一、大数据概念及本质

    大数据目前还没有确切的观念，笼统的讲大数据是指需要处理的信息量过大，已经超出了一般电脑在处理数据时所能使用的内存量。因此，工程师们必须改建处理数据的工具。[1]全球数据的海量增长令人吃惊。据预计：全球数据总量每两年就会增长一倍，到2020年人类拥有的数据总量将会达到惊人的35万亿GB，一分钟内全球互联网传送数据64万GB ，发布2亿00万封邮件，下载47万个App，Twitter用户平均每天发布4亿条消息。2012年第四季度新浪微博日均活跃人数为2800万，产生微博超过1亿条，产生的数据量为1335GB。[2]海量数据的增长带来的趋势是越来越多的领域，越来越多的产业，在创新上都走上依靠计算机、互联网、大数据这一道路。大数据开启了重大的时代转型，是人民获得新的认知、创造新的价值的源泉，是改变市场、组织结构以及政府与公民关系的推动力。

    大数据的本质依然是信息，大数据时代是信息产业深入发展的时代。信息产业的发展首先需要各领域数据的公开。宏观信息经济学将信息产业视为第四产业，以统计数字及数量分析来说明信息经济的发展，并研究其在国民经济中的地位与作用。比如有关信息市场的问题 、信息商品的价值与价格计算问题、市场主体行为的考查及市场容量的扩展问题、信息商品的生产、交换、消费、分配规律以及对信息资源的有效配置问题等。其本质是促进政府、市场、社会、公民之间的信息对称问题。信息在传播过程中存在封闭或者垄断问题，普遍认为：大数据的核心组成部分是由政府机构所拥有的社会管理和公共生活数据，以及主要是由政府机构直接拥有或间接支持下获得的物理世界和生物世界的数据，同政府数据资源相比无论个人 企业或社会组织如何努力，获取和可利用的数据资源都是简单、片面和利用价值极其有限的 .所以，如何使政府从垄断和保密的历史惯性思维方式中解脱出来，在确保隐私、机密和国家安全的前提下带头开放数据，降低公众获取和利用政府数据资源的难度和成本，成为推动大数据时代进步的关键。[3]

    二、大数据时代政府信息公开的价值

    在后信息化社会，人类进入了大数据时代浩如烟海的数据。对企业而言隐藏着巨大机遇 ，对社会而言体现着发展趋势。对于政府而言，既增加了治理的挑战，也为多元化治理手段，提供了新的机遇。在大数据时代，政府治理更加依赖数据。信息社会的不断进步让政府部门决策越来越依赖数据的分析和使用，各领域的数据信息汇集至政府机构，政府部门面临着采集、摄取、分析、存储和分配这些数据的挑战。重要的是这些大数据本身是全社会的战略资源，需要在保障安全的情况下向全社会公开。

    （一）政府信息公开能够深化政府民主

    政府信息公开有利于深化政府民主。民主政府的法理基础来源于公民的行政知情权，现代社会公民的最重要的基本权利之一就是行政知情权，这是衡量民主政府决策透明的重要标志。1979年法国颁布的《人权宣言》第15条就规定社会有权要求全体公务人员报告其工作。1791年美国《费城立宪会议》上有人提出：国民有权知道其代理人正做或已做的事。[4]而约翰·洛克指出：无论国家采取什么形式，统治者应该以正式公布的和被接受的法律；而不是以临时的命令和未定的决议来进行通知。[5]而法国的罗伯斯庇尔认为：公民有权了解议员的行为。向公众最大程度的公开，是政府的责任。立法会议和一切法定机关的辩论要公开进行。[6]随着现代化的深入，政府功能快速急剧扩张，政府进入了公民生活的全面领域。现代信息技术的发展使得政府能够获取并掌握各种公共及私人的信息，民主政治的发展增加了公民对国家事务尤其是政府机关的监督要求。因此，使得政府信息公开成为了各国民主法治建设的必要要求。以1776年的瑞典《关于著述与出版自由的1776年12月2日之先发法律》的信息公开法案为里程碑，各国政府纷纷建立了信息公开制度。比如美国的《信息自由法个人隐私法》《阳光下的政府法》，英国的《数据保护法信息自由法》韩国的《公共机关信息公开法》，日本的《行政机关信息公开相关法律》等。[7]我国在2007年1月正式颁布了《中华人民共和国政府信息公开条例》，从法律上确立了公民行政知情权的保障。党的十八大提出：保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证，推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。因此，进一步加强数据开放，完善政府信息公开制度，保障公民的知情权，是新形势下建设服务型政府和透明政府的必然要求。

    （二） 政府信息公开能够实现巨大经济效益

    大数据时代的政府信息公开，能够带来巨大的经济效益，同时促进产业结构调整，增加大量就业岗位。为应对大数据时代的到来，2013年5月9日美国总统奥巴马发布了名为 《实现政府信息公开化和机器可读取化的新思维》的总统行政命令，其中特意列举了美国政府向全社会免费开放气象数据和全球定位系统GPS数据的案例。在这些数据开放后，美国出现了一个全新的产业链包括电视气象频道和气象网站，商业化的农业气象顾问服务以及与气象有关的新型保险产品等，在国防专用的GPS系统向民用和商用开放后，全世界涌现出一大批基于GPS的创新产品和服务。比如：飞机导航系统、精细化农产品耕种系统和互联网上形形色色的基于定位的网络服务等。这些新的产业不仅创造了巨大的经济效益，同时增加了大量的就业岗位供应，这充分说明大数据时代的政府信息公开关键是开放大数据。大数据的开放将带来巨大经济效益。据麦肯锡全球研究院测算，大数据将给美国医疗服务业带来3000亿美元的价值，使美国零售业净利润增长达到60%。使制造业产品开发组装成本下降50%。而大数据所带来的新的信息技术应用需求，将推动整个信息技术产业的创新发展。预计2013年全球大数据直接和间接拉动信息技术支出达到1200亿美元。[8]

    （三） 政府信息公开能够提高社会管理水平

    随着社会的急剧转型，中国政府社会管理和公共服务面临更多挑战。提高社会管理科学化水平，首先离不开公民自身的参与。国家信息中心网络政府研究中心副主任于施洋认为：大数据时代，政府要为社会创造价值，有两点很重要：首先要精准地感知，我们要了解互联网中到底发生了什么，政府部门要和公众走得更近。其次，在精准感知用户的需求和体验之后，要有效地反馈，政府部门要从服务的供给到网站的建设、信息的投放、就像做广告一样政府要把政府的网站投放到老百姓需要的地方。只有把这两点有机地组合在一起，政府部门未来就一定可以和公众之间形成和睦和谐的互动，创造更美好的未来。[9]因此，政府信息公开，开放大数据：首先有利于政府部门精确感知公民的需求，从而有针对性的提供公共服务。同时，政府大数据的开放，也有利于打破政府各部门间、政府与市场、社会和公民之间的边界大幅削减信息孤岛现象，使数据得以共享。大数据在政府和公共服务领域的应用，可有效推动政务工作协同化开展，提高政府部门的决策水平、服务效率和社会管理水平，产生巨大社会价值。比如欧洲多个城市通过分析实时采集的交通流量数据，指导驾车出行者选择最佳路径，从而改善城市交通状况，可以为我国大多数拥堵城市借鉴。

    三、 完善大数据时代政府信息公开的思考

    由于传统和现实的原因，政府部门掌握的大量数据资产还是净态资产。怎样才能转变成有效资源、挖掘其价值，将存量数据变成战略资产，是大数据时代政府面临的挑战。中国传媒大学沈浩教授认为：虽然中国政府在2007年就发布了《政府信息公开条例》但目前政府公布的数据大部分还是报告和报表，没有标准的格式，无法以可用数据的形式查到。因此也无法进行深入的分析、加工和挖掘。在新形势下，需要进一步开放大数据，完善政府信息公开制度。

    （一） 推动数据治国 深化政府民主

    2007年底，奥巴马在访问谷歌公司总部演讲时提出：人民知道得越多，政府官员才可能更加负责任。充分表达了建设开放政府的决心。2009年1月17日 新任美国总统奥巴马主持内阁的宣誓仪式讲话中提出：为了引领一个开放政府的新时代，面对信息，政府机关的第一反应必须是公开，这意味着我们必须坚定地公开信息，而不是等待公众查询，所有的政府机关都应该利用最新的技术推进信息公开。这种公开“应该是及时的”。随后签署了总统备忘案，透明和开放的政府。120天后一个叫做Data.gov的数据开放门户网站正式上线发布。旨在全面开放美国联邦政府拥有的数据，大数据时代必然进入数据治国时代，数据治国就是要公开政府的信息和数据，让老百姓去查去质疑。这就会形成一股新的监督力量，民主社会的精髓不仅仅在于选举权，更在于知情权。数据已经成为一种权利，政府的数据开放逐渐向私人领域拓进，就不会出现个别组织的数据垄断而且数据只有开放使用，才可以获得更大的效率和价值，从而使得人人共享人生出彩的机会。[10]

    （二） 扩大数据开放领域和力度，释放巨大经济效益

    从法理上讲，凡是公共财政支持下形成的数据资源，都应该面向公众开放。政府应该有计划的开放气象、卫生、公安、教育等系统的大数据，以催生更多产业，实现产业结构升级。当前中国面临严峻的就业形势，开放大数据，形成新的产业链，可以有效缓解就业压力；同时国家鼓励自主创新和协同创新。而目前科研机构和教育系统的科研资源数据的开放程度较低，难以形成协同创新机制。政府应该出台有关规定，凡是国家公共财政支持的课题和项目成果，应该在科研系统和教育系统内免费开放；不能用于商业途径，以便为学科交叉研究和系统创新提供研究基础。

    国外大量案例证明，政府推动大数据开放，能够带动更多相关产业飞速发展，产生经济效益，增加就业岗位。如韩国《中央日报》6月20日报道朴槿惠总统6月19日在《政府3.0时代规划发布》仪式中宣布：政府将自己拥有的信息进行公开目标是将每年公开的信息数量从2012年的31万件增加到1亿件，除了安保和私生活保护等法律规定禁止公开的领域以外，其余信息都将以整体原文的形式进行公开。此外，政府和公共部门掌握的气象、交通和教育领域的公共数据也将提供给个人和企业用于商业用途，以帮助民间创业。预计这项计划实施后，将给15万人提供工作岗位，创造出24万亿韩元的经济效益。为此，政府还决定修订与公共部门信息公开相关的法律，制定与公共数据的提供和使用相关的法律。[11]

    （三）建立大数据开放平台，提高社会管理和公共服务能力

    数据如果存放在档案馆中永远只是一堆数据，而如果放在开放平台上，就可以被深度挖掘变成有价值的资源。因此，大数据策略已经不再是简单的计算机化管理，也不仅是应对信息挑战的技术解决方案；而是政府乃至全社会的一项战略。政府必须改变过时落伍的信息管理能力，通过大数据平台进行恰当地管理、建模、分享和转化，从中提取有效信息，并以最恰当的方式做出更加前瞻性地决策，为民生相关者做好服务。[12]

    从传统角度看，人们往往只把信息公开和提高政府透明度联系起来。但实际上，政府开放数据资源的本身就是一种治理手段。比如纽约市的社会治安治理、社会治安曾一度是纽约市政府最棘手的问题，每年要花费大量财政经费在警察和警务装备上，而随着详尽犯罪记录数据的开放，不仅开发出了提示公众避免进入犯罪高发区域和提高警惕的手机应用，从而降低犯罪发生的概率，而且还能将犯罪记录信息和动态交通数据结合起来，起到指导调配警力的作用。[13]由此看出，需要进一步深化电子政务大数据平台建设，深入挖掘民意数据、业务数据和环境数据等方面的信息，并利用这些数据作为制定社会管理和公共服务相关政策的依据，为社会提供即时、灵活、有针对性的服务。这正是服务型政府的责任所在。（原载《华北电力大学学报》2013年第5期）