扩大，从法定程序向立法过程两头延伸。立法公开已不限定于常委会审议期间的各个立法程序，立法规划、立法计划、立项论证、立法起草、法规案解读及立法质量后评估等各环节工作都有不同程度的公开。
--立法公开的形式逐渐丰富，新闻采访立法工作的自由度有所增强。目前，法规草案公开征求意见和立法听证会制度在本市人大立法工作中已经逐步常态化。2006年的《上海市绿化条例》（草案）首次尝试立法听证会进社区形式，立法公开的深度、便民性、实效性都大大增强。同时，允许记者旁听立法程序的各个环节并自由采访常委会组成人员。
--立法公开的实效日益显现。立法公开不仅促进了公众的有效参与，而且直接影响了立法结果。如2010年《上海市物业管理条例》（修订草案）经公开征求意见、立法听证及相关专家论证会后，最终取消原法规草案中有关“欠交物业费不得卖房”这一条款，这是民主立法推动科学立法又一次成功实践。
二、我国人大立法信息公开的不足
从上海市人大立法工作实践看，立法信息公开主要存在以下问题：
一是立法公开的实效性有待提高。尽管公开本身有许多内在价值，但对立法实践来说，公开的最终目的是推动公众参与立法、帮助获取立法性事实、进而提高立法质量。但目前很多时候立法公开仅满足于简单的工作流程，为公开而公开，缺少工作深度和实效。比如法规草案公开征求意见活动，往往草案全文刊登了，但没有辅之以相关的立法背景介绍或对重点条款的解读，立法中的关键问题没有得到聚焦，修改类的法规也没有新旧条款的对比，使征求意见缺少针对性，影响公众参与。正因如此，实践中部分法规草案公开征求意见期间一直乏人问津，没有多少社会反响。
二是对公众意见的收集、分析、吸纳和反馈机制尚不健全。目前对常委会组成人员审议意见的吸收情况一般都有交待，对不被吸收的意见会一一上门解释，有助于统一立法思想、顺利推进立法进程。但对于面向社会公众的各种立法民主活动，却缺少制度性的反馈程序。哪些意见被吸收了、哪些没被吸收、其理由是什么，鲜有向社会和公众交待的。这不仅打击了公众参与立法的积极性，而且也违背了立法公开的本质目的--在社会和公众视野下协调各方利益，进而达到立法公正和科学。
此外，还存在立法公开理念尚未深入人心，公开制度和体系建设不够健全，工作协调和责任机制不够完善，公开的范围和内容不够明确，立法资料和档案收集不够全面（比如，市人大常委会内部按工作部门分别立卷归档，而不是围绕某项立法统一立卷归档，导致有的立法性文件重复归档，而有的重要的立法性文件和资料却有所缺失和遗漏），公开的形式和载体不够丰富等问题。尤其是利用网络进行立法公开还不够，人大公众网上关于立法工作的内容较为单薄、零碎，缺少整体设计。
三、进一步加强和完善地方人大立法公开工作的几点思考
在2011年3月召开的十一届全国人大四次会议上，吴邦国委员长郑重宣布中国特色社会主义法律体系已经形成，要求今后继续加强立法工作，提高立法质量。他特别强调，要顺应社会主义民主政治深入发展、人民政治参与积极性不断提高、权利意识越来越强、利益诉求越来越具体、参与立法的愿望越来越高的新形势，进一步在科学立法、民主立法方面迈出新步伐，积极探索公众有序参与立法的途径和形式，广泛征求社会各方面尤其是基层群众的意见和建议，不断完善公布法律草案的工作机制，建立健全采纳公众意见的反馈机制，积极回应社会关切，切实增强公众参与立法的实效，使立法过程成为普法过程。所有这些要求，都必须以科学有效的立法信息公开为前提。
对地方人大来说，要在新的起点上加强地方立法工作、提高地方立法质量，同样需要以加强立法信息公开为前提。这是因为，中国特色社会主义法律体系形成后，地方立法面临着从满足数量需求转到满足质量要求、地方立法必须更加适应经济社会发展需求、反映客观规律、解决实际问题这一新趋势和新要求。为此，就必须树立以人为本的理念，全面践行民主立法，把最广大人民群众的根本利益作为立法的出发点和落脚点，把实现所有社会主体的平等权利作为立法的价值取向，在立法中正确处理好公共权力和公民权利的关系。这就有必要进一步加强立法信息公开工作，进一步开放审议、表决等法定程序，保证立法信息的公开、对称，从保障社会公众的知情权入手，激发其参与立法的积极性、保证其参与立法的可能性。借鉴国外议会立法信息公开的成功经验，结合上海市人大常委会立法工作的实际情况，对进一步加强地方人大立法信息公开工作提出以下几点设想：
（一）正确处理公开与保密之间的关系，进一步深化地方人大立法公开理念
政务公开与保密是一个事物的两个方面，两者相辅相成、缺一不可。根据《中华人民共和国保密法》的规定，全国人大和地方各级人大及其常委会在政务活动中也应注意保守国家秘密、工作秘密和商业秘密。那么，这三种秘密与地方人大立法公开的关系如何？地方人大立法中哪些应该公开、哪些不应公开？这不是一个简单的公开范围和内容问题，需从理论上予以厘清，由此才能真正确立和深化人大立法公开理念，推动实践发展。
这些理论分析的全部逻辑在于，立法规范的是不特定的大多数人的权利义务，制定的是在很长时间内需要社会普遍遵守的法律规范，立法过程需要公众的普遍参与才能提高立法质量，而公众普遍参与立法的前提是立法过程和结果的公开；同时又因为立法是涉及不特定的大多数人的利益，所以立法过程中、尤其是地方立法过程中一般不会涉及国家机密、某一特定组织的商业秘密或个人隐私。所以，从理论上讲，地方人大立法过程的各个阶段及其成果都应向社会和公众公开。但在我国处于深刻转型期和社会矛盾凸显期的大背景下，鉴于立法涉及不同群体利益的配置和协调，加上立法过程中“法案细节会引导期望行为的改变”，为避免引发不必要的社会矛盾，有些立法信息可以不予公开，但必须经过一定程序、由特定的主体作出决定才可。同时，在有关部门收集立法性事实而听取某些特定组织和公众个人意见过程中，如果该组织和个人提出某些具体案例涉及商业机密或个人隐私而请求保密，应该予以尊重和保障。
基于以上分析，我们可以期望在地方人大立法实践中确立以下观念：1、由“一切权力属于人民”的国家性质所决定、宪法所保障的公民权利，决定了人大立法公开的必要性，而不是相反的，由人大立法公开来决定和保障公民相关权利的实现程度；2、立法公开不是人大的权力，不是愿不愿意、可有可无的问题，也不是工作方法、工作作风的问题，更不是人大对社会和公众的一种恩赐，而是人大对人民的一种义务；3、因为“一切权力属于人民”的国家性质，决定人大立法公开的范围和内容必须以人民的利益为依归，因而是十分广泛而系统的，而不是零碎的和随意的。如果真正确立了以上观念，则人大立法公开的机制、形式等问题都可迎刃而解。
（二）明确各相关部门的职责，进一步建立统筹协调的人大立法信息公开工作机制
1、完善相关的法律法规规定。适时修改立法法和相关地方性法规，增强有关立法公开内容、程序等方面的规定及相应的法律责任，为立法公开工作提供坚实的制度保障。
2、建立统筹协调的立法公开工作机制。人大立法公开工作涉及常委会内部和外部的很多部门和单位，为加强统筹协调，整合各方力量，有必要建立以常委会分管领导牵头、各部门参与的公开工作综合机制，并辅之以相应的立法信息发布与定密审查制度，力求既最大程度公开立法，又维护国家和人民的整体利益。
3、健全新闻报道与稿件审核制度。新闻媒体是立法信息传播和公开的主要载体，因此应最大限度地确保立法工作中的新闻报道权。但由于媒体自身固有的逐利性，它总是倾向于选择更易于占领市场的内容，为避免立法报道的偏颇，有必要辅助建立相应的立法新闻稿件审核制度。
4、构建一套科学系统的公众参与立法制度。以网络为依托，开发建设立法意见收集、整理、公布和反馈工作系统，详尽收集整理公众在立法各环节提出的意见，并全面公开对意见的取舍及其理由分析，尤其在意见反馈上尽量做到针对公民个体。对立法民主活动的成果结晶如座谈会意见汇总、公开征求意见情况汇总、立法论证报告、立法听证报告等，经一定程序后向社会公开。
（三）遵循立法程序和规律，进一步梳理和明确人大立法公开的范围和内容
依据不同的分类标准，立法公开有不同的划分方法及其相应的范围和内容。从立法公开的主体上看，可分为主动公开和依申请公开两种；从立法工作的过程上看，可分为动态立法过程的公开和静态立法资料信息的公开；从立法程序的各环节上看，立法公开的范围和内容贯穿从立法规划和计划制定到立法质量后评估的全过程。为便于论述，本文以立法程序为脉络，提出立法公开的范围包括以下几个方面：1、立法规划、计划编制及立项论证的过程及结果；2、立法起草过程及征求各方意见情况；3、立法提案阶段有关内容，包括法规议案本身、会前组织法规议案解读活动及有关专门委员会调研并提出初审意见的情况；4、立法审议各环节有关情况，包括常委会历次审议的全体会议、分组会议及其相关记录，市人大法制委统一审议，各类立法民主活动情况等；5、法规草案表决情况；6、立法结果，即经表决通过的法规文本及其相关的立法性文件；7、以上立法过程中形成的全部立法资料和信息的整理、立卷、归档；8、立法质量后评估情况。
从上海市人大常委会的工作实践看，以上各立法程序中的信息公开工作都正在努力推行，但从内容的全面性要求看，以下几个环节需加以充实和改进：一是立法公开工作前移，公开立项及法案起草的过程及结果。立项是立法工作的源头，更是涉及立法资源如何分配的首要问题；而法案起草是整个立法工作的基础，尤其在当前我国地方人大立法大部分由政府起草并提案的现实情况下，“为防止‘国家立法部门化、部门利益法律化’，法律草案起草阶段就应当允许公民、利害关系人和社会团体以适当方式发表意见，以便及早地更广泛地汇集民意。”实践中可将立法起草过程公开征求社会意见作为法案提交常委会审议的必备条件。二是深化公开常委会立法审议情况，包括：将常委会历次审议法规草案的全体会议、分组会议情况全程直播或录播，并完整记录、收集、公布常委会组成人员的审议发言；对立法程序例外情况如搁置审议、撤回议案、修正案的提出及审议等予以深度报道，因为这往往是立法过程中利益博弈较为激烈的环节，也是公众较为关注的立法内容。当然如有危及社会稳定的，则应当通过法定程序不予公开。三是逐步公开法制委统一审议法规草案的情况。法制委统一审议是一个法定的立法程序，也是各方面意见反映最集中、立法利益博弈较突出的环节，因而其审议情况应当得到公开，实践中可逐步适度地予以开放。四是深化公开各类立法民主活动情况，提高实效性。比如法规草案公开征求意见期间就重点条款进行公开解读，阶段性地分析并公布市民意见建议情况；加强对立法听证会的深度报道，并适当向两头延伸，会前广泛宣传以吸引更多公众关注，在更大范围和余地内挑选听证陈述人，会后及时公开听证报告及意见吸纳取舍情况。五是重视形成完整的立法史档案。从推动法的实施和解释方面看，立法史档案的重要性不亚于立法结果本身。“一项法律的立法史，对希望找出法律某些内容的确切意思的律师或公民来说可能是很重要的。如果法官一旦发现解释法律时，在立法史上无据可查，他们就会凭自己的认识和想象做出解释，他们自己就成了立法者”。所以，要十分重视对立法全过程工作资料和文件的收集、整理和归档工作，统一保存立法过程中搜集的背景资料、立法会议及听证会记录纪要、常委会审议发言等资料，形成一部完整的立法史，并允许社会和公民随时进行查阅和复制。建议从立法工作的特点出发，建立按问题（即立法项目）分类、由某一部门统一立卷归档的工作制度，以确保档案的完整性和准确性。
（四）以人大门户网站建设为重点，进一步丰富人大立法公开的形式和载体
确定了人大立法公开的理念、机制、内容后，则如何建设合理而多样化的公开形式和载体，就成为决定立法公开实效的又一关键问题。除要继续完善各种传统的立法公开形式，根据各类载体的不同特点确立不同的公开方式外，更重要的是要顺应当今互联网、电信等新媒体急速发展的浪潮，加强人大门户网站建设和电话、手机等在传播人大立法信息方面的功能开发，以充分发挥网络在推动人大立法公开方面的积极作用。
利用互联网的公开工作涉及人大两大系统的建设，即人大信息化系统的建设和人大公开体系的建设，前者趋向于技术层面，后者趋向于业务层面，两者相辅相成，缺一不可。从目前实践需要和可行性出发，加强人大公众网建设可从以下两方面着手：一是完善立法工作网页，丰富栏目设置。这方面中国人大网的建设值得借鉴，其立法工作网页设置了立法动态、法律草案审议、法律草案征求意见、立法听证会、审议发言、新法介绍、每月新法、专家说法、立法专题、法律法规数据库、法律释义与问答、法制建设等众多栏目，涵盖了立法工作的全过程，栏目设置清晰，内容及时全面。二是加强立法信息采编力量，加强原创性报道。除依托健全的公开机制吸引人大内部各部门及时发布相关立法信息外，有必要加强网站自身的采编力量，全过程跟踪立法工作，加大深度报道和原创报道，同时与其他媒体建立良好的合作机制，及时转载相关稿件，使人大门户网成为立法工作全过程、全方位信息发布的权威阵地。
此外，还需要充分利用电信网络尤其是移动通信网络这一新兴载体，通过短信群发等方式，将立法全过程的相关信息及时传播到手机用户，达到更快更好推动人大立法公开的目的。此外，从公众便利性角度看，电话依然是立法公开后收集公众意见的最快捷途径，建议常委会开设固定的立法热线电话，适当配备工作力量，以方便公众随时发表意见建议。
最后必须指出的是，对立法工作实践来说，信息公开绝不是工作的终极目的，而是推进立法民主化、科学化的第一步，是公开立法信息--公众参与立法--获取立法性事实（或信息）--提高立法质量这一良性工作链上的第一环。愿大家从法治建设的源头开始努力践行，奉献智慧和力量。