清代内府是官方最大、最具权威的图书编纂机构，举凡经史子集的修订，大型及重要图书的编纂，国家政令的汇撰，无不经由内府。在这些图书的编纂中，有一类最频繁、最大宗的，即是政书的编纂，可以说，政书类从编纂到颁行，是一次相对完整而重要的法律活动。本文特从政书编纂所具有的法律功能这一独特视角，探析其特有的价值。
一、“钦定”政书编纂表明国家的最高法律权威
古代并无“政书”这一概念，以往正史《艺文志》有所谓“故事”，或称为“掌故”，含有祖宗成法、后世慎守之意。乾隆时编纂《四库全书》，援引明代钱溥《秘阁书目》有《政书》一类，据以入目，内容涵盖“国政朝章、六官所职者”，而作为成宪的“仪注条格”也一并载入。收入《四库全书》的政书，又具体分为通制、典礼、邦计、军政、法令、考工等，因其所载多属朝章国故，遂有学者将“政书”概括为“制度”，实际并不准确。记述清代的政书，纳入“通制之属”者有五部，即（乾隆）《大清会典》、《大清会典则例》、《清朝文献通考》、《清朝通典》、《清朝通志》；“法令之属”仅收入《大清律例》一部，此外，尚有《大清通礼》（典礼之属）等。本文认为，政书中的不少典籍，从其编纂到修订、颁行，绝不可以一般书籍仅记载朝章国故视之，它不但具有很强的时效性，而且具有法律功能。
清代前期，国家并没有严格意义的立法机构，而最高立法权由皇帝代表国家来行使。会典、则例、律例等这些政书属于国家规制、章程、法令，因此，其编纂即使由臣僚奏请，也必须由皇帝下诏钦准，方可进入编纂程序。政书编纂完竣，如前列各书，均加“钦定”二字，这并非虚应故事，实际是皇帝对其最高立法权的宣示。
清入关之初，参照《明会典》来处理政务，审理案件也依据该书的刑典部分，因此臣僚多次奏请修纂清会典，但因会典具有“宪章”性质，有很强的稳定性，因此直到康熙二十三年五月，《会典》馆才正式开馆，在敕谕内阁中，康熙帝申明“一代之兴，必有一代之治法，著为道揆，布在方策，用以昭示臣民，垂宪万世”、“克成一代之典”的编纂宗旨。可以说，会典的编纂是一次集中的立法活动。因该《会典》所载截止康熙二十五年，其后四十年来“所定章程未经编辑”；雍正二年，礼部侍郎蒋廷锡奏请续修会典。总理事务王大臣等议，应如所请，自康熙二十六年至雍正二年，各部院衙门所定礼仪条例，开馆后造册，送会典馆编辑，所有开馆各项事宜，也请俟皇帝命下遵行。雍正准奏，会典馆复开。《雍正会典》颁行后，至乾隆十二年，又历二十年之久，其间各项制度，“因时制宜，屡有损益”，诸臣每以重修为请。乾隆帝最初以“国家定制岂容数更”，故未准行，后来他时加披览，觉得有不得不重修者，遂于正月初六日发布上谕，开馆重修《会典》。以后嘉庆朝又续纂《会典》。这样，清代自康熙修纂《会典》，历经雍正、乾隆、嘉庆，修纂四朝《会典》，记述了清朝自开国至嘉庆时期近二百年间的国家重大制度、政策、法令、章程，完成了清前期重要的国家行政立法。
如果说会典馆属于奉旨特开之馆，所编纂的“《会典》以典章会要为义，所载必经久常行之制”，与国家基本法律相类似，而则例馆、律例馆等属于按惯例开设之馆。正如张廷玉在上奏中所申明：“诸司事例，随时损益。凡颁之纶綍，议自群僚，旧制新裁，与夫微文末义，缕析条分，并详则例”。清代很早就以则例作为各部院施政理事的依据，顺治十二年户科都给事中朱之弼奏称，国家章程，灿然备具，六部之事，各有成书。乾隆三年八月，监察御史陈豫朋因吏、户两部档案繁多，奏请开馆纂辑成书；礼、工两部事宜，亦请增辑。吏部议复时认为，吏部则例，原系归并律例馆修辑，所有新增条例，仍请附律例馆汇集成书。礼部现开礼书馆（即大清通礼），一切更定条例，即在礼书馆一体编辑，均毋庸开馆。而户、工两部事务纷繁，历年增改甚多，应令自行开馆纂辑。乾隆帝采纳了吏部的建议，户、工则例开始修纂。
有清一代，修纂了数以千百计的则例。这些则例，无一例外，也皆以“钦定”出现，同样表明皇帝具有最高立法权。由于则例为中央各部院及地方衙署所遵行，因而根据其变化情况，不断修订，至乾隆十一年正式形成定制。这一年，御史戴章甫奏请续修吏部现行则例，并称刑部则例馆曾奏明三年一次纂辑，“今吏部则例，已积至五年，似宜先行纂辑。”乾隆帝自有他的考虑，他指出，刑部是司法审判机构，“动关民命，其条例拟议之处，较别部为多，但现在律例，皆再三详定，以期协中，亦不宜轻于损益，从前所定三年，朕意亦谓太速，嗣后刑部似应限以五年；至于吏部等部则例，即限以十年，亦不为迟。著大学士会同九卿，将如何分年纂辑之处，定议具奏”。遂定五年小修、十年大修之制。
清代有的衙署以其非常重要，也纷纷提出修纂则例，但皇帝认为，如果该衙署的法令、制度具有稳定性，并无频繁变化，或者尚无规制可言，则不必修纂。乾隆三十九年，御史陈朝础奏请修纂内阁、都察院则例。乾隆帝指出，“各部为直省案件总汇，其常行事例，多有因地因时、斟酌损益者，不得不纂为则例，俾内外知所适从，然甫届成书，辄有增改，故每阅数年或十余年，又复重辑一次，并不能为一成不易之计”。而内阁、都察院，“均不过恪守旧章，非若六部比拟例案，必须互证兼资者可比，又何必附纂例之故套，而为无益之虚文？”因而下令不必纂修。
二、编纂过程体现皇帝当时的法律思想
与一般图书纂修不同，以上政书自始至终由皇帝主导，体现了皇帝作为国家最高立法者的法律思想和治国理政精神，特别是法令章程的修纂，皇帝成为名副其实的领导者，所有需要修改的条款均经其钦定，如有不妥，则命修纂。《乾隆会典》纂修时，礼部所拟开馆事宜六条中，有“考定更正之条，宜随时请旨”一条，要求旧定条款有更改者，令总裁官“详叙原委，声明缘由，请旨裁夺；其近年续增条件，按事类逐卷进呈钦定”。这就是说，皇帝拥有最高的立法权。
雍正三年七月，雍正帝提出，“吏、兵二部铨选处分则例，刊刻遵行已久，其中不无前后互异之处；又见行则例，有未经校刻者，部内抄白存查，遇事引用，外官无由得知，奸猾吏胥，因而上下其手，亦未可定。今律例馆纂修律例将竣，著吏、兵二部会同将铨选处分则例并抄白条例，逐一细查详议，应删者删，应留者留，务期简明确切，可以永远遵守”。并特别指示，“仍逐卷缮写，并原书进呈，朕亲加酌量，刊刻颁行”。
《乾隆会典》纂修过程中，乾隆帝与纂修人员先行讨论“稿本”若干卷，通过后再陆续进呈，讨论若干卷，定稿若干卷。以往修《会典》虽亦呈送“样本”，但多是例行之事，因为全书修完后一并进呈，“既浩汗而不易披寻，亦已成而难于改作”，高宗说如此“未得编摩之要领”，遂按照新的讨论“稿本”的办法，使疑难之件由皇帝立即钦定解决。如果皇帝认为事属重大，可以下诏突破“凡例”的限制。《乾隆会典》修纂即将完竣时，清朝完成了对准葛尔叛乱势力的清除，新疆最终纳入国家版图。对这一重大事件，如何载入国家典制中？乾隆帝显示了卓识远见，他下旨诏命臣僚，打破《乾隆会典》所载内容截止于二十三年的体例，命将会典中有关理藩院条例，展辑至乾隆二十七年，因为“恭遇西陲平定，规制详备”。修成后的《会典》理藩院项下所载的“驻藏大臣”条款，以及《会典则例》所载的相关章程，成为清政府依法管理西藏、新疆事务的法理根据。
现存国家图书馆的《清会典馆奏议》档案，共有150多件，详细记载了乾隆帝与纂修大臣（总裁）讨论《会典》修纂内容的各个方面，举一个具体例证。按照《康熙会典》的体例，编纂大臣将最先修纂完成的三卷呈送乾隆审阅，乾隆随即指出三个重要而必须修改的问题：一是在卷首有“开报文册衙门”，乾隆提出，会典是国家令典，如何在卷首有此“衙门”，令修纂大臣查考。经查，康熙及雍正会典都有此记载，后来查到清文本（即满文会典），原来是因“从前修纂凡例，以各衙门开送文册为凭，是以书云开报文册衙门，但此系该馆记档语气，载在会典，殊非体制”，遂将其删除。二是修纂官最初将宗人府作为文职衙门排列，乾隆认为宗人府并非文职衙门，应单独排列；三是记述内阁大学士员额时，写为无定员。乾隆认为内阁作为国家重要机构，员额不定，似乎说明国家制度不健全，应该修改。修纂大臣报告说依据的是《康熙会典》，“此次编辑应俱照定员载入。以上三条仰蒙圣训，钦遵办理”，表示以后凡有修改之处，奏请训示。类似这种经皇帝“钦定”之处甚多。《乾隆会典》修纂完成后，总裁允禄等在其所上《大清会典告成表》中说：皇上“亲为指授，既定全书之体式，并示旧本之舛讹，凡有指归，悉经宸断，间多更正，咸禀睿裁”。这绝非溢美之辞。
乾隆三十七年，乾隆帝在审阅三通馆进呈所撰《嘉礼考》时发现，其中叙述辽、金、元各代冠服之制很不明晰，并说前因编订《皇朝礼器图》，自己曾亲制序文，以衣冠必不可轻言改易；在《御批通鉴辑览》中，又一一发明其义，诚以衣冠为一代制度。命将《嘉礼考》仍交馆臣，“确核辽、金、元改制时代先后，逐一胪载，加拟案语证明，改缮进呈，候朕鉴定，昭示来许。并将此申谕中外，仍录一通，悬勒尚书房”。乾隆五十一年，三通馆进呈《皇朝通志·职官略》一门，乾隆帝详加披阅，发现所载文武官阶，诸多未协：文职从正一品起，而武职系从一品起，显然少予一阶，且文职自正一品至从九品，共十八阶，武职自从一品至正七品，止十一阶。如此一来，“多寡显有悬殊，体制暗为隆替，非所以著朝章、垂令典也”。为此发布上谕，指出重文轻武之流弊，不可不引为殷鉴，命“所有武职人员现在所缺正一品之阶，应照朕前次钦定领侍内大臣、将军为正一品之例，增入一阶。其自正七品以下，较之文职所少之五阶，亦应于内外武职衙门微末员弁内，按其职守，酌定正从，照文阶一体厘正，以昭画一”。他还发现，向来文职遇有降级处分，“如降一级者，俱以正从计算，止于正降为从，而武职则降一级即降一品，办理既不画一，而武职官员遇有处分，即官阶较大者，转瞬即降至末弁，相形未免偏枯。嗣后武职处分，亦应照文员之例，以正从核计议降，庶为平允。所有一切增改事宜，著军机大臣会同大学士、吏、兵二部详析定议具奏”。廷臣随即遵旨改定。
三、政书颁行的宗旨是强调其法律效力
《会典》具有很高的权威性，是臣民遵行的法律文本。乾隆帝在发给内阁的上谕中，要求“总裁官其敬率纂修诸臣，详悉参考，事必究其遵行，令必征其实据”，这就是说，则例必须是遵行的，诏令必须有真实依据，这才符合他所强调的“垂示法守”的宗旨，从而使《会典》及其《则例》具有法律的权威性和实效性。
从政书实际的颁行情况看，它与一般的钦定经史等刊刻、流传主要用于研习不同，其宗旨是强调法律效力，要求相关衙署遵行，因此其颁发有范围限制，主要是中央各部院及地方各衙署，且必须由官府主持，严禁民间私自刊刻。雍正三年，鉴于书肆有刻卖《六部则例》等书，雍正帝传谕大学士等，行文五城、各直省督抚，严行禁止。
乾隆三年，放宽了内府各处修书部门，向各级衙署及臣僚刷印的限制，对通过书籍传播思想，兴明文教，起到了重要作用。但对施政依据的法令典章，颁发仍有特定的级别限制。一般来说，关于国家大政的《会典》等颁发到省，而则例使用面更广，颁发到省后再按部颁本刻印，颁发到府州。如乾隆四年，甘肃巡抚元展成请颁书籍。得旨，颁发《大清会典》一部。乾隆三十六年，江南提督马全奏请将《中枢政考》颁行五品以上各衙门，兵部议复时提出，“查颁发书籍定例，止及督抚提镇，向不颁给副将以下，该提督请颁行五品以上，应照听人购觅之例，准其自行汇请，赴部刷印”。乾隆帝予以采纳。
政书颁发的主旨是实用。乾隆二十五年，福建、广东二省武员，循例奏请颁发上谕，内阁为此上奏。乾隆帝指出，“单内所开《三教归一》一书，实与政治官方无与，原可无庸颁发。至游击以下微弁，未必通晓文义，所颁上谕，不过束之高阁，转于体制有亵，嗣后不必给予。著内阁将向来例给诸书，择其有裨实政者颁发，余俱酌量裁减”。
律例一书关系刑名，时效尤为重要。乾隆四年，刑部议覆，巡察黑龙江等处员外郎德敏奏请，颁发黑龙江默尔根城《大清律例》一部，宁古塔、伯都讷、三姓副都统衙门，一体遵行。乾隆帝“从之”。
二十九年，伊犁将军明瑞提出，现在伊犁挈眷官兵跟役，与商民杂处，必有词讼交涉事件，其内地八旗蒙古律例等书，奏请颁发，以便查照遵行。乾隆帝命由各该衙门查取给发。
清代法律规定，新法颁布后，旧法即行废止。乾隆七年，六部则例纂修完成，乾隆帝谕大学士等，称“该书次第进呈，朕皆逐一详览，其中或有更正，或有删除，俱照新定之书遵行”。而各级审判机构，定罪量刑以新律颁到之日执行，而新旧律之间，罪名轻重关系甚大。乾隆五年底，历时多年编纂的《大清律例》修纂本告成，刑部左侍郎张照提出，“若待该书刊刻、颁发，尚需时日，请将副本先送刑部，以便查照遵行。再各省拟罪，有旧例本轻而新例改重者，仍待本省奉到之日遵行；至旧例本重而新例改轻者，应令刑部声明即行改行”。乾隆帝下旨，著照所请行。巡视东城兵科掌印给事中吴元安也提出，“巡视五城衙门，原有刑名之责，今律例馆办新书告成，奏请将副本先行送部，凡旧例本重而新例改轻者，准巡视五城御史，各选书吏，赴部分钞，俾得照新例引用”。乾隆允准？以上二个例证说明律书的时效性尤强，乾隆帝批准刑部等按照尚未正式颁布的新律执行，是基于矝恤人命，处罚“从轻”的原则。
《大清律例》正式颁布不久，不少官员纷纷提出修改意见，为此乾隆帝发布长篇上谕，表达不得轻易更改法令的思想。他指出，“律例一书，原系提纲挈领，立为章程，俾刑名衙门，有所遵守。至于情伪无穷，而律条有限，原不能纤悉必到，全然该括之势，惟在司刑者体察案情，随事详酌，期于无枉无纵则可，不可以一人一事而即欲顿改成法也。本朝大清律周详明备，近年以来，又命大臣等斟酌重修，朕详加厘定，现在刊刻颁行，而新到任之臬司科道等，条陈律款者尚属纷纷。”命“嗣后毋得轻议纷更，如果所言实属有当，该部止可议存档案，不得擅改成书”。强调法律的稳定性。
如上所述，清代尤其是乾隆时期政书的编纂，具有一定的法律功能，因为政书大部分内容属于国家制度、规程、法令性质，从下诏编纂，到编纂过程，都体现了皇帝作为国家最高立法者的权威，以及皇帝所代表的当时国家的法律思想和立法宗旨；从其颁行的主旨在于实效性和权威性来看，也显示了政书编纂所具有的特殊的法律功能。