1. 问题的提出
全国人大常委会委员长吴邦国在2011 年3 月10 日十一届全国人大四次会议作全国人大常委会工作报告中宣布,中国特色社会主义法律体系已经形成。这一方面标志着中国法治建设开始迈进“后立法时代” , 并且对新立法项目、质量、技术的确定提出了更高的要求。另一方面, 就目标阶段而言, 法律体系的形成, 只是说明有了一个法律的宏观构架, 而法律体系内部的完善、补充和配套立法工作仍然任务艰巨。鉴于此, 当前立法决策机关就越来越重视科学立法的重要性, 重视立法过程中对文献信息的收集、加工及深度挖掘工作, 特别是对民众所关心的热点、难点等舆情信息的收集及分析, 也即舆情分析。舆情分析对社会舆情有表达、监测、反馈和预测的作用, 深入分析舆情走势, 及时反映舆情动态, 科学预测未来发展, 提出合理化的对策建议, 有利于政府决策者掌握社会舆情, 增强政府工作人员工作的针对性和有效性, 从而为政府决策提供更多有力的支持。
目前政府信息系统在信息的收集与分析方面存在一定的局限性, 一方面政府部门由于本身拥有的文献资源及员工的知识背景有限, 对纵跨历史、横穿各个学科领域的综合性信息的把握显得心有余而力不足; 另一方面, 其工作人员在信息的采用上重直接工作和非文献性信息, 轻间接分析研究和文献性信息, 在信息的处理上, 其文献检索及深加工能力弱。因此, 加强文献信息收集及加工工作是当前党政机关的当务之急, 也是完善领导决策工作的重要手段。而作为主要的信息服务机构, 公共图书馆恰恰弥补了政府信息系统的不足, 公共图书馆的信息资源和专业人才优势使公共图书馆成为政府立法决策部门坚强后盾, 二者密不可分。一方面, 公共图书馆为领导决策提供及时高效的服务, 这是公共图书馆拓展服务领域的机遇, 是公共图书馆扩大社会影响的机遇, 是公共图书馆提升政府重视程度的机遇, 也是图书馆社会服务职能的体现。另一方面,公共图书馆的馆藏优势、人才优势、技术优势和服务优势, 为政府的立法决策工作提供了强大的支撑力量, 使政府部门能够为社会大众谋取更多的福利, 更好地服务社会, 服务于人民。因此, 公共图书馆的情报研究人员要与各级领导决策者建立密切的联系, 要根据他们的需求, 进行收集和整理有关信息资料, 把整理出来的新信息及时传递给他们, 同时, 努力挖掘和开发出更多预测性的信息资料, 为他们决策提供可行依据。
2． 我国公共图书馆开展立法决策服务概况
2．1． 发展历程
我国图书馆为政府开展舆情信息服务较早的是广东省立中山图书馆, 1991 年就创办“决策内参” 系列内部刊物, “开创了我国图书馆界开发利用海外华文文献为党政军高层决策机关提供智囊性高端服务的先河”。广州市图书馆、佛山市图书馆、上海图书馆、河南省图书馆等紧随其后, 于1992- 1993 年先后创立了类似“决策内参” 等的内部刊物,2000 年以后, 各大省市级图书馆基本都了自己的内部刊物; 但是, 直到1998 年, 国家图书馆才真正首次提出“ 立法决策服务” 这一概念, 并于1999 年在正式成立了立法决策服务部, 从最开始的“ 两会服务” , 到后来的为党政机关日常工作的文献服务工作, 再到后来的舆情监测, 国家图书馆为全国各省市图书馆开启了良好的开端。在两会服务方面, 除了国家图书馆外, 开展较早的有山东省图书馆、江西省图书馆、济南市图书馆、甘肃省图书馆。山东省图书馆从2001 年开始参与政协会议服务, 江西省图书馆信息部从2004 年开始进行“ 两会” 服务, 2005 年山东济南市图书馆开展“ 两会” 服务, 2006 年甘肃省图书馆第一次开展两会服务。自2008 年国家图书馆发布两会服务平台及立法决策服务平台以来, 全国各大图书馆都陆续开始开展两会服务, 并致力于将为政府部门提供立法决策服务常态化。从历史发展来看, 公共图书馆立法决策信息服务从无到有,从少到多, 呈现越来越多、越来越专业的发展状况。
2．2. 副省级及以上城市公共图书馆提供的立法决策服务内容
2.2. 1. 公共图书馆提供的立法决策服务内容
表1 是笔者通过网络、口头等途径汇总的部分副省级及以上城市公共图书馆立法决策服务的内容和形式。从中可以看出公共图书馆立法决策服务的内容主要是为政府机关和各级领导提供立法信息等决策支持服务, 为”党代会”和”两会” 提供专题、咨询服务, 以及为科研、为科研和地方建设提供信息服务等。
( 1) 为政府机关和各级领导提供立法信息等决策支持服务
一是图书馆围绕政府的中心工作和重大决策, 扫描海内外反馈信息, 加工整理后提供给各领导机关, 作为其决策参考。例如广东省立中山图书馆从1991 年起开展海外舆情监测, 编辑”决策内参”、”文化内参” 和”警界参考”,用户包括省委、省政府、省人大和省政协, 还辐射到其他省份和驻外使节。二是通过建设专题网站或数据库, 为政府提供参考决策服务。例如湖南省图书馆应省政协需求设计专栏, 并建立数据库。数据库包括政协的调研报告数据库、各民主党派的数据库、提案数据库、社情民意数据库和湖南省情数据库。
( 2) 为党代会和两会服务
在党代会和两会期间, 全国各大公共图书馆在会场以及代表委员驻地开展信息咨询、检索和文献传递服务, 发放他们根据当前社会热点难点问题编辑整理的专题文献资料, 免费办理借阅证, 为代表委员现场查找资料, 复印相关文献信息, 现场记录代表委员关注的热点问题, 了解代表后续研究方向, 以便后期为他们不定期发送相关的专题。在休会期间, 有的公共图书馆也将这一服务常态化, 他们通过建立联络员制度协助党委、人大和政协机关收集整理信息, 为代表委员的提案和调研提供信息服务, 在这一点上, 国家图书馆是个很好的典范。
( 3) 为科研和地方建设提供信息服务
在涉及经济、贸易、文化建设各个领域的决策问题之时, 离不开领导部门的正确决策指挥; 而时代的发展, 科学的进步, 又使正确的决策离不开相关的信息和知识, 因而利用咨询优势, 为一个地区的经济发展提供数据、提供信息、提供咨询, 即为领导决策与指挥提供服务很有必要。在这方面, 很多公共图书馆都开展了如跟踪服务、定题服务等形式的信息服务, 为科研和地方建设提供了很好的值得借鉴的信息。值得一提的是, 甘肃省图书馆跟科研机构( 包括高校等) 合作建设数据库, 如为甘肃省人大建立的牦牛特色数据库, 这是国内的第一家; 根据2007 年中宣部部长刘云山同志考察时的建议, 他们还建立了敦煌研究数据库。
2. 2.2. 公共图书馆提供的立法决策服务的方式
在调查过程中, 还发现在服务方式方面, 目前主要存在3 种形式: 一是被动式服务。就是在对方提出需求时,才帮助其查找资料。这种方式主要存在与公共图书馆提供立法决策服务的初期, 目前仍然存在于许多中小城市公共图书馆; 二是被动与主动相结合的服务。这是目前国内大多数公共图书馆为党政机关提供立法决策服务的主要形式。主动主要体现在许多公共图书馆都创立了自己的关于立法决策信息服务方面的内部刊物, 并定期或不定期向党政机关和各级领导发放, 并且有相当一部分图书馆形成了一定的品牌效应, 比如广东省立中山图书馆的”决策内参” 和”文化内参” 、广州市图书馆的”领导决策参考” 和黑龙江省图书馆的”媒体网络重要信息” 等, 这些内部刊物都为该地区领导的决策起到了很好的参考作用; 三是主动式服务。这类服务方式的特点是将为党政机关提供的立法决策服务常态化。其中最典型的代表是国家图书馆, 每年的12月至次年两会期间, 国家图书馆的立法决策服务人员都会与全国人大和政协进行沟通, 确定来年会议的重点和主题。对领导平时的信息需求, 他们也建立了定期沟通机制, 形成用户反馈, 并对用户定期回访, 最终撰写服务报告这一制度, 这种制度化对于建立用户的认同感和对自己服务的持续改进起到了良好的促进作用。
表1 副省级及以上部分城市公共图书馆的立法决策服务
图书馆名称
内部刊物定期不定期两会服务广东省立中山图书馆.《决策内参》、《文化内参》、《组建参考专题专报》。1991广州市图书馆《决策纵横》《人大信息摘编.》、《人大代表履职参考》等。2009浙江省图书馆.《参阅精选》、《实事观察》《专题报刊要论》、《省长专递》。 2008福建省图书馆.《决策信息参考》 《定题服务》。2010河南省图书馆《决策参考》、《省长专递》《定题服务》。2011江西省图书馆《课题服务》、《科研服务》。2004甘肃省图书馆《信息快递推送》与科研机构合作建数据库。2006陕西省图书馆.《决策参考》、《舆情信息》.《热点分析》、《专题专报》。2010新疆图书馆《新疆政报》、《东部看新疆》《参考决策》。2008南京市图书馆.《信息传真》、《领导艺术》《课题跟踪》、《定题服务》。2010重庆图书馆《决策参考》.《新书推荐》、《专题图书推荐服务》、《课题服务》。2011厦门市图书馆.《文化信息参考》、《舆情参考》《开发二、三次文献》。2010天津市图书馆《天津反映》、《工作总参》、《产业信息》成立市政府研究室为天津市政府提供服务。2003济南市图书馆《化信息快报.》.《市动态》《跟踪服务》、编制二、三次文献。2005长春图书馆《信息摘编网上决策参考服务》、《专题决策参考咨询网站服务》2005黑龙江省图书馆《信息摘编》等.媒体网络重要信息。
2.3. 公共图书馆为政府提供立法决策服务所面临的主要问题
2.3. 1.学科专业人才缺乏
很多图书馆在引进人才时, 偏向于招聘图情专业人才,导致人才构成单一化, 在面对专业性较强的咨询时, 无法理解文献的内容特征, 进而导致提供的文献信息浅尝辄止,缺乏深度, 长此以往, 造成信息服务层次的扁平化, 影响立法决策深层次服务开展。
2. 3. 2. 服务部门设置不合理
当前, 我国许多图书馆将立法决策服务归属于参考咨询部, 甚至很多图书馆并未专门设置参考咨询部, 直接由阅览室柜面人员兼管立法决策服务。从长远发展的角度来看, 这种方式是十分不利的。政府决策需要的是高水平的信息服务, 要能满足政府及各级党政机关领导对舆情信息及时、长期以及专业的需求, 不仅要求工作人员具有高度的责任心和协作精神, 同时还应具有信息的敏感度和一定的计算机操作、中文写作、英语翻译、逻辑判断等能力。鉴于此, 原有的参考咨询部无论是在人员配备上, 还是在工作时间与工作方式上都无法满足立法决策服务的需要,将该业务长期归于参考咨询部会造成该部门馆内业务与馆外业务交叉, 不利于其拓展与壮大, 影响图书馆立法决策的服务质量与服务效率。
2.3.3. 信息需求沟通不畅
一是许多图书馆存在” 等、靠、要” 的思想, 缺乏主动、创新服务意识; 二是政府参与不足, 是图书馆主动服务, 政府被动接受。这两方面, 造成了图书馆与政府之间的”信息孤岛”。
2. 3.4. 重信息收集, 轻信息分析
立法决策服务质量的高低在很大程度上取决于服务人员对网络信息资源捕捉敏感度和对信息加工的深度。这就要求信息加工者不仅仅是把当前社会上的热点话题、关心焦点问题、发展趋势等各个主题整理出来, 更要透过现象看本质, 揭示事件之间的联系, 挖掘其更深层的原因, 从而为决策提供理论性、系统性息服务。然而目前很多咨询人员仅仅停留在对文献表面特征的理解和揭示上, 对文献的内容特征缺乏深层次的揭示, 重信息收集, 轻信息分析,这就造成立法决策服务的被动性和浅层次化。
3 . 新形势下公共图书馆进一步加强立法决策服务工作的对策
3.1 . 加强人才队伍建设
公共图书馆人才队伍建设主要体现两个方面: 一是引进制度; 二是注重对在岗人员的再教育。一方面, 在引进人才时, 注重人才结构设置, 加强对哲学、法律等社科人才的引进力度, 多引进” 杂家”, 不仅要做到学历层次多样化, 也要做到专业人才多样化。另一方面, 对在岗人员进行培训、再教育。在这方面, 金陵图书馆的”兴趣学习小组” 颇有特色。目前, 该馆设有8 个兴趣学习小组, 每个小组设有一名组长, 负责每门课程的人员组织、课程安排及考核, 在岗员工可以根据自己的兴趣爱好选择自己想学的课程, 这种学习方式减轻了员工对学习的抵触情绪, 也锻炼了小组组长的能力, 更提高了馆员知识的宽度和广度,使图书馆的立法决策服务有了人才资源的支撑。
3.2 . 加强文献资源开发力度, 在信息增值方面下功夫
信息浓度和信息质量是信息产品生存的关键所在。没有品牌的信息产品, 未经深层次开发的原始数据汇编, 信息服务是很难长久发展的。就目前来讲, 公共图书馆对外提供的信息服务多是信息资料的汇总, 在信息的深度开发或者信息增值方面做得不够, 很难在激烈的市场中求得生存。为了更好地为各级领导提供立法决策服务和树立品牌信息服务的形象, 公共图书馆应以满足客户需求为己任,集中力量进行深度开发信息资源或者信息增值。
图书馆的传统文献服务以馆藏为依托, 用户信需求多为经过各种途径直接从各种信息源查阅未经加工或经过粗略加工的原始文献; 而决策信息服务强调根据特定需求,提供去粗取精而形成的深层次和具有针对性的研究成果。因此, 公共图书馆在为政府决策信息服务的过程中, 在对馆藏资源方面, 应适当运用各种加工整理手段, 对馆藏资源进行二、三次加工等; 在对网络信息资源方面, 应在信息发掘和信息分析上多下功夫, 特别是要重视信息分析,从而为决策服务提供有针对性的, 有借鉴和参考价值的高层次信息产品。
3.3 . 建立联络员制度, 加强与立法决策机关的沟通
建立联络员制度, 使之与领导机关和代表委员建立良好的沟通渠道, 确保能迅捷地掌握其信息需求动向, 并根据需求变化调整服务内容和方式, 是公共图书馆做好立法决策服务的一个重要手段。如何时时了解政府需求, 及时调整信息捕捉方向, 这就需要我们建立一种动态的沟通机制, 比如旁听一些可以公开的政府的会议, 这样就可以知道政府最近工作的重点, 我们在选取信息时就会有所侧重,满足客户的当下性的信息服务需求。在这方面, 广州市图书馆有个典型的案例。广州市人大在外界信息掌握上不是很畅通, 广州市图书馆考虑为他们提供专门的信息服务,之后便做了一个样刊进行提供。这样做的好处有三点: 第一是能让用户体验图书馆的服务, 感受到图书馆专业服务的水平。第二是检验图书馆的资深馆员, 在开展这项工作时, 他的认知、背景、知识贮备等情况。第三就是磨合,通过提供样刊可以与用户进行交流, 有需要改进的地方,用户直接提出, 从而与用户建立良好的沟通机制, 进一步改进图书馆的立法决策服务。
3.4 . 成立专门的立法决策信息服务部门
纵观国家图书馆立法决策服务部的发展历程, 可见其不断摸索、持续改进的力度和魄力, 也正是这种持续改进态度和专一化的定位, 使得其立法决策服务走在了国内公共图书馆的前列。从国家图书馆的成功可以看出成立专门的立法决策信息服务部门好处颇多: ( 1) 分工明确, 责任到人, 缩短服务等待时间, 有利于提高立法决策服务的效率; ( 2) 将传统的参考咨询与立法决策服务区分开来, 避免业务上的交叉, 有利于图书馆员业务水平的深度发展,使其可能成为某个领域的专家; ( 3) 长期与政府部门合作,可以提高馆员对信息的敏感度, 并且在合作过程中, 定期或不定期出的内部刊物, 有利于图书馆打造特色服务、创建服务品牌。
3.5 . 建立信息资源共享体系
网络环境下, 一个图书馆无法也难以做到文献资源的全部收藏, 只有通过建立图书馆联盟, 把单一的图书馆联结起来, 在各馆现有馆藏特色的基础上, 分工收集有关文献信息资源, 建成数据库, 再采用联机编目的手段, 实现资源的共享, 才能最大限度地发挥图书馆信息资源的作用。在信息资源共享体系上, 对图书馆立法决策服务意义重大的当属国家图书馆在“全国公共图书馆立法决策服务合作共识” 中提出的共建”全国省级公共图书馆立法决策服务协作平台”。2010 年12 月16 日, 在国家图书馆召开的” 全国公共图书馆立法决策服务研讨会”上, 形成了” 全国公共图书馆立法决策服务合作共识” , 共识中提出要共建全国省级公共图书馆立法决策服务协作平台, 共享国家图书馆和各省级公共图书馆的丰富馆藏和数字资源建设成果, 为中央与地方政府的立法决策服务工作提供全方位信息保障;发挥各馆优势, 积极开展馆际间立法决策服务的协作与服务, 推进” 两会” 等立法决策服务品牌项目的合作和共享,扩大图书馆立法决策服务的影响力。随着国家图书馆于2008 年12 月13 日正式发布立足为中央国家机关法决策服务的平台, 浙江省图书馆、湖南省图书馆以及南京图书馆也相继开通了人大代表文献信息咨询平台和江苏立法决策服务信息平台, 相信在不久的将来, 这个平台将会形成全国性的共享平台, 馆际之间将实现充分的资源共享, 全国的立法决策服务也将更上一个台阶。
4 . 结束语
立法决策服务的质量衡量着一个图书馆信息服务的水平, 国内各省市级公共图书馆正致力于将为政府机关立法决策服务常态化。随着时代的发展, 社会的变革, 政府部门的需求已经不再满足于新闻要目等基础产品, 转而要求提供舆情分析类产品, 这正是我们在实践中不断探索和完善信息服务的机遇。