在立法法已有立法监督规定的基础上，监督法专设一章，对规范性文件备案审查 作了规范 这是在新的形势下为了维护法制的统一与尊严，对法律监督制度的进一步完善与深化 这里所称的规范性文件，是指除宪法和法律外，以下两类文件：一是行政法规 地方性法规 自治条例和单行条例 国务院部门规章地方政府规章 二是上述文件之外其他由国家机关制定的决议决定 命令和司法解释等 这里所称的备案审查，指的是前述两类规范性文件在生效之后，要按法定期限报法定的机关备案，由接受备案的机关进行分类 存档，在规范性文件的有效期间，依法对其监督审查的活动

 

一、    规范性文件的备案审查是中国特色的监督制度

 

      宪法及有关国家机关的组织法规定，国家机关制定的调整人们社会活动的行为规范，除前述法律 行政法规 地方性法规自治条例和单行条例以及规章之外，还有地方各级人大 县级以上地方各级人大常委会和各级政府发布的规范性文件，包括地方各级人大常委会的决议 决定，地方各级人民政府发布的决定、命令、这些文件大多涉及公民、法人和组织的权利和义务，并且在所辖区域普遍适用，有普遍的约束力和一定的强制性；因此，其内容是否合法，是否适当，对于宪法和法律的实施，对于群众的切身利益，关系极大 从实际情况看，前几年这些规范性文件中，有的是明显违法的，如违反法律、法规规定，擅自设定审批、收费、罚款、强制措施等，增加了群众负担，损害了群众利益，干扰了正常的市场经济秩序，人民群众反映强烈。因此，有必要强化对这些规范性文件的监督。

  

      同时，也应当看到，宪法和法律中关于对地方国家机关决定 决议和命令的监督，对最高司法机关工作中司法解释的监督，都还缺乏必要的程序规范，这项工作还没有法律化 制度化程序化 程序是实现实体规定的保障，也是法律原则的运行机制 没有相应的程序，这些监督原则就很难经常地健康地开展。因此，监督法对这些规范性文件的监督做出具体规定，使之更加完善和健全，是完全必要的 还应看到，完善和健全这项制度，现在已经具备了比较充分的条件，我国立法监督制度已经实行多年，取得了长足进展。地方各级人大对监督工作也进行了多年探索，积累了相当多的经验，这都为建立对规范性文件的监督制度创造了有利条件，监督法关于对规范性文件的备案审查制度，正是依据宪法和有关法律的规定，在总结实践经验的基础上建立起来的。

 

二、 规范性文件备案审查的原则

 

      制定县级以上地方各级人大常委会审查，撤销规范性文件的程序，应当掌握好如下原则：

 

      一是要严格依法办事。无论是审查、撤销下级人大做出的决议、决定，还是审查撤销同级政府的决定、命令，都是有约束力的文件，一旦撤销，就会失去效力，产生重要的法律后果。因此，必须严肃、慎重地对待这一工作，对于合法、适当的规范性文件，应当予以维护；只是对于个别确属不适当的规范性文件，在穷尽了其他法定手段仍然无法解决的情况下，才适宜行使撤销权，有些属于有争议、一时拿不准的问题，可以与上级人大及时沟通，把问题搞准，再作决定。

 

      二是要集体行使职权。人大及其常委会的基本工作规则是实行民主集中制，集体行使职权，任何决议、决定的做出，都必须经过人大常委会全体组成人员的充分审议和讨论，相同意见和不同意见都应当充分表达出来，最后通过表决，按多数组成人员的意见，做出决定 人大常委会的任何组成人员，在审议 决定各类重大问题中，都只有一票的权利，任何个人或少数人都无权对重大问题作出决定。

三是要以被动审查为主。各类规范性文件较多，事先一一审查，接受备案的机关难以胜任，也难以发现实质问题。除少数规范性文件必要时可主动审查外，绝大多数应是在有关单位和人员提出审查要求后予以审查。

 

三 规范性文件备案审查制度的完善

 

      监督法第五章对于县级以上地方各级人大常委会审查决定、决议和命令的规定，包括两个部分，一是关于备案的程序，二是对不适当的文件予以撤销的法律界限关于备案审查程序，监督法没有作具体规定，而是规定 由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会参照立法法的有关规定，作出具体规定。监督法把制定相关备案审查工作程序的权力，授予了省级人大常委会。之所以要采取这种授权方式，笔者认为主要是由于审查、撤销这些规范性文件的程序，与立法法规定的全国人大常委会对行政法规、地方性法规以及自治条例和单行条例的审查、撤销程序大同小异，同时，各地人大常委会的机构设置又不尽相同，与其由监督法作细致的程序规定，不如由省级人大参照立法法的有关规定自行制定，这样做比较适应各地的实际情况：

 

     一是严格备案审查程序，提高备案审查工作的操作性。为了保证规范性文件备案审查工作充分发挥法制监督的作用，必须建立一套规范、完整和操作性强的程序性规定予以保障，一是改事后备案为事前审查 建议在规范性文件公布实施之前进行备案审查工作，待通过备案审查后，再进行公布实施；二是提前介入，备案审查机关在规范性文件进行制定的同时即介入审查活动，对规范性文件制定的方针政策和法律依据进行把关，减少备案审查时间，提高备案审查效率；三是备案审查与专家协审相结合 邀请法律专家参与规范性文件的备案审查工作，对涉及技术性、业务性较强的规范性文件，提交专业机构进行论证，保证制定的规范性文件科学严谨。

 

二是健全机构配置，提高备案审查水平。规范性文件备案审查，要求审查人员具有较高的政策水平，法律水平和专业水平，没有一个专业的审查机构，没有一支高素质的审查工作队伍，很难承担起这项艰巨工作。因此，基层政府要从当前工作的实际出发，要从组织机构和人员力量上给予保证，可以适当借助法律顾问、律师等外力因素，从专业角度考虑，做好规范性文件备案审查工作。

三是建立跟踪审查制度，保证规范性文件的适用性。建立健全规范性文件备案审查后期的跟踪评估制度和动态清理制度，对通过备案审查并对外公布的规范性文件，尤其是对试行或者暂行的规范性文件，及时跟踪评估，进行动态管理，根据国家法律、法规和规章以及政策的调整情况，及时修改或者废止与法律、法规和规章相抵触，与国家政策不相适宜的规范性文件，并以公告形式及时向社会公布清理结果，未列入有效目录的规范性文件予以废止，不得作为行政管理的依据。