当前，现代人类在享受地球资源带来的物质文明之际，也开始逐渐关注环境保护问题，特别是与自身居住环境息息相关的大气、水土等自然资源的保护；然而，人们在谴责、愤恨近期频发的环境污染与生态破坏事件之后，常常感慨于对周围污染隐患不得而知，无法防患于未然却只能坐等污染。因此，环境信息逐渐开始扮演重要的角色：为政府采取正确的环境决策和制定出各种治理方案提供现实依据，增强企业的社会责任意识，促使公众根据环境信息所反映出的各种问题，积极有效地参与到官方的环境决策与监管治理活动中，特别对于改革开放三十年后的中国，在取得世人瞩目的经济成就时，在信息化、民主化行政公开化的今天，更应当尽快建立和完善行之有效的环境信息公开制度，更好的落实中央科学发展观和可持续发展的战略要求。

    一、环境信息公开制度概述

    所谓环境信息公开，是指政府将环境的状况及其环境监督管理行为企业自身将企业环境行为环保表现等信息向个人公众团体公开，通过环境信息的发布，使个人企业公众团体机关政府共享环境信息，利用监督机制对环境破坏行为产生压力提高环境决策的质量，从而改进环境行为，改善环境质量[1]从该定义中我们可以得知，环境信息公开包含以下三方面内容：

    一是环境信息公开的主体是政府，即国家行政机关和依照法律法规授权的社会组织选取政府作为信息公开的主体，主要源于政府在环境治理、环境监察等环境保护执法工作的职责要求，以及由其向社会或个人发布环境信息更具有权威性，企业从自利的经济人角度出发，很难会主动公布于己不利的信息，在这种情况下，政府应当依照法律法规的相关规定，强制性要求生产经营企业公布有关的环境信息，促使企业主动承担相应的社会责任，从生产源头就减少乃至消除水土污染、大气污染等因市场失灵造成的风险；同时，依照法律法规的相关规定，政府在进行生产经营项目审批过程中，有义务向社会公众公开相应的环境信息，有义务平衡环境保护与经济发展之间的价值得失，杜绝地方保护主义，权力寻租等政府失灵的发生。

    二是环境信息公开的客体是环境信息根据中华人民共和国环境保护法第2条规定：本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气水海洋土地矿藏森林草原野生动物自然遗迹人文遗迹自然保护区风景名胜区城市和乡村等虽然有一些学者对该定义提出了部分质疑，认为该定义的内涵有些狭隘，但笔者认为不可否认的是，其毕竟是一个法律界定，具有一定的权威性，而且就实际状况而言，该定义对公布内容亦存在着直接的引导作用与该定义存在直接或间接联系的所有信息，都应当作为环境信息公开中应当予以公布的内容。

    三是环境信息公开的类型分为主动式与被动式。主动式是指政府部门在法定的范围内履行政府职责，主动面向公众或利害关系人公开相应的环境信息，被动式是指政府部门依据权利人的申请公开所掌握的环境信息或环境资料，若没有请求权人的主动要求，政府无义务公开有关环境信息。[2]

    二我国信息公开制度的现状及不足

    （一）我国信息公开制度的现实状况

    我国国民经济在经历改革开放三十年的高速增长后，已经成为世界第二大经济体，物质文明快速发展的同时，政府和社会均意识到可持续发展的重要性，并且将防污减排纳入我国环保事业的核心工作，而环境信息公开便是社会公众督促政府和企业加强环境保护减少污染的重要手段。

    我国环境信息公开工作的真正开展，始于上世纪90年代末期的江苏省镇江市和内蒙古呼和浩特市的企业环境行为信息公开试点，之后在总结经验的基础上向全国推行，进而相继颁布实施了环境保护法（1989年12月26日）大气污染防治法（2000年4月29日）环境影响评价法（2002年10月28日）和环境信息公开办法（试行）（2008年5月1日）等规范性法律文件，最终确立了我国当前的环境信息公开制度，即明确规定政府及其环保部门是环境信息公开的主体，要求政府环保部门定期主动公开环境信息及时公布重大项目的环保评估结果比如环境保护法第11条第2款规定：国务院和省、自治区直辖市人民政府的环境保护行政主管部门，应当定期发布环境状况公报、《大气污染防治法》第20条第2款规定：在大气受到严重污染，危害人体健康和安全的紧急情况下，当地人民政府应当及时向当地居民“公告”环境影响，评价法第11条规定：专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见，尤其是环境信息公开办法（试行）（以下简称办法），是目前唯一的专门针对环境信息公开出台的部门规章，具有一定的法律约束力。该办法明确了政府是法律规定的环境信息公开义务的必要承担者，对政府应依法公开的环境信息进行了明确规定。[3]

    我国于1990年发布第一份环境状况报告，即1989年中国环境状况公报，迄今为止每年均有发布，并且在报告中所涵盖的信息日渐丰富2008年5月1日环保部制定的环境保护部信息公开目录（第一批）和环境保护部信息公开指南开始施行，对环保部门的信息公布内容进行指导和规范就目前而言，各市环保局的网站是环境信息的主要发布平台，所发布的环境信息一般包括环境保护法律法规环境保护规划建设项目环境影响评价结果环境保护收费情况突发环境事件应急处置通报污染严重的企业名单环境监测报告（主要包括城市空气质量日报和预报，重点流域水质自动监测周报地表水水质月报和重点城，市饮用水源地水质月报，南水北调东线水质月报，城市菜篮子基地环境质量状况）等可以说，我国在环境信息公开制度，经历了从无到有的建立过程，并已取得长足的进步

    （二）我国环境信息公开制度存在的主要问题

    诚如前述，中国的环境状况信息公开已经基本建立起了制度框架，明确了责任主体，逐步覆盖了各级行政区域和各种环境要素，基本全面反映了各环境要素的质量状况，同时，也建立起了信息公开渠道和公众获取渠道，使社会公众可以对相关信息进行响应[4]但相比美国的化学品释放清单制度，欧洲的污染物质排出登录制度和印度尼西亚的污染控制评价与分级制度等环境信息公布起步较早的国家，我国的环境信息公开制度还明显存在一些不足之处：

    1.环境信息公开法规缺乏体系性

    自古常言，天下不患无法，而患法之不行前述所列举的与环境信息公布有关的法律，虽然效力层级处于高位，也明确规定了政府及其环保部门应当主动公开环境信息，但大部分都是一些比较原则性的规定，并且缺乏相应制度设计的具体方案；办法虽然是一部为环境信息公开专门出台的部门规章，也制订了比较详细的环境信息公开制度，但无奈于该办法的法律效力层级较低，权威性不足，在环境信息公开的实践层面来讲，地方政府往往对环境信息公开的内容与时间拥有决定权，环保部门只是地方政府公开发布环境信息的渠道可以说，地方政府作为环境信息公开的实际控制人，在立法方面存在着强制性规定的空位，致使社会公众缺乏法律依据督促政府及时有效地发布相关信息，反而容易引发激烈的社会舆论和不良的社会恐慌。例如2005年松花江污染事件，2007年太湖蓝藻事件就是由于政府与社会的环境信息不对称引发的城区居民用水危机，出现了部分社会恐慌；而厦门PX事件的发生，昭示着该项目环评中以环境信息公开为前提的公众参与的缺位，并进而影响到环境公共决策的正当性[5]但令人不解的是，同样是大连市政府引进的PX项目起初在立项和运行时就出现争议，然而很多民众对此项目立项乃至投产运行都不知情，显然，环境信息公开的义务在简单追求地方经济增长的外表下被隐藏。

    2.公开的环境信息缺乏完整性和准确性

    办法第11条，第19条和第20条对政府环保部门和企业应当公开的环境信息作了列举性的明确规定，第11条在列举的同时甚至增加一条兜底条款作为灵活补充，同时要求环保部门应当根据《办法》规定的范围编制本部门的政府环境信息公开目录，但实践中有的环保部门和企业所公开的环境信息缺乏明显的完整性，一方面由于企业（特别是上市公司）担心影响自身的商誉或形象，在向外界公布的环境信息中隐藏与污染排放相关的数据的同时还故意凸显企业环境保护方面的成果等利好消息；另一方面政府部门出于权力寻租，政绩等方面的考虑，仅仅愿意公布一些众所周知的信息，如有关法律法规，但对于直接的环境执法状况和规划立项环评等内容却不愿公开。

    另外需要说明的是，办法第12条第3款对环境信息的公开范围规定了例外规则，即不得公开涉及国家秘密商业秘密个人隐私的政府环境信息，但经权利人同意或者环保部门认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府环境信息，可以予以公开，若将例外规则的但书部分视为对公共利益测试的原则性规定，仅从该句中尚无法得出公共利益测试的核心规则：将不公开利益和公开利益相互权衡，因此也就留下了政府机关恣意解释的空间，无法有效保障环境信息公开裁量的适当性，[6]可见环境信息的公开范围界定十分模糊，缺乏应有的准确度。

    3.环境信息公开缺乏有效性和及时性

    信息的天然属性就是及时有效性，一个滞后的历史信息是不能成为政府决策和社会监督的依据，环境信息亦是如此，否则会贻误时机埋下隐患这一点对于高耗能高污染企业尤为适用，在平静时期，地区居民对这些生产厂家并不了解然而一旦发生突发性的污染事件，有的环保部门或企业出于各种顾虑（比如易引发社会恐慌示威游行群体赔偿商誉降级等），往往采取迟延战术，唯恐承担治理环境的压力，等到事件平息后再缓慢公布，公众的环境知情权不但未得到落实，过时的环境信息对公众也没有了实用价值例如2010年7月3日紫金矿业位于福建龙岩市的铜矿湿法厂发生污水渗漏事故，造成流域严重污染，大量鱼虾死亡，而该突发环境信息报告直到9天后才对外公布，此间紫金矿业的高管知情后大量抛售其持有的股票，环境信息公布的严重滞后造成投资者蒙受重大损失这些突发污染事件不断刺痛着公众的神经，不少公民在受到侵害时才意识到事故本可以预防，损失本可以避免不知情者自然不能反映问题，这一状况反过来又加剧了环境问题的负外部性，酿成公地的悲剧。[7]

    再者，基层环保部门信息公开能力较为薄弱目前一些基层环保部门缺乏必要的经费人员和设备，信息公开没有专门的管理部门，对价值高作用大的环境监测数据未能有效利用，也是造成环境信息公布不及时有效的一个原因。

    4.缺乏相应的救济机制和法律责任

    法谚云：有权利必有救济，而权利的救济和责任的承担则是环境信息公开制度不可或缺的组成部分一方面，我国的环境信息公开方式表现为政府单向的主动公开，倘若政府部门怠于行使职权未披露相关信息，公民个人或社会群体有权依法向政府部门申请公开，一旦遭到拒绝，办法规定权利人可以举报或提起行政复议或行政诉讼但从行政诉讼受案范围可以看出，当事人只有在行政主体实施的具体行政行为侵犯其人身权利财产权利时才可以提起行政诉讼，知情权在行政法领域尚未得到肯定，也难以实现我国传统环境立法是以公民义务行政机关的行政权力为本位，这种以义务为本位的环境立法模式长期限制和约束了公众参与环境保护的积极性主动性，尤其在环境问题突出的今天，这种模式严重影响了环境问题的解决。[8]

    另一方面，环境信息公开义务是政府部门和企业法人的职责与义务所在，上至法律下至办法，均无法律责任的相关规定行政人员未履行职责公开环境信息如何承担行政责任或刑事责任，政府部门对权利人如何赔偿，企业对拒绝或提供错误环境信息所造成损害如何承担法律责任，还是一片空白。

    5.缺少激励机制和优惠政策

    立法虽有环境信息公开的规定，但环境信息公布在具体操作中难度大阻力大已是一个不争的事实诚如前述，政绩和商誉等因素导致政府部门和企业缺乏动力完整准确及时地公布环境信息，在没有明确法律责任的规制下，他们往往会表现为消极的不作为，企图蒙混过关此种情况下，特别是企业，因没有相应的激励机制和优惠政策，自然不会主动自愿地公开环境信息，反而会蓄意隐瞒实情，造成更大的污染风险。

    三我国环境信息公开制度的完善对策

    近几十年来，人类的社会生活经历了空前的信息化过程，几乎一切事物都具有了信息的外观[9]而且，一个受大众喜爱的政府，离开大众化的信息或获取大众化信息的手段，只能算是一场笑剧或悲剧的开场白；或者二者兼有知识永远统治无知期望掌握自己命运的人民，必须用知识赋予的力量武装自己这句话源于美国宪法起草人麦迪逊，这位建国之父明确指出了信息公开对于一个民主政府的重要性因此，结合上述我国环境信息公开制度的现状与不足，笔者认为有必要从基本国情出发，因地制宜的改进和完善现有制度，真正做到政府负责企业践行社会监督和公众参与的多中心治理。

    （一）推动环境信息公开立法工作

    政府信息公开条例是我国目前有关政府信息公开的行政法规、办法是有关政府环境保护部门环境信息公开的部门规章，两者的效力阶层低约束力有限是造成政府部门不积极履行职责的重要因素相比之下，西方发达国家对规范政府信息公开的立法工作给予了高度重视，诸如日本的《信息公开法》、德国的《信息自由法》、英国的《信息自由法》和美国的《模范信息自由法》，我国也应当着手制定《政府信息公开法》，以法律的形式将信息公开作为政府的法定职责，明确政府是提供信息公共产品的义务承担者。

    再者，除去一般信息公开义务的层面，政府作为环保法律法规方针政策的制定者扶持者和管理者，比其他任何主体都占有更多的环境信息，因此在环境信息披露过程中有着不可替代的作用[10]针对特定的环境信息公开领域如何立法，目前学界还存在着不同的看法，一是选择仿照德国的《环境信息法》和美国的《国家环境政策法》《紧急计划与社区知情权法》制定特别法（即环境信息公开法）[11]；二是借鉴欧盟对环境信息公开制度的系统性规定，可由国务院颁布环境信息公开条例，作为综合性行政法规，对环境信息公开进行框架性和原则性的规定[12]笔者同意第二种观点，即建立一个基本法律与具体法规相互结合的多层次的环境信息公开法律体系。理由有三：一是学界虽对环境信息公开立法模式存在分歧，但均同意将《政府信息公开条例》升格为法律，因此环境信息可以作为政府信息公开的一项重要内容纳入《政府信息公开法》，而不应当将政府信息公开的内容进行拆分和割裂，创设两套不同的信息公开法律，浪费立法资源；二是颁布《政府信息公开法》后，为了强化环境信息公开的力度，应由国务院依法制定环境信息公开条例，使之在全国范围内具有普遍的权威性和约束力，政府、职能部门、企业和社会都应当遵照法规进行相应的环境信息公开；三是由环保部出台相应的实施办法或由地方政府部门颁行设和本区域的实施细则，如《政府环境信息公开实施办法》《企业环境信息公开实施办法》等等。令人欣慰的是，一些地方政府开始对此进行实践了，比如2008年《河南省环境保护局政府信息公开指南》就是一个很好的典范。

    另外，值得一提的是，鉴于1984年美国率先建立首席环境信息官制度，至今已实施近三十年，并以此确立了专门负责环境信息公开事务的部门和责任人员，收到了良好社会效果我国也可以美国为例，建立《环境信息官》制度试点，推行环境信息公布的专项负责制度，在制度设计方面确保政府环境信息公开和公众参与的推行，为我国政府环境信息公开的建立和健全提供机构设置上的保证和技术工作上的支持。

    （二）明确环境信息公开范围

    信息公开的范围涉及正反两个内容，即允许权利人知晓的可公开信息和因涉及国家秘密等因素不得公开的信息，一方面，就可公开环境信息的范围而言，由于环境信息公开范围并非一成不变，其随着社会经济发展和科学技术的发展在不断的发生变化，我国可以通过授权立法的方式将环境信息公开的范围与标准交由NGO等社会组织草拟制定，这样不仅可以节约立法资源，避免法律法规的频繁修改，维护法律权威性和稳定性，还可以达到与时俱进，不断优化环境信息公开的范围、标准与方式。近些年来，一些社会组织已经开始承担起部分政府职能，如公众环境研究中心（IPE）与美国自然资源保护委员会（NRDC）自2009年开始发布年度113个城市污染源监管信息公开指数、报告，依据PITI标准[13]对当地政府进行系统性、及时性、完整性和用户友好性的定量和定性分析，对每座城市的污染源监管信息公开状况进行评价，并最终给出总体排名和细项得分。已公布的两次评价结果显示，中国污染源监管信息公开总体上呈现继续扩大态势，部分城市有明显提升，但环境信息公开的进展仍不均衡，部分城市一直低位徘徊，少数城市更是不进反退。[14]这充分反映了政府部门和企业对NGO环境信息公开范围的范围，没有得到应有的重视，所以当前更需要立法对此给予肯定和支持。

    另一方面，就不得公开的环境信息而言，亟需明确审查不得公开的范围，不能一概以国家秘密、商业秘密、个人隐私行为、理由拒绝公布。办法中涉及的国家秘密源自《保密法》第8条中对国家秘密的定义，包括国家事务国防外交科学技术等，其外延已十分宽泛，而商业秘密和个人隐私更是因主体不同而无法明确界定，因此有必要严格遵循《政府信息公开条例》第14条行政机关在公开政府信息前，应当依照中华人民共和国保守国家秘密法以及其他法律法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查之规定，对于上述三大秘密可明确审查的程序和责任，要求行政机关建立健全政府信息发布保密审查机制，审查该信息的可公开性。

    （三）加强社会公众监督

    为保证环境信息公开的有效性和及时性，最行之有效的措施便是依靠全民监督，特别是引入新闻媒体的实时督促，政府部门和企业的环境信息便能够被社会公众及时知晓，继而影响环境决策的制定和实施，起到防患于未然的效果居住环境与公众息息相关，良好的居住环境是每个公民生命健康权的必然要求，其有权知晓居住环境的优劣及改变状况，而在政府部门和企业在不履行公开环境信息之时，新闻媒体的介入往往能够引起政府和社会广泛关注，环境信息的公开自然得到重视，并且问题一旦被曝光，相关部门亦会敦促其尽快采取改善措施预期中的环境问题必须受到媒体的注意，正是媒体使得相关的声称变得真实而且重要[15]如此一来，不仅环境问题在社会舆论的监督下得到妥善解决，社会公众也在监督之余学习到相关的环境知识，提高了自身的环境保护意识

    比如国家环保总局在2005年2006年和2007年连续三年启动的环保风暴专项整治活动，均被公众所熟知，环境法政策制定者环境管理执法者和环保专家学者分别从三次环保风暴中解读环境影响评价挂牌督办和区域限批等内容，然而促使更多社会公众了解关注环保风暴中反映的环境问题以及国家对于环境问题的治理措施及实际效果的助推手，便是对这些事件给予充分及时报道的新闻媒体相反，目前我国的环境污染问题已经十分严重，很大一部分的环境污染隐患都处于地下状态，无法被曝光或得到社会公众的监督，往往造成重大突发性污染事件时才得到社会的高度关切，这正是因为相关环境信息没有新闻性并且尚未被媒体所关注，导致社会公众对此长期忽视，大量违规建设项目依旧上马再如微博（MicroBlog）作为一种新兴的信息交流平台，已逐渐被社会各界所熟知，并且成为政府部门生产企业社会组织和普通民众之间相互发布资料共享信息的重要途径，我们更应当充分引导利用好这样的信息发布渠道，实时掌握相关的环境信息和环境问题，为我们的环境政策制定和环境执法提供充足的信息支撑

    （四）建立政府问责机制

    可持续发展问题，从表面上看属于环境保护与经济发展之间的博弈，但更深层次的则是全局与局部、政绩与民生、大资本与政府监管部门之间的博弈。在这样博弈的过程中，政府环境信息公开义务的法律指引性就明确了我们在博弈中必须坚持社会价值优先，即应当严格依照法律的规定顾全大局、保障民生，切实履行法定的环境信息公开指责。而且，鉴于我国现有的行政体制下，政府官员的意志对环境保护决策和环境信息公开事务的力度往往产生重大影响，如此便更加需要强制性规定对其加以约束，推动其从思想认识方面转变观念因此，为落实政府部门公开环境信息的法定义务，有必要在制度设计中，对政府部门基于地方保护主义或不作为等违法行为所应承担的政府环境责任加以明确，更好地督促其履行应尽的职责，否则就要接受行政和法律的否定性评价和后果。

    全面规定积极层面上的政府环境责任是实现政府环境责任的前提，而健全的问责机制则是实现政府环境责任的保障[16]通过建立政府问责制，法律规定的环境信息公开义务落实到某位领导或负责人，进而健全政府内部的各项工作机制和制度规范，对环境信息公开申请的受理审查和答复等具体各个环节做出细致完整的规定这样能够切实明晰相关责任人的具体工作职责，促使责任人在衡量不作为的违法成本后，必须遵照法律规定履行相应义务，倘若在环境信息公开工作中发现问题，即应当相应的行政责任或刑事责任。

    另一方面政府问责制也能够积极引导权利人采取相应的权利救济途径，对职能部门的环境信息公开不作为等违法行为提出申诉行政复议或行政诉讼这是因为行政法虽未将侵害知情权纳入受案范围，但可以考虑从政府不履行法定职责即应受到行政或司法审查的角度出发，权利人当然可以对其未依法履行环境信息公开职责的行为主张合法权利。

    （五）实施激励机制和优惠政策

    法律责任的设立往往属于被动式的接受和事发后的补偿，其更多的体现为行政处罚或法律赔偿，带有惩罚性质但这样的规制方式会忽视两种现状：一是环境污染事故本可避免却已然发生，二是罚款或赔偿金远不足以补偿污染事故带来的损失或伤害因此，我国应当摒弃之前先污染后治理的环境治理模式，转而采取事前预防的环境治理战略实施激励机制和配套的优惠政策，便是包括OECD国家在内广泛施行的环境信息公开的强化措施。

    比如对加强环境信息公开网站建设保证地区环境信息披露完整性与及时性的政府部门和负责人进行公开表彰和经费奖励或应赋予环保部门一定的权力，允许环保部门对环境表现良好环境信息公开符合政府要求的企业优先安排环保专项资金项目清洁生产示范项目和循环经济试点项目，优先安排主要污染物总量减排资金补贴等[17]再或者将企业环境信息公开结果作为减免部分排污费用提高银行授信额度获得国家政策或技术支持认定驰名商标等方面的重要判断依据，使企业真正从遵守环境守法中得到实惠，进一步做好企业的环境信息公开总而言之，创设各种优惠政策和激励机制，对积极履行环境信息公开义务的组织和个人给予奖励和表彰，鼓励社会各界提高环境信息公开的工作成效。

    民主和法治社会的建立，必须有阳光的政府，而阳光政府的主要标志就是信息公开。[18]我国的环境信息公开制度尚处于不断发展时期，制度设计有其合理的一面，但也还存在某些缺陷，导致公众获取政府和企业有关环境信息的难度大、不全面，不及时。将来，我国应当建立以政府企业为义务主体、强调公众参与、重视社会组织功能的环境信息公开制度，充分发挥环境信息应有的社会价值和经济效用。