导语
网络的迅猛发展改变了当今社会的思维方式和生活方式，网络舆情的浪潮也同样冲击和影响到政府传统的社会管理方式。各级政府如何正确认识网络舆情，如何直面社会公众的诉求和表达，如何创新和加快政府社会管理方式的转变，化“危”为“机”，已经成为考验党和政府执政能力的一个极为紧迫的问题。然而作为网络问题涉及内容广泛，本课题结合我国法治政府建设的大背景，尝试从政府法制监督方面探寻一条网络舆情环境下创新政府管理方式的可行路径。
一、网络舆情对法治政府建设的影响评估
各国对其本国及其不同时期的网络舆情有着不同的定性和解释。国内理论研究认为，当前我国的网络舆情是指在一定的社会空间内，围绕中介性社会事项的发生、发展和变化，作为网络主体的民众对作为客体的国家管理者产生和持有的社会政治态度，它反映了个人以及各种社会群体构成的公众，在一定的历史阶段和社会空间内，对自己关心或与自身利益紧密相关的各种公共事务所持有的多种情绪、意愿、态度和意见交错的总和。
我国网络舆情的兴起，不仅仅是信息传播手段和媒介的问题，其更加强大的功能已经凸显在其参与社会政治事务的趋势之中。2011年1月发布的第27次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2010年12月，中国网民规模达到4.57亿，宽带网民规模为4.5亿，手机网民规模达3.03亿。中国的网站数191万个，网页数量达到600亿个，且在逐年大幅度增长。网络功能已由起初的娱乐性、商业信息性，迅速向政治舆论的关注和参与性发展。特别是网络舆情进入全民“围观”时代，网民群体的集合甚至逐步成为了一种新兴的政治力量。网络成为了公众行使知情权、参与权、表达权和监督权的重要渠道，民声在这里自由唱响，民意在这里充分体现，民生在这里得以改善，民主在这里得到提升。网络舆情日益显示出其推动社会发展的强大动能，尤其是对政府管理活动的监督，其所具有的影响力已经远非数字所能准确表现出来。作为国家管理者的政府已成为网络舆情的主要成因和重要要素。政府的各项管理活动以及政府工作人员的一言一行，已经通过网络受到网民公开自由的监督，政府已经不能以自身意志为转移地置身于网络舆情和社会监督之中。
从近年来的网络舆情热点排行榜看：政府管理方式和手段的滞后和缺陷、公共权力腐败、个别官员言行不当、违法乱纪行为、涉法涉诉事件、政府信息封闭、决策失当、执法不公、监督不力、滥用公权力，以及民生的保障、私权的维护等涉及政府执行力和公信力的事件，已远高于企业舆情和明星热点而持续置顶网络舆情焦点榜首。这些热点事件反映了网民积极的社会参与意识和政治诉求，暴露出了政府社会管理中存在的一系列突出问题，揭示了当前我国法治政府建设中亟待改革和解决的难点问题，无疑也是政府法制监督极其关注的重点问题。
多年来，从影响全国的“华南虎事件”的争论、“周久耕事件”的揭露、“躲猫猫事件”的质疑、“钓鱼执法事件”的思考、“石首事件”的教训、“三鹿奶粉事件”的拷问、“故宫十重门事件”的追踪，到“郭美美事件”的穷追猛打等等网络事件表明，网络舆情在施压政府的决策和管理方面，严峻地考验着政府维系社会的能力，特别是在国家推进政府依法行政，建设法治政府方面，起到了极为重要的外部推力作用。网络舆情的监督功能及其对法治政府建设的影响已非虚拟，而是现实。固守传统的思维管理方式，过分依赖权力手段解决网络舆情问题，漠视和不当对待网络舆情，必将损害政府的公信力，并直接危及政府的执行能力。相反，确认网络力量的社会推动作用，正确认识和掌握网络舆情特性，尊重并直面网络舆情的监督，积极参与网络，充分运用网络舆情开展问政、理政，在网络领域寻求政府创新社会管理方式，才是新时期的必由之径。
二、政府法制监督是网络舆论监督的承接和延续
法治政府归根结底就是政府权力的制约和监督。网络舆情监督与政府法制监督具有很多共性之处，两者都具有监督的性质，而监督的对象又都是政府及其工作人员，所追求的目标也都是督促政府对行政机关或其工作人员的错误行为及时纠正和对违法违纪行为的有效问责。网络舆情的兴起缘由与法治政府建设的最终目的应该是一致的。目前，我国针对政府及其工作人员的监督，无论是监督种类、监督机构、监督人员数量都可为是世界之最了。除了执政党的监督和政府自身的监督机制外，主要还有人大监督、司法监督、民主党派和媒体舆论的监督等。而现有的各类监督机构又都各自为政，监督职能分工不清，监督程序和措施缺乏法律依据和保障，很多监督事项相互推诿扯皮。某些“惹是生非”的事项，监督表现得清冷无声，而许多易于监督或具有部门利益的事项，各个监督部门抢着“齐抓共管”。面对行政强势的政府，这些基本源自体制内的监督，难以形成相互联系、相互配合、相互承接、协调一致的监督体系。
新形势下的网络舆情监督不仅“刷新”了现存行政监督体系的版面，同时也“激活”了各类传统监督机制的更新。及时调整传统的监督模式和机能，寻找并适应网络舆情监督的特性，与之相互衔接和呼应，已经成了各类监督组织必须认真思考和对待的紧迫任务。而政府法制监督积极承接网络舆情监督不仅是两者本身所具有的共性和互补方面的优势，也是新时期的要求，更是建设法治政府的需要。
首先，网络舆情的监督功能和作用在诸类监督形式中虽然尤为突出地彰显出其强势和活力，但也存在着很大短板和缺陷。网络舆情中监督和被监督的关系针对性明确，网络舆情形成速度快，波及范围大，且轻前因、重结果，短时间里会产生强大的社会舆论压力，形成舆论监督效应，施加于决策和决策者。“冒名顶替罗彩霞案”、“山西黑砖窑案”以及“天价烟局长案”等等，能及时彻底查处，都得益于广大网民的参与和监督。 但是，也应该看到，网络舆情主要表现的是网民的知情权、表达权和参与权。网络舆情的作用主要在于揭示、传播、评论和引导，在监督权的实现方面更多体现的是“监”，而缺乏“督”的合法措施和手段，其产生的结果只能是舆论的压力。而实质意义上的监督是以责任的确定和追究为支撑的，脱离了权力机构的责任追究，就会成为没有结局的监督；同理，反制于权力机构的监督，也是难以实现监督的目的。因此，政府及赋有法定监督职能的权力组织对网络舆情的承接和响应，才是最终实现监督目的的必要条件。
其次，政府法制监督作为网络舆情监督的承接和延续有其自身的优势和功效。政府法制监督是设立于政府内部的一种层级监督机制，其职责本身就是对政府及其工作人员的行政违法行为实施“监”、“督”、“查”、“处”。这也正是绝大多数针对政府的网络舆情所希望的结果。对政府的舆论监督由政府自己出面回应，更具有积极的社会影响力。相对于政府外部的监督，政府法制监督更具直接性、及时性和权威性。既能弥补网络监督中“督”的缺位和不力，又能直接快速地纠正自身的不当行为，准确、高效地平息、了结监督事项。这种独具特性的自我监督和纠错机制尤其适应新时期的网络环境气候。在网络舆情处置中，各级政府发挥好政府法制监督的作用，对及时、准确地查清事实、分清是非、落实责任，并以公正合法的形态，平息事态，化“危”为“机”，会起到事半功倍的效果。
其三，网络舆情为政府法制监督提供了广阔的空间和领域，拓展了政府法制监督的信息源和路径。以往政府法制监督的启动基本上是依据社会的投诉举报、例行执法检查中问题的发现和政府首长的批示等开展的，总体上看较为被动，信息来源少，视野范围不宽，重点问题难以暴露，特别是这种体制内的监督缺乏推进的动能和外力，难免受到上下层级间的干预和制约，监督效果很难尽如人意。而网络舆情自由开放，社会各个阶层、各行各业的人员都可以不受制约地公开发表、曝光各类信息，或通过网络参与相关事件的评论和讨论，其内容涉及面广，焦点热点问题突出，针对性明确，重要的是它具有强大的社会助动力。这种形成于政府体外的舆论压力定会促进政府体内监督动力的激活。对于政府法制监督来说，无疑会带来便于履职的广阔空间和领域。政府应该充分认识到，网络既是民众表达意愿和诉求的场所，也必定可以成为政府听取民意、提高执政水平的信息源和问政、理政的重要渠道。正如温家宝总理与网友在线交流时所说：“我们现在有4亿多网民，他们代表社会的一个很大的群体，而且也包含着社会的各个方面，倾听网民们的意见，开创了网络问政的新风。”开展政府法制监督本身就是一项重要的问政活动，接续网络舆情监督，把网络舆情作为开展政府法制监督的重要依据和目标，是形势的要求，也是开拓新时期政府法制监督工作的创新路径。
其四，政府法制监督及时接手和延续网络舆情监督，既可以提升政府法制监督的效能和作用，又可以与网络舆情形成联动，构建起官民良性的互动机制。这对于彰显政府对网络监督的尊重，表明政府对舆情的积极态度，沟通政府与民众的关系，具有十分深远的意义。同时，在网络舆情初始阶段政府法制监督及时参与介入，有利于争得舆论的主动与合作，对于稳定网民的情绪，引导舆情由网络自由宣泄转向正当的法律程序，也具有不可替代的重要作用。
三、政府法制监督应对网络舆情的路径和方略
（一）转变认识，主动参与。认识是行动的指南，对于新事物尤为如此。公权力的法律属性就是单方性的，长期以来政府习惯于单方指令，过于依赖“权力”治理，形成官民之间的治与被治、管与被管的位差关系。政府普遍没有真正与管理相对人平等对话的思维意识和接受监督的心理准备。在应对网络舆情上，一些地方官员习惯性地相信和依赖权力治理，对待网络舆情只能是停留在“监管”、“疏导”的认识层面，对应的措施也仅是删帖、封网、灌水或召集相关网站下达禁令等被动的行政方式，有的甚至动用公权资源压制网络舆情或相关网民，如河南灵宝、宁夏吴忠两起“跨省追捕网民案”，充分反映了网络环境下滥用公权力所产生的恶果。这种错误的权力指导观，导致了许多网络舆情的不当处置，引发了更大的网络舆情事件的产生和扩展。内蒙古揭发阿荣旗女检察长“豪车”案就是因为给网民定性为“非法上访者网络诽谤”而引发网民的激愤；河南南阳针对一市民在“书记市长网上留言板”上的抱怨，给出“公安机关将密切关注你的煽动性言论是否造成不良社会影响再视情处置”的“雷人”回复。
政府应该认识到，网络舆情已不同于传统媒体舆论那样能够为行政权力所驾驭和掌控。在网络环境中，过分依赖权力手段，只能阻塞官民交流的通道，激化政府与群众的对立，导致民众另辟表达意愿途径和渠道的冲动。长此以往，必将动摇权力赖以存在的根基，损害政府在民众心中的威信。已经发生的众多网络事件可以看到，敌视网络舆情，漠视网络监督都将是以政府公信力的损害为代价的。面对开放透明、公众参与、自由互动、公开问责的网络舆情，政府已不仅是转变认识和转换身份的问题，更是一种应时的政治态度。
明代思想家吕坤在《呻吟语》中曾提出：“仕风变，天下治亦。”各级政府特别是作为“仕”的行政首长们更应当具有时代的先导精神，转变作风，消除对网络舆情的敌视和恐惧，关注和支持网络舆情监督，打通网络理政的通道，把主动参与网络舆情开展政府法制监督作为当前各级政府部门的一项基本职能，借外部监督之力，促内部自我监督之风。勇于触网，与网俱进，只有这样才能网罗天下。
（二）升级制度，创新机制。目前就政府法制监督制度建设来讲，国家已经有了《组织法》、《公务员法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政强制法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》、《法规规章备案条例》等规范行政行为的规则和制度，我省也先后制定了《陕西省依法行政监督办法》、《陕西省规范性文件监督管理办法》、《陕西省行政执法责任制办法》以及有关行政行为的程序性规范，可以说规范政府行政行为的法律法规体系已基本建立。
近年来，政府法制监督在政府决策、行政执法、规范性文件备案审查、信息公开、行政救济以及行政组织领导、依法履行职责等方面进行了广泛的监督探索和尝试，实践中也总结形成了一系列的监督运行和保障机制，但是这些制度和机制大多是在相对封闭的政府内部环境里运行的。因此，必须针对网络舆情的特殊性，升级完善相应的机构和制度，以适应开展网络政府法制监督的需要：
1、建立网络政府法制监督联动机制。可以考虑在现有各级政府依法行政工作领导小组中增设政府网络舆情督查办公室，统一负责组织和协调政府及其工作人员涉法涉纪重大网络舆情事件的调查和处置。对网络舆情曝光的违法事件由政府法制机构牵头，违纪事件由监察部门牵头，相关当事部门参与配合，按照预定程序和时限开展调查，向政府提出处理意见及报告。扭转党政领导批示，部门各自为政的舆情处置习惯，同时加强与人大监督和司法监督的衔接，形成监督主体明确、分工明了、责任明晰的联动机制，从组织保障方面提升网络政府法制监督的机能和效果。
2、建立网络舆情信息通报机制。目前各级党委、人大、政府都已建立了各自的舆情收集渠道，但是这些舆情信息资源未能实现互通，很多也仅限于领导层的参阅和批示，相关政府及其工作人员涉法涉纪的重大网络舆情信息很难在第一时间分类汇集到政府法制监督机构，大多是等待领导的批示才能流通运转，有的甚至还锁定在保密状态。对于开展网络政府法制监督来说，舆情信息的传递速度、渠道和准确性，决定着监督程序的启动时机和监督的最终成效。因此，必须建立领导机关之间的舆情分类通报制度，下级舆情报告制度和不同组织、部门之间的舆情交流制度等舆情信息共享机制以及批办立案制度，并在此基础上设定舆情分类处置程序，保证网络政府法制监督的及时启动和开展。
3、制定网络政府法制监督特别程序。传统政府法制监督主要是通过宏观性检查，查找问题，提出整改意见和建议，督促带有普遍性问题的处理和解决。而网络舆情主要是以个案的形式出现的，此类监督需要以个案专项督查、重大问题调查的方式进行，且时间性、准确性、及处理结果的公开反馈等要求很高，必须突破常规，以应急的状态确定立案、调查、处理、公示等监督流程。要把网络政府法制监督的各个程序和环节与网络舆情处置要求结合起来，设定监督紧急预案，确保监督工作有序开展，以求实现政府法制监督和舆情处置双赢的最大社会效应。
4、设立政府法制监督发言人制度和信息发布平台。网络环境中的监督必须确保各个监督阶段的信息公开和透明。政府的态度、监督的过程、事实的公布、结果的发布都需要及时地向公众作出说明和交代。对此，各级政府法制机构作为政府的办事机构，具有超脱于部门利益关系的居间中立性，而且该机构名称中的“政府”、“法制”概念，使其既具有政府的身份，又赋有法律公正、权威的属性。因此，由政府法制机构负责人代表政府作为监督案件的网络发言人，通过新闻发布会和政府网站信息发布平台，根据舆情发展的不同阶段，对监督的过程和结果作出适时的评价和回应，较之当事部门的澄清和说明更具公正性、权威性和特殊的公共影响力。同时在政府门户网站和政府法制公众信息网设立正式网络监督信息接收和发布平台，如“公众监督留言板”、“监督信息发布台”、 “网络发言人论坛”等多种监督信息互动平台等，公示监督信息的处理工作机制，明确办理机构和流程，确保政府监督信息发布通道的畅通和与网络社会的对接。
5、完善网络政府法制监督所必需的技术条件和手段。开展网络政府法制监督不懂得网络的传播规律，不掌握网络技术手段，不具备相应的网络技术条件，就难以使监督活动实现预期的社会效果。
我们知道，网络舆情主要是通过BBS论坛、微博、博客、发帖、跟帖、转帖等实现并加以强化的。近年来，以微博、网络社群、IPAD等为代表的新兴载体大显神通，微博客还实现了对突发事件的“现场直播”，通过手机终端，人人都能轻而易举地成为信息发布者，加之“网络水军”、“网络推手”、“意见领袖”的给力，网络传播造势手法不断翻新，达到了现代技术的极致。而政府来自网络舆情的压力和被动，很大程度是源于对网络技术的生疏，只能按照传统的办法简单应对。比如对网络舆情批评，或是迅速删帖、沉帖控制网络，或者召集媒体，统一口径；有些地方采取局部断网，或者雇请“五毛党”以图扭转舆论。这些掩耳盗铃、自欺欺人的“网外运作”方法其实也反映出有关政府部门对网络的悲观和无奈。政府法制监督要想立稳并畅游于网络舆情之中，就必须学习网络技术，建立网络监督平台，完善和运用网络技术手段。在开展监督工作中应通过各项技术手段，加强对具体的监督事项进行网络舆情的监测、分析、预警和研判，通过对舆情信息的自动采集处理、敏感词过滤、智能聚类分类、主题检测、专题聚焦、统计分析、走势预测等形成监督分析报告或监督方案，为监督工作的开展提供准确的动态信息，并为监督信息的及时发布提供必要的技术支持。
（三）调整措施，更新方法。针对不同网络监督案件应适时调整具体的措施和方法，以往很多网络舆情事件由于缺乏科学有效的措施和方法，导致了负面影响的产生和扩大，有的甚至还引发成为影响恶劣的公共事件。政府法制监督要想实现与网络舆情监督的有效对接，并取得积极的社会效果，就必须具有与网络舆情特性相适应的措施和方法：
1、赢在时间。在第一时间和关键时刻的响应，对政府法制监督接续网络舆情监督至关重要。网络舆情一般都具有潜伏期、爆发期、持续期和淡化期几个过程，完成这个过程短则几周，多则数月。政府法制监督必须把握舆情潜伏期的预警、爆发期的响应、持续期转化和淡化期的总结等最佳时机。经分析舆情爆发在两个工作日之内作出响应，并启动监督程序能够取得极大的主动，有利于引导舆情的发展和走向。舆情爆发期的“响应”不需要监督的结果，需要的是政府的态度。及时作出反应，表明积极的态度，就可赢得主动。监督程序进行中，可以分阶段适时回应监督进展情况、查清事件真相、作出处理决定、公布监督结果。但以往政府部门的回应，多是等待有了结果后才回应，这样只能是受制于舆情，适得其反。
2、公开响应。许多由网络舆情引发的群体性事件，并非是政府没有采取措施或应对，回头看政府是做了大量的调查、协调和疏导工作的，只是在政府和网民信息不对称的情况下，由于政府失语或未能公开地面对质疑及时表明态度、公开信息、澄清事实，甚至单向压制信息的传播，造成了网民的失望，使网民肆意猜测和质疑，甚至激化了网民长期压抑的不满情绪非理性地宣泄。目前网络舆情应对的最大症结之一就是政府话语权的失位。政府应该改变大会上滔滔不绝，网络上沉默寡言的惯性，网络中的“隐身”或“缄口”只能是被动挨打。因此，公开监督信息、增加监督过程的透明度，满足公众的知情权，让政府的监督活动从幕后走上前台，随时表明政府的态度和声音，才是政府应对网络舆情的正确选择。这也要求政府法制监督及时为政府的回应提供正当、有力的声源。同时有必要把导致恶性事件发生的政府网络失语，作为行政不作为对待，同样进行问责。
3、找准焦点。以往的政府法制监督惯于“全面”查找问题的前因后果、相互关系等，监督事项力求“面面俱到”，如此谨慎和细致，这在体制内进行的自我监督是必要的。但是网络舆情则重在点火，常用的手法是攻其一点不及其余，然后任由火势蔓延。因此，找准火源才能断其火势。这就要求政府法制监督必须事先分析确定焦点问题，就事论事，直捣主题，要把监督工作的重点放在舆情反映的事实上。
4、淡看流言。网络舆情因其公开性、参与性和隐匿性，难免谣言、流言夹杂其中，加之多数网民在获取和核实信息方面处于弱势，必然会产生大量的失当言论。网络政府法制监督的核心是查清舆情发生的基本事实。只有坦然面对“失当批评”，才能最大限度减少“失当言行”；只有准确把住焦点问题，不与流言较劲，不为谣言、流言所干扰，才能有针对性地快速查清事实真相，用事实说明问题。当然，事后也应对恶意捏造、散布不良信息的违法网民公开依法处理，以维护法律的正义性和严肃性。
5、慎重定性。在没有查清事实之前，不应该仅凭舆情的指向或态度就轻易定性网民“炒作”、“诽谤”或“抗法”等。这容易让公众误解官方在威胁或拒绝监督，不利于监督工作的正常进行。如杭州熊忠俊对“5.7”交通肇事案中胡斌是否替身提出质疑，被公安机关定性为“散布谣言”，遭行政拘留；再如周久耕事件之所以引发舆论热潮，本质并非官民冲突，而是利益冲突。作为房管局长的周久耕，声称要惩处低价销售楼盘的开发商，这必然激起期盼房价下跌的主流民意的强烈反弹。因此，正确确定舆情的性质，客观评判舆情的动机，才能把准监督的目标和方向，正确引导监督工作的开展，从而真正发挥政府法制监督的功效。
6、提升层级。政府法制监督本身就是一种层级监督，上级政府负有对下级政府监督的法定职责。但是在对网络舆情事件的监督中不能机械地套用一般层级监督的逐级管辖规则，应当根据舆情的影响程度和范围，提升监督层级。对于涉及部门舆情事件，应当由其上级或同级政府作出回应并实施监督；对于涉及县、市政府或者在全国有重大影响的舆情事件，应当由省级政府直接回应并履行监督职责。在网络舆情事件中提升监督层级，可以起到提升公信力度、表明重视程度、缓释对立情绪、强化监督职能的积极效应。
7、多方参与。在对舆情事件的监督中引入“第三方”的参与，组织公正、中立的声音与政府法制监督共同形成回应，不仅可以改变政府在网络环境中的孤立和弱势局面，更能显现政府法制监督的客观、公正和诚信。通过公开征邀专家、律师、网民代表、人大代表、政协委员、媒体人士和网络意见领袖、论坛版主等各个群体的参与监督调查或评说，可以充分了解各方观点进而做出网民更易接纳的客观公正的结论。云南公开征集邀请网民、媒体代表和社会各界人士调查“躲猫猫”事件就是一起可供借鉴的“第三方”参与的成功案例。
8、注重问责。法治政府应当是责任政府，问责既是对权力的限制，也是对权力的维护，“权责一致”更是现代法制对政府的要求。长期以来政府对自我“纠错”、“究责”的忽视和规避，导致了政府权威和公信的降落，助长了腐败的滋生，引发了很多的民怨，也成为了网络舆情穷追不舍的焦点。应该相信，绝大多数网民期待的是政府的纠错力度和责任的担当。因此，在对待网络舆情的问题上，绝不能把网络舆情看作是网络娱情，消极对待。必须把纠正错误和追究责任作为网络政府法制监督的重心要务来落实，坚持没有问责，就没有结束的监督原则。在监督问责中，不仅要追究执行层面的责任，更要注重追究领导层面乃至行政首长的责任；不仅要让责任人承担纪律责任、法律责任，而且要承担相应的政治责任和道德责任；不仅要追究责任，还要及时作出改正错误的方案和决定。在网络政府法制监督中只有勇于担责，问责到位，才能够最大程度地平息舆论，挽回社会影响。近年来的舆情监督结果表明，说清了、纠正了、处理了，还回了公道，不仅不会损害政府的利益和形象，相反更能够提升政府的公信和权威，巩固政府的执政基础。
应该看到，网络舆情监督力量的日益凸显正是法治社会日趋临近的正常反映。网络舆情对社会公平、政治民主、执法正义的关注是推进法治政府建设的积极动力。当前国家确立了依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，也充分了网络舆情的积极作用，这是开辟政府法制监督新的路径、提升政府法制监督地位和作用的一次机遇，同时也是对政府法制监督的考验和挑战。面对网络舆情监督，政府法制监督应当因势利导，最大程度地借题发挥出其推动法治政府建设的作用。