一、研究概述

    从2004年5月1日至2014年4月30日，《上海市政府信息公开规定》已经施行了整整十年。作为政府信息公开的主渠道，“中国上海”政府门户网站上发布了大量的政府信息。政府网站到底公布了什么信息，这些信息是否能满足公众的特定需求？本研究希望通过内容分析方法来探究此问题。

    （一）政府网站的信息公开问题研究概述

    截至2014年7月22日，在中国知网文献数据库中，标题中包含“政府+网站+信息公开”的文章有90篇，其中含硕士论文3篇、报纸文章33篇、期刊文章54篇。

    硕士论文主要是通过问卷调查和各种指标体系构建来评估政府网站的信息公开情况，如南京大学的沈磊利用客户满意度指数模型来评价政府网站信息公开的水平[1]。

    报纸文章主要介绍当地政府网站的现状、存在问题及管理措施。其中，有9篇是对“中国政府网站绩效评估”结果的报道，说明此评估已成为各地方政府网站的主要关注点；此外，对中国年度法治蓝皮书《中国法治发展报告（2010）》（由中国社会科学院法学研究所发布）也有3篇报道，该蓝皮书包含了以信息公开为主题的《中国地方政府透明度年度报告（2009）》[2]。

    期刊文章分布情况是：《信息化建设》6篇、《电子政务》4篇、《情报科学》和《广西壮族自治区人民政府公报》各3篇、《图书情报工作》2篇，其余36种期刊各1篇。期刊文章中有32篇的作者来自学术界，15篇的作者来自政府网站管理部门，4篇为政府公文，3篇为记者报道。从内容看，学术界的文章以理论研究为主，遵循“发现问题，提出建议”的研究思路，主要理论依据是“信息构建理论”，该理论最早由周晓英[3]引入本研究领域；也有14篇实证研究，通过构建各种指标体系，对一定数量的政府网站进行评价、比较、分析，如贾君枝等对山西政府网站的研究[4]。业界的文章通常从自身网站开展信息公开工作的经验出发，进行总结、分析和展望，较有代表性的是孙松涛归纳的14个具体问题，细致全面[5]；齐慧杰等提出“正确权衡信息发布的质与量，减少并最终消除新闻信息在政府网站的发布”[6]，具有相当的前瞻性。在所有的研究成果中，未见用“内容分析”方法对政府网站的信息公开数据进行的实证研究。

    （二）本文研究的技术路线

    本文利用“中国上海”政府门户网站的搜索引擎，检索该站“信息公开”栏目十年中发布的数据，用“火车头采集器”抓取全部结果。在内容分析阶段，采用《国务院公文主题词表（1997年12月修订）》（以下简称《词表》）作为分类词表，结合国家部门和上海机构的单位名称词表，用软件ROSTCM6进行分析。选择此技术路线的理由如下：

    ①数据来源。用搜索引擎可以完整获取分散在“政府信息公开”各子栏目中的政府信息。②采集器。“火车头采集器”技术较为成熟，可以用于采集大量的动态信息。③分类词表。《词表》主要用于标引国务院、国务院办公厅印发的文件和各地区、各部门上报国务院及其办公厅的文件，适用于本研究的对象。④单位名称词表。国家部门名称来源于中国中央政府网站，上海机构名称来源于上海政府网站。

    （三）数据采集情况说明

    利用“中国上海”的搜索引擎，设置搜索条件为：日期（2004-05-01至2014-04-30），栏目（信息公开），全文搜索关键词（“市”），可获得记录21206条。用火车头采集器抓取检索结果的日期字段和标题字段，未区别重复情况，共获得34202条记录。按照“日期相同、标题相同”视为同一记录去重，共获得记录27450条。特别说明以下两点：

    第一，因为该搜索引擎不支持关键词为空的搜索，所以本研究采用了替代的方法--基于观察，几乎每一条记录中都有“本市”“上海市”等词汇，因而将关键词设置为“市”作全文搜索，其结果近似于库中全部记录。通常情况下，采用“的”作全文检索效果较理想，但是该网站将“的”作为停用词而无法实施检索。

    第二，按照“日期相同、标题相同”视为同一记录去重，会出现大量“日期不同、标题相同”的记录。经查证，这些记录中有内容完全重复的情况，如“韩正市长主持召开市政府常务会议研究深化改革工作”，其发布时间有“2008-06-16、2011-10-31、2011-12-23、2012-02-21、2012-05-23”，但内容完全一致；亦有对前项有修订的新记录，如《上海市查处车辆非法客运规定》，既指“2006年6月7日上海市人民政府令第60号公布”，也指“2010年11月1日上海市人民政府令第49号公布”，后者是前者的修订版，后者实施之日起，前者作废。为避免误删，故全部保留。这些重复记录出现的原因大致为，在建设网站时，同一信息可归属于“信息公开”的多个子栏目，而这些子栏目的建设时间不一；这种“冗余”是有价值的，特别是对于通过层层浏览来获取信息的用户，有利于他们提高目标信息的命中率，也有助于信息的扩散。

    （四）词表构成说明

    除ROSTCM6自带的常用词外，本文补充了1385个词汇，分别是：

    ①国务院公文主题词805个，含14个大类42个小类，舍弃了附表02“世界行政区域”共244个国家和地区的名称，理由是与本研究相关性小。

    ②国家部门名称词汇103个，包括“国务院”及其下属各部门的名称和简化名称（如中华人民共和国外交部、外交部）：国务院组成部门25个，国务院直属特设机构1个，国务院直属机构15个，国务院办事机构4个，国务院直属事业单位13个，国务院部委管理的国家局16个，简化名称28个。

    ③上海各类词汇477个：含区县名及简称（如浦东新区、浦东）34个；重要机构名（如上海市人民代表大会、市人大）57个；开发区名及简称53个（如中国（上海）自由贸易试验区、上海自贸区、自贸区）；上海市政府部门名称及简称（如市教育委员会、市教委）269个；其他相关及常见词汇（如世博会、韩正、外滩）64个。

    此外，还制作了上海机构别名表。由于十年来机构重组撤并，机构名称及职能发生了变化，制作别名表的难度很大，难以做到全面准确。因此，经反复查验，本文将词频数大于5的机构名称进行了归并。

    （五）内容分析方法说明

    本文内容分析的对象是政府所公开的信息的标题。通常内容分析采用5W框架（时间-When、主体-Who、内容-What、地点-Where、原因-Why），由于“地点”都在上海，没有分析价值；“原因”难以确认，因此最终按照3W（时间、主体、内容）框架进行分析。由于数据量较大，以机器标引分类为主，人工分析为辅。具体做法是：①按时间统计数据；②将标题按词表分词；③词频统计，根据上海机构别名表，统计各部门发文情况；④将分词后的标题根据公文主题词（42个小类）标引分类；⑤选择三个民生主题“教育、住房、养老”作深度分析。

    二、政府公开信息内容分析

    （一）年度趋势分析根据数据发布的时间，这十年的政府信息公开数量情况见图1.由于条例生效时间是5月1日，所以统计中，以当年5月1日至次年4月30日为一年。

    图1显示，政府信息的年公开量普遍在2000条左右，2011-2012年出现一个超过6000条的公开发布高峰，随后发布量大幅回落，其原因主要是政府换届。

    （二）上海各部门信息发布情况分析。

    根据词频统计，这十年期间，在上海政府网站的“信息公开”栏目中，发文数量最多的是“上海市人民政府”；此外，发文数量排前20位的委办局分别是：上海市教育委员会、上海市卫生和计划生育委员会、上海市质量技术监督局、上海市财政局、上海市地方税务局、上海市经济和信息化委员会、上海市发展和改革委员会、上海市食品药品监督管理局、上海市科学技术委员会、上海市农业委员会、上海市安全生产监督管理局、上海市民政局、上海市人力资源和社会保障局、上海市住房保障和房屋管理局、上海市绿化和市容管理局、上海市旅游局、上海市公安局、上海市城乡建设和管理委员会、上海市国有资产监督管理委员会、上海市交通运输和港口管理局，各机构发文情况见图2。

    图2显示，各政府部门利用“中国上海”政府门户网站公开发布政府信息的数量呈现出很大的差异：除市政府外，公开量最大的“市教委”是排名第20位的“市交委”的10倍。出现这种部门间差异的原因大致有三个方面：一是部门间职能范围的大小和功能差异，直接决定了政府信息公开数量的多少；二是各部门信息公开的渠道选择有差异，大量的信息可能首先会通过本部门网站向外公开，从信息扩散的角度分析，发布在“规模更大”的媒体上，信息扩散效果更佳；三是“中国上海”门户网站管理部门对于各部门信息在市门户网站上公开存在一定的筛选机制。

    为验证上述原因，本研究选择公开量排名前三位的部门作进一步分析：在市教委、市卫生计生委和市质监局三部门网站上，通过这些网站的搜索引擎，检索该部门在十年间发布的信息。为获得信息公开栏目下的全部信息，以“的”为关键词作“全文检索”，结果如下：市教委公开信息5102条、市卫生计生委3975条、市质监局2595条。

    将此数据与图2的统计数据相除，结果是：市教委比值为2.03、市卫生计生委2.61、市质监局1.75，即市教委平均在本网站上公开2.03条信息，会有1条信息公开在市门户网站上。因此，部门间差异对政府信息公开数量起到决定性作用，各部门信息“走上门户”的效率也有不同。

    （三）政府信息分类挖掘

    根据《词表》，将政府信息分为42个小类。具体做法是：对全部数据做文本挖掘，如果标题中出现了某类别下的词汇，则用该类别词标引此条信息；如果在一条信息中出现同一类别下的多个词汇，仅统计该信息类别一次。各类别词汇数量、政府信息条数、排名和占总条数的比例统计见表1，按信息数量降序排列。

    数据说明：①由于一条政府信息可能包含多类主题词，因此各类信息的数量之和远大于信息总条数，比例之和也大于1。②分类完全依赖《词表》，由于其编制时间较早，主题词内容和分类难免滞后于时代发展，因此分类结果未来仍有改进空间。

    表1显示，所公开的政府信息最集中的十大领域是经济管理、城乡建设、民政、科技、财政、教育、公安、卫生、计划、人事，这体现出政府的主要职能。需特别说明的是：因“文秘工作”“行政事务”“综合”三个类别主要说明政府行政及发文模式，不具有内容特指意义，排序时不予考虑。

    进一步结合时间因素，对各类主题关注度的发展趋势进行分析。具体做法是统计各领域发文数占当年发文总数比例的变化情况，十大领域的变化情况如图3、图4所示。从变化趋势来看，以十年变化率超过25%、50%为限，将各主题关注度分为五种情况（详见表2）。

    由表2可见，各类信息数量的变化在一定程度上体现了政府工作重心的变化：一些较为重要的领域变化不显著，如经济管理、财政、教育、卫生，体现了政府层面的长期持续关注；一些领域随着时代的发展，重要性逐渐降低，如工业、统战、外交、外事；一些领域的重要性则显著提升，如城乡建设、环保、能源、林业等。

    三、政府信息深度分析

    民众获取政府信息的主要目的是提高工作效率和生活质量，因此本文选择三个民生主题对政府信息进行深度分析：教育、住房、养老，这三个主题分别指向人的生命周期的少、中、老三个阶段。

    （一）教育

    根据教育的阶段，结合“百度指数”中“教育”的“相关检索词”整理出34个关键词，分别在政府信息中查找，再进行词频统计及排序。统计结果表明，有9个关键词未出现（学龄前、儿童教育、教育方法、教育孩子、教育论坛、教育期刊、教育网、教育英文、教育资讯），其余25个关键词的情况参见表3。

    由于教育内容范围大，故选取出现频率最高的关键词“高校（高等院校、大学）”进行下一步深度挖掘。将政府信息中包含“高校、高等院校、大学”的记录筛选出来，经人工去重（即检查标题相同的记录的正文，如内容相同只保留一条）获得599条，作为深度挖掘的对象。为了说明政府信息的具体内容，根据高校的特点，细分为7大类共56个关键词进行分析。

    ⒈教师

    高校的教师类词汇出现频率由高到低分别是：辅导员、教师、教授、校长。具体内容要点如下：①在教师群体中，最受政府部门关注的是辅导员，这也符合高校的规律，各学科由其专业指导委员会负责，而辅导员是一类通用型的教师。

    ②在包含“辅导员”的20条信息中，最常见的内容是“培训”，其次是“评优”和“队伍建设”，还包括2条规范规划：《上海高校辅导员工作条例》和《上海高校辅导员队伍建设发展规划（2012-2015年）》。③助教和讲师处于教师系列的基层，并没有专指性的信息出台。④包含“校长”的信息是各年度“上海市高校‘校长杯’乒乓球比赛的通知”，因而从政策上看，政府对于大学校长的工作并没有明显的干预行为。

    ⒉学生

    根据学业层次，学生类词汇出现频率由高到低分别是：学生、本科、学士、研究生、博士、硕士、高职。具体内容要点如下：①在学生群体中，最受关注的是本专科层次，源于这个层次的学生人数最多。②在包含“本科”的信息中，关注重点是“专业的检查、评估、审批、备案”，“教学的教学改革和管理”，奖助学金等。③涉及硕士、博士的信息少，内容多关于奖学金和招生。

    ⒊客体

    各词汇出现频率排序是：专业、课程、考试、思想政治、学科、学位、教材。具体内容要点如下：①在“专业”问题上，出现最多的是关于“本科专业”的管理信息；其次是学位委从2009年连续发布的“上海高校增列学士学位授予专业名单”，还有关于“特色专业建设”“艺术类专业招生”和“职务聘任”的内容。②在“课程”中，“精品课程建设”是重点，其次是“上海高校示范性全英语教学课程建设”，此外被关注的课程还有“体育和健康”和“思想政治理论”。③在涉及“考试”的信息中，高考是核心问题，此外还有“上海市高校计算机等级考试”“专升本考试”和“英语四六级考试”。

    ⒋招生及资助

    各词汇出现频率排序是：招生、招收、政策、资助、奖学金、贷款、助学金。

    具体内容要点如下：①在“招生”问题上，政府信息显示政府的管理涉及到了各个环节，其关注程度依次是：考试、报名、监察（监督）、录取。从2006年起，出现了专项“招生执法监察工作”，以维护高考招生的公平性。②除普通高考招生外，各类招生都在管理中：自主招生、成人高校、专升本、高校招中职生、退役士兵、艺术、插班生，都在文件中有所涉及，其中“高校专科层次开展依法自主招收退役士兵”从2006年开始。③在“政策”信息中，有从2006年起连续9年出现的“对报考外省市高校本市生源考生实行优惠”的内容，还有高校食堂税收政策和港澳、华侨学生的政策。此外，关于“形势与政策”课程的内容也有9条，可见高校对这门课程重视程度较高。④“资助”类信息显示，每年都开展对于“贫困、受灾”等困难学生的资助，而且还从2011年开始对资助工作进行绩效评估，体现了政府的担当。⑤“奖、助学金”主要有：国家奖学金、上海市奖学金、国家励志奖学金和国家助学金，其中国家励志奖学金在各高校的额度每年根据学生情况进行调整，体现出认真负责的态度。结合“贷款”政策，为贫困学生读大学铺平了道路。

    ⒌毕业与就业

    各词汇出现频率排序是：毕业、就业、应届、优秀、职业、生源、实习。

    具体内容要点如下：①“就业”是“毕业”的头等大事。政府的管理主要有两个方面：一是上海高校的毕业生就业，二是“非上海生源应届高校毕业生进沪就业”。两者几乎同等重要，每年都会出台相关的文件。还可见一些配套政策，如“高校毕业生服兵役学费补偿贷款代偿”“艰苦地区就业奖励”“教育部直属师范大学免费毕业生就业”“选聘高校毕业生到村任职”等，信息一目了然。②“就业”工作越做越完善，从2011年起，开始建设“高校毕业生就业工作创新基地”，同年开始“就业信息统计和报送工作”，到2014年编制“高校毕业生就业质量年度报告”。③“评优”信息包括“普通高校优秀毕业生评选”和“中职、高中优秀应届毕业生报考高校加分、接受选拔”的内容。④每年政府部门都组织各种“招聘、见习”活动，帮助大学生就业。

    ⒍管理

    各词汇出现频率排序是：教学、项目、改革、试点、检查、基地、培训、评估、科研、基金、论文、职务、课题。

    具体内容要点如下：①在“教学”中，管理重点是“英语”“形式与政策”“思想政治”。这些课程是公共课，各高校具有共性。此外，主要通过“教学改革项目”“教学名师评选”“教学竞赛”等形式抓教学质量。②在“项目”中，内容涉及高校的方方面面，其中“教学、实习”项目最多，“辅导员、教师”项目次之，还有“节能、体检、博物馆、招生、创新”等各类项目。这些项目动用财政资金，目的是促进高校各项工作的发展。③半数的“试点”与“改革”是同步的，如“部分民办高校实行依法自主招生、春季高校招生考试、部分高校专科层次实行依法自主招生”等；还有半数试点是从无到有，如“招收退役士兵、高校信息公开、招收插班生”，这些“试点”最终成为常规工作，体现出“摸着石头过河”的探索型思路。④在“科研”上，市教委的“上海高校选拔培养优秀青年教师科研专项基金”从2006年开始连续公开。

    ⒎院系设施

    各词汇出现频率排序是：系、学院、实验室。

    具体内容要点如下：①“系”在政府文件中，都是以“体系、系统”出现，如“高校安全技术防范系统、高校节能监管体系”等，并非高校的基本教学单位，因此高校的院系调整属于自主管理范畴。②文件中的“学院”，主要指“独立二级学院”，从2006年开始启动“普通本科学院更名为大学、申办高等职业学校和普通高校试办独立学院”的工作。③对于“教室、图书馆”等硬件设施，并没有专文提及，但对于“实验室”，有一定的管理机制，如《市教委关于报送2008/2009学年高校实验室信息统计数据的通知》。

    小结：上海政府对于高校的管理主要集中在“招生、就业”两大环节，对于“专业”进行调控，在课程中重点抓精品课程和公共课，对于“辅导员”和思想政治工作较关注，高校对于校内具体事务有自主权。

    （二）住房

    根据住房的类型，结合“百度指数”中“住房”的“相关检索词”，共整理出27个关键词。统计结果表明，有10个关键词未出现（小产权、售后公房、新房、普通住宅、别墅、住房公积金查询、住房公积金提取、住房问题、自住房、群租），其余17个关键词情况见表4。

    将包含上述词汇的记录筛选出来，经人工去重获得574条信息作为深度挖掘的对象。从公众关注的角度选择3个主题：住房公积金、经济适用房（经适房）、廉租住房（公租房）进行分析。

    ⒈住房公积金

    具体内容要点如下：

    ①《上海市住房公积金季度运行分析报告》和《上海市住房公积金制度执行情况公报》是政府部门向社会提交的专题报告，值得研读。前者翔实清晰地反映了公积金的归集、缴存、提取、贷款及投资情况的动态，后者按年度进行总结及跨年度对比分析。从2007年开始，每年发布四次运行分析报告；归集金额逐年增加；缴存单位和职工数持续增长，非公经济单位、小微企业成为新的增长点；贷款发放随着房地产市场消费的波动而同步变化；资金利用方式从早期开展增值业务（2007年在银行间市场进行国债（央票）投资和开放式回购业务），转变为“投贷结合，支持保障性住房建设”。

    ②对于公积金贷款，文件体现出对贷款利率和贷款范围的调整。文件显示，公积金贷款利率在2007、2010、2011年（2次）经过了四次调整，但是2011年的第3次调整和2012年的两次调整并没有相关记录。最早的贷款政策是2005年的《个人建造、翻建、大修公积金贷款细则》，2010年“住房公积金大（装）修贷款业务”因故被暂停，至今尚未恢复。针对“经适房”的贷款细则，从2010年6月“试行”，2011年正式出台。对于“提取住房公积金归还个人住房贷款”，从2012年11月15日起全面普及到“未与市公积金管理中心签订《住房公积金个人购房担保贷款业务委托合作协议》的商业银行”，扩大了个人住房贷款的选择面。

    ③“公积金提取”政策主要涉及提取目的和提取者类型。提取目的主要是“归还房贷”和“支付房租”。对于“家庭生活困难职工”，有专门的政策，提取公积金用于支付房租、物业管理费、售后公房物业维修费等费用。对于“城镇个体工商户及其雇用人员、自由职业者”，2005年即出台了专门的政策。

    ④“公积金缴存”按年度进行调整。公积金缴存调整内容是：住房公积金缴存基数和月缴存额上下限。基数从每年的7月1日起，调整为上一年的“职工月平均工资”。月缴存额上下限逐年上调，其中“城镇个体工商户及其雇用人员、自由职业者”的上限高于其他职工，存款下限相同。市公积金管理中心还举办“百佳诚信缴交企业”评选活动，目前已经举办了四届，起到了示范作用。

    ⒉经济适用房

    具体内容要点如下：

    ①政策从2009年开始出台，逐年细化，到2013年基本完善。主体政策是2009年发布的《上海市经济适用住房管理试行办法》。各部门出台相应的配套政策：房管局负责大部分具体内容“申请对象住房面积核查、申请、准入供应标准、预售申请和审核、合同网上备案登记、税费贷款”等，地税局涉及“税收减免”，民政局涉及“家庭经济状况核对”，公积金管理中心涉及“购买经适房贷款”，规土局涉及“房源认定”，发改委涉及“价格管理”等。此外，政策还涉及财政局、银行、银监会等机构。在各类政策中，《经济适用住房准入标准和供应标准》逐年调整，直至2013年《上海市共有产权保障住房（经济适用住房）准入标准和供应标准》出台。从2011年开始，“经适房”更名为“经适房（共有产权房）”，并在2012年以“共有产权保障房（经济适用住房）”出现在法规中，名称说明了“共有产权”的特性。2011年出台了一系列工作规则，包括“家庭成员死亡后相关事宜处理、经适房申请户选房、摇号排序、社区统一受理”等，使操作细节纳入规范。

    ②具体工作从2010年开始试点，逐渐推广到全市。文件显示，2010年开始首批闵行区和徐汇区的试点，两个区分别发布了“2010年第1批次选房结果公告”。从2011年起，经适房工作在全市各区县展开，但相关信息不再发布在“中国上海”网站，而发布在“市房管局”的网站上。据统计，在2013年，全部17个区县都开展了经适房工作。据新闻报道，“本市2013年批次共有产权保障房（经济适用房）累计受理申请家庭2.94万余户，按照以往签约比例，预计本批次签约户达2.5万户。”[7]

    ⒊廉租房、公租房

    ⑴廉租房

    ①可见的专项记录从2007年开始，最近的文件是“沪府发〔2013〕25号”.大量文件显示，廉租房的受益面逐年扩大，标准逐渐降低：收入要求从2008年的月均800元增长至2012年的年均25200元，家庭财产从2009年的12万增长到2012年的24万。②2012年出台了专门文件《上海市廉租住房申请对象住房面积核查办法》，用以规范这个关键问题。③廉租房有两种配租方式：实物配租和租金配租，从2008年公布的数据看，租金配租数量远大于实物配租。④对于廉租房的数据，仅2008年5月和6月公布过两次，之后相关信息不再发布在“中国上海”网站上，而是每月发布在市房管局网站上。根据2014年7月22日发布的最新记录，该月全市有878户居民“审核通过，符合本市廉租住房申请条件并取得登录证明”。⑤与经适房类似，廉租房也得到“税收减免”的优惠政策。

    ⑵公租房

    ①最早的文件是“沪府发〔2010〕32号”，最近的文件是“沪府发〔2013〕57号”（《关于本市廉租住房和公共租赁住房统筹建设、并轨运行、分类使用的实施意见》），政策显示，公租房与廉租房开始并轨运行。

    ②各类政策有：财政局和地税局的“税收优惠”，规土局等的“划拨用地抵押”，房管局的“项目认定、准入资格申请审核”等等。③公租房的承租人可以是单身人士、家庭或单位，有相应的标准，按规定完成“准入资格申请、审核工作”后，可选房签约。④目前公租房的项目主要有：新江湾尚景园（杨浦）、馨宁公寓（徐汇）、馨越公寓（普陀）、馨逸公寓（徐汇）、上海晶城晶华坊（闵行），具体房源信息在市房管局网站发布，每周更新。⑤房源不足时，项目运营机构按户型建立预登记轮候制度。

    小结：上海政府对住房保障问题重视程度高，住房公积金管理高效透明，值得推广；经济适用房、廉租房、公租房项目都稳步推进、卓有成效，但没有像“住房公积金”那样，通过“中国上海”这一市级政府网站平台发布权威的统计数据和分析报告，不利于公众了解各项工作的进展。

    （三）养老

    根据住房的类型，结合“百度指数”中“养老”的“相关检索词”，共整理出30个关键词，其中17个关键词未出现（敬老院、老人院、国家养老政策、候鸟式养老、养老保险查询、养老保险新政策、养老产业、养老地产、养老房产、养老公寓、养老社区、养老网、养老问题、养老院、养老政策、以房养老、智慧养老），其余13个关键词统计结果参见表5。

    将政府信息中包含“老”的记录筛选出来，经人工去重获得204条记录作为深度挖掘的对象。并选取最重要的三个主题：养老金、养老机构和特殊人群政策，分析如下：

    ⒈养老金（养老保险）

    具体内容要点如下：

    ①养老保险按“职工”和“非职工”分别实施。

    ②“非职工”的养老保险，走过了从无到有，从分到合的进程。2014年以前，按户籍情况可分为三类：“农保、镇保、城保”。政府文件显示，“农保”是2007年开始的（2012后简称“新农保”），每年都有政策出台，进行“调整、增加”，参保范围从几个区的试点覆盖到全市，指导政策是《上海市人民政府贯彻国务院关于开展新型农村社会养老保险试点指导意见的实施意见》。“镇保”即小城镇社会保险，政策显示其金额逐年增加，指导政策是《上海市小城镇社会保险暂行办法》。“城保”（城居保）的金额也逐年增长，指导政策是《上海市人民政府贯彻国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点指导意见的实施意见》。从2014年5月1日起，随着《上海市城乡居民基本养老保险办法》实施，以往关于“城保、农保”的政策同时作废，新办法的参保对象为“本市户籍，年满16周岁（不含在校学生），不属于职工基本养老保险制度覆盖范围的城乡居民”，为弥合城乡差距走出了重要的一步，但是“镇保”类政策仍在运行。

    ③“职工”的养老保险，主要分为“企业”和“机关事业单位”两类。企业类文件数量多，除2005年外每年都有多条政策出台，最新的内容是《市人力资源社会保障局关于2014年调整本市城镇企业退休人员基本养老金的通知》。“机关事业单位”仅有一条记录--《上海市机关事业单位基本养老保险费统筹暂行办法》，该文件“1993年10月29日发布，2010年12月20日修正并重新发布”，文件数量少，从一定程度上体现出政策具有稳定性。出现“企事业”的文件有4条，分别出现在2007、2008、2009和2011年，最近的文件是《市人力资源社会保障局关于调整城镇企事业退休人员养老金通知》，体现出两类单位养老金的同步调整。养老保险文件还涉及“个体工商户及其帮工、自由职业者、历史老案纠错平反退休人员”等，体现对人群的全覆盖。

    ⒉养老服务和机构

    具体内容要点如下：

    ①对于“养老服务”，从2006年开始，政府的工作逐渐深入。初期是出台政策发展行业，从全国性的《关于加快发展养老服务业意见的通知》、本市的《关于进一步促进本市养老服务事业发展意见》，到关于农村老人的“霞光计划”。中期工作变为规范行业行为，出台《社区居家养老服务规范》。后期出台“社区居家养老服务来沪从业人员灵活就业证明”，落实到从业人员，使行业发展更长远。

    ②对于“养老机构”，政府管理也日趋合理、规范。从2004-2012年，政府持续开展“年度审验”工作，于2011年出台《上海市养老机构管理办法》。为解决“床位紧张”问题，《上海市养老机构条例（草案）》正在讨论中。养老机构的“医保”问题也备受关注，从2005年开始通过“试点”，将扩大医保结算范围从“两所机构、新增机构”推广到2007年的22所，医养结合，“扩大养老机构医保支付范围促进医养深度融合”趋势明显。养老机构的“保险”，从2009年开始采用“意外责任保险投保方案”，从2011年变为“综合责任保险”，并于2012、2014年开展“续保”工作。“消防安全”从2011年开始试点，随后推出“上海市养老机构消防安全管理要求”，并于2013年进行“设施消防安全改造”。政府还通过“十佳服务明星评比”和“民主评议”等活动促进养老机构服务提升，但是信息显示，这样的评比和评议并没有连续进行。

    ⒊特殊群体的照顾

    具体内容要点如下：①对于“孤老人员”，2005、2007、2011、2014年都出台了照顾政策，最新的文件是《市财政局关于本市残疾、孤老人员和烈属继续实行劳动所得定额减征个人所得税政策的通知》；②对于“独居老人”，2005年有“结对关爱行动”；③对于“高龄无保障老人”，2006年开始“纳入社会保障”；④对于“70岁以上老人”，有“就医便利优惠、非高峰时段免费乘车”政策；⑤对“离退休老干部”，有“就医优先照顾”；⑥对于“孤精减退职回乡老职工”，有“基本医疗保障纳入社会统筹”.

    小结：政府为消除城乡差异做出巨大努力，养老保险制度逐渐完善；对养老机构的管理也逐步深入，但提高养老机构的床位数依然是难题。从信息公开的角度出发，建议定期向社会公布全市各区县的养老床位情况，一方面便于公众了解、利用，另一方面也起到督促的作用，促进相关部门的工作。

    四、发现和展望

    通过对十年政府网站发布的“政府信息公开”数据作内容分析，可以发现：

    ①政府信息让公众知道该怎么做。通过政府网站发布的信息，公众可以清楚了解各项规章制度，便于获取政府的服务，配合政府部门工作。

    ②政府信息让公众知道政府在做什么。政府信息比较全面地反映了政府各项工作的开展情况。

    ③部分政府信息很透明。部分民众关心的信息，如住房公积金运行情况，以翔实清晰的“报告”形式向社会发布，透明度高，社会效益不可低估。

    ④部分政府信息不清晰可得。有部分政府掌握的信息，如经适房项目、养老机构床位等，并没有以“年报”或类似形式在“中国上海”网站平台上公布，有所缺憾。

    因此，从信息公开的角度出发，以促进信息流动进而提高全社会各环节运作效率为目标，对政府网站的政府信息公开工作提出如下建议：

    ①完善规章制度的“时效”标识。对于各项规章制度，在发布时将文号（如“沪府发〔2013〕57号”）附在标题后，可便于用户认知其时效性；对于已经废止的文件，在标题上或正文开始显著部位加以说明，避免误读误用。

    ②民生信息给予专项报告。对于民众关注的信息，各部门至少以“年报”形式定期向社会公布，增加社会了解，也督促相关部门的工作。

    ③借助在线表格完成条件判断。对于准入、申请类的工作，可根据规章制度设计为已嵌入“条件判断”的在线表格形式，让用户在线“填空”后即可知道结果，降低工作人员的工作量，也降低出错的可能性。因为规章制度不断更新，使政府工作人员完全掌握并精确执行的难度越来越大，应该借助网络来提高效率。

    原载《电子政务》2014年第10期（总第142期）