行政规范性文件是政府行政职能的制度基础和依据，其制订过程是否科学 合理以及合法，关系着人民利益 政府形象以及社会稳定 行政规范性文件的制订不仅需要经过必要的法定程序，还需要广泛地吸纳民意，不断地修改优化，从而满足广大人民的利益需求，符合社会发展的需要 过去受人治观念影响，行政规范性文件制订中的民主参与非常少，决定权和启动权都掌握在政府手中，行政规范性文件的不合法 不合理现象时有发生，不仅损害了政府形象，更侵害了公民权益 如今电子政务的应用与发展，给公民参与行政规范性文件的制订带来了新的契机，通过网络公开文件草案，征集民众意见，对于提高公民参与度，优化行政规范性文件有着重要意义。

    一、通过网络征集民众意见的优势

    随着政府执政理念的转变和公民民主意识的增强，各级政府在行政规范性文件制订程序中都规定了公民参与的方式与途径，如座谈会、听证会、论证会等，电子政务的发展又给公民提供了一种新的参与方式，即通过在政府门户网站上发布规范性文件的草案来征求意见，广泛吸纳民意 虽然每种方式都有各自特点，但这种新方式也有其不可多得的优势。

    1. 受众面大大提高。据统计2010年我国全年宽带上网人数4.5亿人，互联网普及率达到34.3%。在网络上发布行政规范性文件的征求意见稿，可以使不同行业、不同生活背景的人们都有机会参与到规范性文件的制订中来，其受众是十分庞大的。而座谈会和听证会的参与者仅限于政府有关工作人员，专家以及极少数的民众代表，虽然有针对性和专业性，但受众面非常狭小。通过网络发布行政规范性文件征求意见稿，有利于扩大受众面，提高普通公民的参与度，同时也能拉近政府与人民群众的距离。

    2. 有利于人民群众真实意愿的表达，网络之所以能够受到大众的喜爱，一个重要原因是它建立了一个虚拟平台，并具有交流的平等性和相对隐秘性。民众在互联网中进行交流互动，可以免去现场谈话的压力，以及现实生活中的一些负担。在政府门户网站中发布行政规范性文件征集意见稿，通过设置人性化的界面，方便的沟通渠道，可以让民众表达内心真实的意愿，从而使行政规范性文件更能代表人民的利益，提高人民对于政府执政的满意度。

    3. 时效性强、反应迅速。相比其他信息交流方式来说（例如会议、信函等），互联网具有时效性强，反应迅速的特点。一方面政府通过网络发布征集意见稿，可以在短时间内，一步到位地将文件内容完整地让广大受众知晓，另一方面群众反馈的意见也可以迅速传达到有关部门，可以让相关工作人员及时整理信息，迅速作出反应，从而大大提高了工作效率。

    二、政府行政规范性文件网络公开征集意见工作的现状

    1. 网络公开征集意见工作逐步开展

    各级政府越来越重视通过网络征集规范性文件草案意见，纷纷在门户网站中设立有关草案的民意征询平台，并逐步规范和完善其内设功能，力图建立一个群众满意的交流平台 笔者访问了具有代表性的政府门户网站，根据地域 经济发展和电子政务建设程度的不同选取了几个实例进行对比分析 其中包括北京 上海 重庆三个直辖市政府网站，吉林 陕西福建 广西四个省级政府网站，石家庄、兰州、杭州、广州四个省会城市和青岛、绵阳、南通、佛山四个地级市政府网站，其中设有政府规章草案民意征询板块的网站共有十个。

    在直辖市政府门户网站中，上海和重庆的征询平台功能比较全面，设计人性化，强调互动性，而北京市政府门户网站虽在这方面作出了积极努力，但在公众意见展示方面略有欠缺。

    在省级政府的门户网站中，吉林省和福建省相对较好，而陕西省的政府门户网站只公布了草案全文和征集方式，广西的民意征询板块没有设置在政府门户网站中，而是在法制办的网站上，并且栏目设置有待完善。

    在省会城市的政府门户网站中，杭州和广州优势明显，美中不足是缺乏反馈栏目；石家庄的政府门户网站没有建立专门的草案征询平台，草案征询工作与其他网上调查并没有区分开来 另外兰州的民意征询板块正在建设中，其建设成果及效用有待观察。

    在其他城市政府的门户网站中，青岛市明显优于绵阳、南通和佛山，栏目设置较全面，并且页面美观，而其他三市的平台建设工作有待加强。

    2. 网络公开征集意见工作出现的问题

    （1）东西部地区横向发展不均衡。笔者在访问政府网站时注意到，行政规范性文件草案公开征集工作存在着明显的区域性差异从横向上看，东部地区对于征集民意工作的重视程度高于西部地区，一些经济发达省份，例如广东、山东、上海等地区，征集意见平台功能设置多，反馈意见量大 并可以查阅已经结束的征集意见信息而一些西部经济落后地区，由于技术资金的限制，往往对于此项工作不够重视。

    （2）政府网站之间纵向对比鲜明。从纵向上来看，省级以上政府的网络征集意见工作明显优于市县级，无论从板块建设 栏目设置，还是群众参与程度上来讲，省级以上政府网站都遥遥领先。其原因在于，一方面省级以上政府有权制订规章，而规章的制订有严格的条例和程序的约束，需要征集群众意见来谨慎地制订规章，另一方面省级以上政府拥有更多的资金 技术以及人才，占有强大的资源优势，使得草案征集意见工作实施得力，效果好。

    （3）征询意见平台入口不统一。笔者访问政府网站发现，大部分规范性文件草案征询意见的入口都设在政府的门户网站中，但个别的草案征询意见通知又出现在当地政府的法制办公室的门户网站中。一般来说政府的门户网站工作归于信息办公室来负责，而法制办的网站由法制办自行负责，一方面如果沟通不利，会造成工作交叉和重复；另一方面也不利于公众查找有关草案和提供建议。

    三、对于行政规范性文件草案网络征集平台建设的建议

    1. 转变思想，重视民意征集工作，各地区之间征集意见平台建设的情况差距明显，一方面与经济发展水平有关，另一方面则是政府执政理念的差别。民意征集工作与我国民主法治建设息息相关，也是科学发展观的题中之义，政府部门需要转变思想，重视行政规范性文件草案的民意征集工作。我国各级政府正在努力转变职能，打造高效服务型政府，做好民意征集工作正是政府从管制型向服务型转变的一个突破口，也是电子政务G2C建设的重要内容。所以各级政府应当重视行政规范性文件的网络征集平台建设工作，形成政府与公民的良好互动，使政府能够更好地服务社会，不断满足人民群众的需求。

    2. 把网络公开征集意见方式纳入行政规范性文件制订程序。基于网络公开征集行政规范性草案的优势，笔者建议把其纳入行政规范性文件制订的程序。这不仅有利于提高公众参与行政规范性文件制订的深度和广度，而且有利于政府制订行政规范性文件的公开性和透明性。在笔者查阅的有关行政规范性文件制订程序的实施办法中，绝大部分办法都只说明文件起草时可以以书面形式征求意见，但对于采取何种书面形式，征询意见的时间限定并没有明确规定，使得这一条款形同虚设。但在笔者查阅的资料中也有值得借鉴的有关规定，如广州市政府明确规定。政府及有关部门在起草行政规范性文件的文稿后，应当在起草部门或者政府的门户网站上公开文稿以听取公众意见，公示时间不得少于十天。

    3. 建立统一入口的专项网络平台。在政府门户网站的民意征集板块中，建立统一入口的行政规范性文件草案意见征集专项平台，把行政规范性文件草案与其他征集活动区分开来，以避免职责交叉和重复工作。笔者认为意见征集平台需要公告、草案全文、背景信息、意见与反馈、问与答五个基本栏目。

    公告栏目用来明确告知公众草案征集的单位、期限和方式等；草案全文栏目刊登行政规范性文件草案，草案应当格式规范，符合民意征集的相关规定；背景信息栏目则刊登本草案的制订背景和制订思路；意见与反馈栏目以清晰明确的形式（如以论坛的形式）展示公众的意见和针对相关意见的反馈。问与答栏目则展示公众对于草案内容，背景信息或草案征集工作等方面的疑问，以及与之对应的回答。在五个基本栏目中，意见与反馈和问与答是平台建设的重点，需要政府部门投入大量精力来形成与民众之间的良好互动，从而逐步建立起人性化 高效率的意见征集平台。

    4. 加强宣传，提高公众参与度。行政规范性文件草案网络征集平台的建设的目的是使广大人民群众参与到行政规范性文件的制订过程中去，广纳民意，提高行政规范性文件制订的科学与合理性要提高公众的参与度，加强宣传是关键 政府有关部门应当与媒体保持良好的关系，及时发布有关民意征集的信息，通过电视 广播网站等渠道多角度宣传行政规范性文件草案征集平台和征集活动，鼓励民众积极参与 另外，新兴的信息发布方式如手机推送服务和微博等也给征集平台的宣传工作带来契机。

    在电子政务环境下，行政规范性文件草案网络征集平台为公众开辟了参政议政的新渠道，畅通了公众的利益表达机制 目前，征集平台的建设工作在全国火热开展，各地区之间需要互相学习，总结经验，不断完善征集平台，共同提升行政规范性文件的科学性与合理性。