我国《立法法》第34条规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见的方式可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”第58条规定了行政法规草案公开征求意见的制度。国务院通过的《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》以及各地方出台的立法条例及立法程序规定等都规定了法规、规章草案公开征求意见的内容。全国人大常委会办公厅于2005年7月8日发布《关于公布〈中华人民共和国物权法（草案）〉征求意见的通知》，这是我国第一次法律草案公开征求意见，其后全国人大常委会陆续公布了《劳动合同法》、《就业促进法》等草案向社会公开征求意见。国务院于2003年第一次将《物业管理条例（草案）》全文公布，公开向社会征求意见，至2009年，国务院已将24部行政法规草案向社会公布、公开征求意见。地方有关立法机关在更早一些时候就开始了地方性法规、规章公开征求意见，如云南省于1998年在制定《云南省个体工商户和私营企业权益保护条例》时，首次在《云南日报》以公告形式，刊登了该条例草案公开征求意见，各立法主体将法的草案公开征求意见的活动在我国蓬勃开展，可以说将法的草案公开向社会征求意见越来越成为我国立法过程中不可缺少的一项程序性制度。

    法规、规章草案向社会公开征求意见在一些国家有比较成熟的经验与制度，英国就建立了比较完善的立法的公众咨询（即公开征求意见）制度。本文就对英国立法的公众咨询制度作一系统的考察，以对我国法规、规章草案公开征求意见制度的完善有所裨益。

    一、英国立法公众咨询制度的兴起过程

    “咨询是主动向利益团体和受影响的团体征求意见的过程，是一种双向的交流，可以发生在从问题确认到对现行法规进行评估的整个规制过程的任何阶段。”[1]4英国立法的公众咨询制度的建立最早源自于英国的规制改革，为改变英国的官僚体制以及改善英国当时的财政危机，英国开始建立“规制影响分析（RIA）”，实施放松规制政策。

    规制影响评估的“规制（regulate，regulation，regulatory）”一词有多种翻译与不同的界定，我们认为，《布莱克法律词典》的解释较为准确些，它的解释是“行政机关或地方政府发布的具有法律效力的规则或者命令”[2]。英国的规制从英国的立法体制来看，主要是指英国政府各部门及其附属机构制定的政府规章，即主要是指英国的行政立法。

    规制影响评估（RIA）在20世纪70年代的美国最先建立，美国白宫的管理和预算办公室中设立信息和规制事务办公室的主要任务，就是集中审核规制机构的规章草案和评估规制的成本和收益。根据规定，联邦行政机关在拟定“重要”规制时必须进行规制影响分析，内容包括执行规制可能产生的效益以及谁受益；执行规制可能产生的成本以及谁负担，规制产生的净效益预测以及关于可以达到大体相同目标的替代方案的说明[3]74。英国贸易工业部1985年通过“放松规制动议”最早引入规制影响评估。1985年的白皮书承诺，规制提案及其对企业可能的成本和影响要由起始的规制部门或机构详细审查，并且结论要由企业和放松规制小组（EDU）检查。规制部门必须为规制提案准备服从成本评价（Compliance Cost Assessment，简称CCA，这并不是全面的RIA），而EDU特别小组则定期核查并做评论[4]。1988年8月，英国首相宣称，任何会对商业、慈善事业和志愿组织产生影响的规制建议如果不进行规制影响评估，将不会得到部长们的考虑。但对于没有成本或成本数量微不足道的规制、根据事先确定的公式增加的费用和收费、一些次要的政府规制则被建议无需进行规制影响评估。英国的内阁办公室设立了规制影响小组来监管政府规制影响评估的进展，并推进规制影响评估在各政府部门的实行[3]75。1996年5月，政府部门开始采用一套新的规制评价系统。这个规制评价系统要求规章制定主体在可能的情况下，对建议的措施的预期收益作出评估，并将其与成本比较，这个成本不只是企业成本，也包括消费者和政府的成本。与此同时，政府开始设立由商界人士组成的顾问团，“减少国家干预工作组”转移到内阁机关，成立了着眼于特定部门规制的七个商业工作组。1997年，政府将“减少国家干预工作组”更名为“良好规制工作组”，由首相指派了新的成员，其工作重点从减少政府规制转向良好规制，并且更加关注政府规制对中小企业成本的影响。英国的良好规制工作组在1998年制定并于2000年修改了“良好规制原则”，即政府部门和独立规制机构在考虑新提出的规章和评估现存的规章时，要考虑以下原则：第一、均衡性；第二、可问责性；第三、一致性；第四、透明性；第五、针对性。其目的是告知各部门部长、议会成员、企业和其他利益相关人可能产生的成本，以便在决定是否进行规制前获得必要的信息，并确定哪些是不必要的负担。为此，它要求，这种评估必须有公众咨询的内容，即“列出进行了何类咨询，包括以企业的咨询、允许回复的时间长度等等”。例如：“根据法律规定，对建筑管理咨询委员会包括小企业的代表进行了咨询。”“根据初步的咨询，约100个组织，包括代表建筑产业的组织和残疾人组织都对规制建议进行了评议。”[5]39

    为完善立法中的公众咨询制度，2000年11月1日英国首相签署了《咨询实务准则》，2004年1月布莱尔首相又签署了修订后的《咨询实务准则》，在该准则中，它不仅明确了公众咨询的六项标准，而且在该准则的附件中明确了咨询规划、咨询文件的格式、咨询方式及其评价以及如何确定利害关系人等内容。2007年英国政府为完善《咨询实务准则》开展了广泛的咨询并对公众意见作出了回应，尽管并未正式地提出修改意见。

    虽然《咨询实务准则》没有法律效力，但通常认为对英国政府的所有部门及其附属机构均有约束力，除非有关政府部门认为，由于情况特殊需要排除适用进行公众咨询的要求。通常情况下，如果可能对商业、公共行业、慈善行业、志愿部门或特定阶层产生重要影响，要在全国范围内开展广泛的咨询。如果涉及的问题非常专业或者利益受到直接影响的人数有限，政府部门的部长可以自由裁量是否进行公众咨询。然而即使不举行正式的公众咨询，政府部门还是应确保公众了解新政策以及该政府部门作出该决定的理由。

    经过多年的酝酿与发展，英国的规制影响评估以及公众咨询制度成为成员国中最有经验的国家之一，相对于大多数成员国，英国在机构、程序以及其他规制与咨询工具方面形成了一个有效的、透明的规制影响评价体系和公众咨询制度。

    二、英国立法公众咨询的基本标准

    英国2004年修正的《咨询实务准则》实际上对立法中的公众咨询确立了六大标准，并且对这六大标准的实际操作提供明确的方案。

    （一）在整个过程中进行广泛咨询

    在政策制定过程中，至少应有一次为期不少于12个星期的书面咨询。这就是说，公众咨询应当贯穿于政府规章的全部过程，采用的咨询方式也可以多种多样，但必须包含一次为期不少于个星期的书面咨询，针对的对象应当是有关的利害关系人以及可能受政府规章影响的人。如果政府部门决定某次咨询的时间少于12个星期，则必须在立法的公众咨询文件中作出特别说明，应当说明部门作出该决定的理由，并采到措施确保咨询尽可能达到预期效果。

    （二）明确说明提案内容、可能受之影响的群体、向公众咨询的问题和作出回应的期限

    这个标准实际上是对立法公众咨询程序内容的一些规定和要求。立法的公众咨询首先要求规章制定主体明确该规章的重点内容及其所涉及的相关领域，并能够说明该规章的制定可能会产生的一些影响，尽可能地明确方案中所关涉的一些重要问题并让公众知道方案的核心所在，从而能够提出有针对性、有价值性的意见。同时，征求意见的主体还应该在咨询文件中明确说明公众作出回复的期限以及参与咨询活动的任何其他方式。

    （三）确保咨询明确、简练，确保公众可以广泛获得咨询文件

    这是对政府规制方案以及咨询文件的语言以及信息公开化的要求。强调明确，即是说规制方案以及咨询文件要使用简单的语言，避免专业术语，对无法避免的技术术语要加以解释；强调简练，即是说咨询文件应简单化，提供书面的咨询文件摘要，以利于相对人阅读与理解；所谓易获得就是社会公众能够通过很简单的方式获得咨询文件，如社会公众可以以纸质文件的方式获得，同时充分利用电子手段，社会公众能够很便利地从互联网上找到和获得咨询文件。

    （四）针对所收到的回应意见和咨询程序对政策的影响情况进行反馈

    政府部门将所拟法案征求意见，是希望获得法案完善的一些有效意见，更重要的是，英国立法的公众咨询程序的设置，是为了寻求政府规章制定后的有效实施，或者说是为了获得社会公众的认同与服从。另外，政府部门获得了公众咨询的一些意见尤其是书面意见，对公众的这种行为也应作出回应。

    该标准要求，政府部门在收集到公众的咨询意见后，应不带有先入为主的观念进行分析，尤其要关注这样一些意见：可能存在的解决咨询问题的新方法；证明提案可能产生影响的新证据以及特定群体的情绪反应程度。为了要让公众对自己的咨询意见的结果有所知晓，英国《咨询实务准则》要求政府部门在发布咨询文件时，“应当说明公布公众回复意见总结报告的日期和网址。在可能的情况下，应当在咨询结束日后三个月内公布。没有条件上网的人应当可以要求提供该总结报告的纸质文本”。同时《咨询实务准则》要求，咨询意见的反馈应当以公众易于接受的方式公布。

    政府部门不仅对公众的咨询意见进行有效反馈，而且还要对公众咨询的意见可能会对政府规章的制定所产生的影响进行反馈，即公众意见对政府规章的决策所产生的影响，并说明作出决定的理由。《咨询实务准则》还说明了对公众咨询意见的反馈原则上对所有社会公众公开。根据英国《信息自由法》的规定，任何公众意见都应当提供给任何要求提供的人，除非有例外情况，比如信息是作为保密信息提供的，或对其进行披露可能会损害第三方利益。

    （五）各部门可以指定一名咨询协调员监督本部门的咨询活动的结果

    英国《咨询实务准则》为了保障立法中公众咨询的有效实施，特别是对其是否符合《咨询实务准则》的要求所进行的公众咨询，要求各政府部门在制定规章采取公众咨询程序时应当在本部门指定一名咨询协调员。咨询协调员不仅确保本部门进行咨询时遵守咨询规则，而且更应当担任本部门实施咨询活动的顾问，提供咨询的实施意见。

    咨询协调员不仅指导政府部门的公众咨询活动，还要在公众咨询活动结束后，对本部门的整个咨询活动进行评价，对咨询活动的结果进行评估，提供评估与分析报告。这份报告所包括的内容有：分析公众意见的数量和种类，是否某些咨询方法比其他方法更有效；咨询公众意见如何决定政府政策选择和影响最终决定。咨询协调员通过评价总结经验教训，并用于本部门或者其他部门未来的咨询活动。

    （六）确保本部门遵循良好规制和最佳实践的准则，包括在适当时进行“规制影响评价”

    英国立法的公众咨询制度开始产生于“规制影响评估”中的公众咨询，后来公众咨询制度作为规制的程序制度确立下来，成为政府部门规章制定全过程中的一个相伴产物。但是《咨询实务准则》并不是要求政府部门在立法中采取公众咨询时必然要进行“规制影响评估”，只是当有公众在咨询提出有更加可行性的方案可以选择，或者在咨询时提出规章制定可能会产生的一些意外后果，以及公众对政府规制简化或废除的怀疑时，政府部门就应当在提交的咨询文件中附有“规制影响评估”报告，公众不仅可以对政府规章发表意见，同时对政府提交的规制影响评估报告发表意见。当然，该《咨询实务准则》以及公众咨询制度的最大意义在于确保政府在制定规章时总是遵守“良好规制原则”。

    三、英国立法公众咨询的基本程序

    作为普通法系的代表国家，英国的程序观念与美国一样非常发达，在亨利·梅纳看来英国法即是“在程序的缝隙中渗透出来的”。英国比较注重立法过程中公众咨询程序的设计。从前面关于英国立法的公众咨询的基本标准中我们知道，英国公众咨询贯穿于立法的整个过程中，由此，英国立法的公众咨询就分为正式咨询与非正式咨询两种。非正式咨询，包括立法者和利益团体间各种形式的、自由的、临时的接触。这种接触可以采取很多形式，如电话、信函、非正式会议等，而且可以在立法过程的任何阶段进行，其主要目的是从利益相关方收集信息。而正式咨询则是由英国政府立法机关依据《咨询实务准则》及其为执行该准则而制定的《咨询实务准则指引》所规定的方法与程序所进行的不少于周的书面咨询活动。有学者将正式咨询理解为法定咨询，“在法定咨询中，行政机关必袋子面给予被咨询的人或者组织合理充足的材料和充分的机会以表明其观点”，“未进行咨询通常被视为违反法律而导致该立法无效。”因此，我们这里考察的英国立法公众咨询程序是指立法过程中所采取的正式咨询活动而言的。

    英国《咨询实务准则指引》对公众咨询的程序作了简要描述，实践中也形成了比较科学的操作规程，归结起来有这样几个步骤：

    （一）决定咨询并确定规章咨询的目标

    在英国《咨询实务准则指引》描述程序的起点是“议题”，实际上包含了两个内容：一是英国行政机关部长作出规章咨询的决定；另一个就是确立咨询的目标。在英国，虽然《咨询实务准则》并不是具有法律效力的法规，部长有一定的自由裁量权，有权决定采纳不采纳规章的咨询制度，但如果不采纳一般需要说明理由。如此，英国行政机关部长不愿意承担不采纳的风险，更重要是为了规制质量的提高，行政机关制定规章时，部长都会决定采纳规章咨询制度。

    英国《咨询实务准则》要求，行政机关在拟定咨询计划前，应明确咨询目标，这些目标一般包括：提出的规章草案要解决什么问题；解释为什么要制定规章（如经济的、社会的或出于安全的需要等）；描述怎样制定该规章（如制定的程序等）；明确规章制定的授权来源等。

    （二）制定咨询计划

    正如《欧盟委员会影响评估指南》中所说：“成功的公众咨询的核心要素是事前的计划”。一份公众咨询计划应当涵盖整个规章制定过程、决定公众咨询的目的、相关目标团体、合适的咨询手段、咨询时间等。

    为了公众咨询活动的成功，首先要明确公众咨询的目的。行政机关实施规章的公众咨询是为了收集有关数据还是验证假说等，另外一个重要目的是明确某种做法在公众观念中可能带来的影响。

    咨询的内容可以针对不同的问题作出（如问题的性质、目的、政策做法、影响、政策对比等），也可以针对整个提案草案做出。

    公众咨询的对象可以是一般大众，也可以受该规章影响的相关团体或机构。一般来讲，所有可能受该规章影响的个人或组织都应当被包含在内。

    咨询方法是解决如何咨询的问题。通常咨询手段与工具的选择依赖于咨询的对象、内容、时间和可用资源等。英国《咨询实务准则指引》专门有咨询方法的具体规定，这些方法都可以由行政机关视情况予以采纳使用。

    咨询时间是确定何时咨询的问题。合适的咨询时间必须具体情况具体分析，但公众咨询一般都要求尽可能早地开展，以便扩大它对政府规章制定的影响。而且《准则》要求公众咨询在规章制定过程中应该被看作是一个不断重复的工作，而非一次性活动。

    （三）进行咨询准备活动

    在实施公众咨询之前，行政机关还需要做一系列的准备工作，这些准备工作进行的好坏，可能影响到公众咨询的质量。因此《咨询实务准则》要求行政机关在进行规章的公众咨询程序之前要做一些必要的准备工作，通常有：编制咨询文件；办理相关手续；印刷与分发咨询文件以及进行有关的宣传。

    咨询文件的编制是公众咨询活动中的一项重要工作，在《咨询实务准则》的附件中有专门“咨询文件的格式”的内容。根据这个附件，咨询文件的基本格式包括这样一些内容：咨询题目、目录、序言、摘要、如何回应、咨询的问题、提案、下一步的安排、简要回答、规制影响评价、咨询准则以及被咨询者名单。在《咨询实务准则》的附件中对咨询格式的编写作了详细说明，它不仅是规章的制定而且是所有决策咨询时编制咨询文件的基本依据。

    办理相关手续是英国行政机关要实施公众咨询活动所需要履行的批准等活动，如行政机关的决策、部长同意公众咨询的行政命令，涉及到其他行政机关而获取其他行政机关的批准等等。

    在咨询文件编制好以后，行政机关就要印刷与分发咨询文件并为了实施咨询活动进行相关的宣传，一般是根据咨询文件中所涉及的相关团体与个人甚至社会公众做规章草案、草案说明、咨询活动实施程序、咨询方法等的宣传活动。咨询的宣传活动相当重要，它有时成为公众积极参与的激励要素。

    （四）实施咨询活动

    行政机关在《咨询实务准则指引》规定的咨询方法中选择一种恰当的方法实施咨询活动。《咨询实务准则》要求行政机关的正式咨询活动必须包括书面咨询活动，而且书面咨询期间不得少于12个星期。另外准则要求各部门应当考虑利害关系人的具体情况并考虑在特定的时间延长咨询期间，例如在暑假期间。

    当然12个星期的咨询时间并不是没有例外。《咨询实务准则》规定了在下列情况下实施书面咨询活动可以少于12个星期：法律对书面咨询的期限另有规定；欧盟立法或者其他国际条约或者协定另有要求；涉及预算或其他年度财务计划的制约；涉及卫生与安全或社会治安的措施；或因紧急需要采取新的措施。如果在已进行的咨询活动基础上修改咨询文件并进行再次咨询，也可以适用较短的时间。

    同时准则规定：如果一项咨询活动的期间包括假期或少于12个星期，则应当采用其他咨询方式补充书面咨询以确保咨询的效果。另外，如果咨询时间少于12个星期，该情况必须在咨询文件中予以特别说明，应当说明部长作出该决定的理由，并采取措施确保咨询尽可能达到预期效果。

    （五）反馈咨询意见

    英国行政机关在收到公众书面咨询意见时要进行确认，并对所有的咨询意见进行分析。准则要求行政机关不能够带有成见地去处理这些意见，而且对涉及到影响法案制定或修改的意见要给予特别重视。根据欧盟委员会制定的《欧委会向利益相关人进行咨询的一般原则和最低标准》的要求，公众咨询的意见将在互联网上公布，通过其他形式咨询得到的意见也将尽可能地公布在网站上接受公众监督。英国准则还规定：在任何可能的情况下，回复公众意见总结还应包括接下来就相关政策所采取的步骤，包括作出决定的理由。

    （六）评估咨询程序

    行政机关实施公众咨询活动结束后，整个咨询程序并没有终结，最后的步骤就是对整个规章的公众咨询程序还要作最后的评估与总结。《咨询实务准则》这样的规定有两个意义：一是总结公众咨询的经验，看是否有值得推广的地方；二是进一步完善公众咨询程序，看公众咨询程序是否有值得改进的地方。

    对整个咨询程序的评估包括这样的一些内容：所有收到的咨询意见是否都预见到了；选择的咨询方法是否有利于不同的群体和个人；那些接受咨询的人是否认为这种咨询是值得的；咨询手段是否达到了目标；是否使用了多种方法，每一种方法在适用时有何优劣之处；定量的、定性的信息、回复率以及代表性是否都考虑到了；时间表是否合适；使用的信息是否提供给了参加人；程序是否有足够的预算保证；有哪些意见被采纳等等。

    四。英国立法公众咨询的基本方法

    英国《咨询实务准则指引》作为《咨询实务准则》实施的细则，详细描述了公众咨询的不同方法，并提出不同方法的选择理论、不同方法的使用技巧以及不同方法的优劣之处。实际上，在英国立法的公众咨询过程中，通常是多种方法并行采用，“使用多种方法将会增加获得更多、更好的回应的机会，但要作好不同方法带来不同结果的准备”。这里我们并没有必要对每种方法的选择依据、使用技巧及其优劣之处作详细考察，我们只是对英国立法公众咨询常用的一些方法作简单介绍。

    （一）神秘客

    神秘客方法是行政机关委托或邀请一些人（可以是社会公众）在某些事先确定的方面对服务进行检验，然后报告检验结果。这将获得社会公众真正的感受。神秘客方法可以委托一个研究机构来进行，也可以自己组织，它通常适合某些服务或某些服务的特定方面。

    （二）变革试点

    行政机关在小范围内进行变革试点可以检验某些变革是否适合所有的服务领域。“在引入新事物是很难预测可能发生的所有问题，你向人们提供的有关计划中的变革将给他们带来的影响的信息可能不够详细，这使他们不能在充分了解情况的基础上对你的议案发表意见，而变革试点可以向他们（还有你）提供赖以思考的真实素材。”

    （三）公开“公众会议”

    公开会议是为公众成员安排的会议，目的在于发现和表达他们对一具体问题的看法，任何有兴趣的公众成员都可以参加。会议通常选择在方便到达的公开地点举行。会议讨论的主题通常已事先通过招贴、传单、信件和邀请函等方式公布。

    （四）利用代表团体

    许多组织（主要是自愿性组织）比较了解相关情况，能够告诉你公众如何看待你的服务以及存在的问题。这些代表团体一般是顾问机构、单一利益团体或支援团体，或认为自己可以起到监督作用的组织。这些组织可能是特定领域的专家。行政机关可以会见这些团体，也可以组织论坛邀请这些团体参加，获取他们的咨询意见。“在英国行政立法中较为常见的是设立一个必须向其咨询的咨询委员会或者顾问班子。这种顾问班子通常由各方面利益的代表所组成并且独立于部长不受控制，这种法定的咨询往往意味着，行政机关必须给予被咨询的人或者组织充足的材料和充分的机会以表明其观点。未进行咨询通常将被视为一种违反法律强制性规定的行为而导致该命令无效。”

    （五）会见

    会见能够告诉行政机关他们的想法和产生这些想法的原因，并使行政机关有机会了解他们的观点、态度、行为或动机。会见可以帮助你确定定量研究的内容或提供对所提议服务的意见，但会见不能提供关于公众意见的准确统计资料。行政机关通常在研究特别敏感问题时通过深入的单独会见方式获得有用信息。

    （六）专题小组

    专题小组是为特定议题的一次性讨论成立的小组，通常由8-10人组成，并由一位训练有素的主持人领导。专题小组能够帮助行政机关深入研究问题，而且这种方式能够激发人们发表意见的优点。

    （七）公众座谈小组

    公众座谈小组的形式可以使一组公众有机会和高级管理人员讨论公众关心的问题。与专题小组不同，专题小组通常只开一次座谈会，而公众座谈会可以在一个时期内定期开会。公众座谈小组可以帮助行政机关确立进行改善或发展的思路，也可以通过公众座谈小组对一些新做法进行检验。

    （八）公民座谈小组

    相对于公众座谈小组，公民座谈小组的规模比较大，人数通常在600到2500人之间（全国性的座谈小组规模更大），一般是抽取公民样本组成。作为相关人口的代表，公民座谈小组作为检验特定选择方案或议案以及评价当地服务和征求对未来需要和目标的意见的媒介。

    （九）公民陪审团

    公民陪审团最初出现于德国和美国，这种方式的目的是在民主决策中更注重普通公民的意见和作用。在英国，这种方式目前主要在地方政府和卫生领域中被采纳。公民陪审团通常由名公民组成，通过这种方式，行政机关可以获得公众成员对特定问题的详细的、经过深思熟虑的意见。

    （十）问卷调查

    这是一种典型的定量研究方式。行政机关通过问卷调查可以了解广大公众的意见，并可以获得统计方面的可靠信息。定量调查可以采用面对面的方式，也可以通过邮件或电话进行。

    （十一）商讨性投票

    投票表决某一种方案在政府规章制定中也较常用。在商讨性投票中，首先代表性人口样本就某一议题投票表决。然后他们通过了解有关信息、提问题和参与讨论等深入了解有关议题，最后再次进行表决。

    （十二）书面咨询活动

    书面咨询是正式咨询活动最为常用的一种方式，它是一种邀请人们就政策和议案发表意见的正式手段。这种方法的关键是在最大程度上获得那些最可能受到影响和最可能发表有价值见解的人们的意见。

    （十三）信息技术

    通过互联网、有线电视和可视电话等，人们更加容易获得信息，同时，信息技术的发展为公众参与规章的咨询活动变得便利与常态化。比如行政机关可以将规章草案、问卷和表格等放到互联网上，并允许人们通过电子邮件发表意见。这种方式对于行政机关来说，回应也非常容易。

    五。英国立法公众咨询制度的简要评价与启示

    如果从2000年11月1日英国首相布莱尔首相签发《咨询实务准则》将英国立法的公众咨询制度规范化以来，迄今已经有十余年的时间了，当然，这种制度的探索在英国更为早一些。2004年1月，布莱尔首相再次签发修订的《咨询实务准则》，进一步完善了英国立法的公众咨询制度。

    英国立法的公众咨询制度不仅有成熟的实践与制度，它在世界各国也是走在前列的，甚至可以说，它是世界上立法公众咨询制度最为完善的国家之一。在经合组织国家实施的公众咨询活动，英国提供了范本，为其他经合组织国家所借鉴与吸收。作为欧盟成员国，“在欧盟国家改进和简化规制环境的过程中，英国处于前列，其《咨询实务准则》也适用于对欧盟发布的指令的咨询”。

    我国行政立法的公开征求意见是近些年才逐渐发展起来，不论是基本原则还是公开征求意见的程序与方法，都还处于不断探索过程中。通过对英国立法公众咨询制度的系统考察，我们可以获得以下有益启示：

    （一）制度化的规则指引

    我国从全国人民代表大会常委会制定法律到地方立法权的政府制定政府规章都在寻求公开征求公众意见，但是各个部门的做法很不统一，没有统一的规范可以遵循，效果也是差别很大。我们认为，如果国家有关机关制定这样一个《立法公开征求意见实务准则》，即使是不具有法律效力的文件（如同英国的《咨询实务准则》），但它至少对立法公开征求意见提供规范化的操作指南，有关机关在制定法规范性文件中不采纳这种指引，必须有明确说明与解释。因此，我国目前需在立法公开征求意见的规范化上作出努力，条件成熟时可以制定出立法公开征求意见的法规范性文件。

    （二）咨询程序的正当化设计

    正如英国前首相布莱尔在签署年的《咨询实务准则》中说的，“我们也需要减轻人们参与咨询程序的负担，使人们能够更容易地参与该程序”。这种程序设计的基本准则要考虑程序设计的“人本化”、“人性化”。即咨询程序的设计不仅有利于社会公众参与该程序，也要考虑它有利于政府机关吸收这些咨询意见以及对这些意见尽可能地采取不同方式进行反馈。

    （三）咨询方法的多元化

    我国目前开展的立法公开征求意见，多为在政府部门的网站上或报纸上发布公开征求意见的通知，方法太单一，效果也是不甚理想。虽然不同咨询方法的选择要考虑很多因素，如咨询对象、咨询时间等。一种方法曾经有效但并不保证它总是有效。我们认为，有关立法主体可以探索多种不同的咨询方法，甚到可以使用更多方法来获取有用信息。英国在《咨询实务准则》指引中介绍了差不多二十多种方法，什么样的方法能够对我国有关主体进行公开咨询时有效，我们认为也可以分析、借鉴与参照。

    （四）咨询结果的及时反馈

    公众积极参加法规草案意见的征集过程中，但它的意见到底对法案产生什么样的影响，甚至有关机关对其提出的意见态度怎样，公众并不知道。这在我国的法案公开征求意见过程中是常见的现象，应该说，这种现象很不正常，极不利于公众参与积极性的发挥，一次参加了，没有什么结果，下次就不可能参加了，长此下去，以后征集意见，谁还会愿意提。实际上，我们可以学习英国实践的做法，可以采用不同的方式对公众咨询的意见作出回应，如单个答复、集体答复、在网站上公开各种意见及其在规章采纳的结果等。

    （五）注重公众咨询活动的评估

    英国立法的公众咨询并不是政府对公众咨询的意见作出了反馈及回应就结束了，它还有更重要的一个程序，即有关机关对整个咨询程序活动进行分析与评估，考察这次咨询活动的有效性问题，比如针对咨询方法的评价，可以考察哪些方法有效、哪些方法无效，无效应找出无效的原因，清楚问题所在，并帮助政府机关在以后的工作中避免缺陷，同样，如果某个方法有效，也要尽力了解成功的原因，以便吸取经验。同时对咨询的问题、咨询的时间、咨询的成本、咨询的效果等都要总结、分析与评估。