李克强总理在2015年政府工作报告中提出了“互联网+”行动计划，表示将进一步推动“移动互联网、云计算、大数据、物联网等与现代制造业结合，促进电子商务、工业互联网和互联网金融健康发展”。[1]这不仅代表了中国政府对相关产业的态度，也反映出“互联网+”在当下的快速兴起，已经成为改变生产生活方式的全新经济形态。

    仅以电子商务为例，消费者可以随时随地通过移动终端完成购物，虚拟化、便捷化、概念化的消费正在取代传统的实体消费，这样的变化是带有革命性的。与此同时，经营者也充分利用互联网来搭建商业平台、进行营销宣传、实现快速扩张。我对北京地区由北大校友创办的几十家创新型企业进行了调研访谈，发现在近几年兴起的创业浪潮中，主要依托的就是移动互联网技术。如孙陶然所创的“拉卡拉”，提出了“社区店+电商&金服平台+身边小店APP”的三位一体模式，这是典型的“互联网+”，另外，张适时等人创立的“人人贷”也是“互联网+”的经典案例。不仅如此，像张天一的“伏牛堂”、孟兵的“西少爷”等传统快餐小吃行业，也都融入了互联网技术与互联网思维，所以这些创业者甚至自称，他们的企业虽然在做餐饮，但“本质上是互联网企业”。

    经济形态正在发生剧变，但整个监管体系以及监管的理念、思路却未必与时俱进。互联网具有极强的虚拟性、互动性、广域性和即时性，[2]大大增加了监管的难度，当前，“互联网+”相关产业的发展，都面临着一定的法律风险，遇到了不少法律问题。按照互联网技术的发展态势和更新速度，相关业态、运营模式的变化速度还会更快，由此带来的法律问题只会越来越多，有的问题我们难以预料，甚至可能都无法想象。因此，要适应并且助推“互联网+”的兴起，监管者必须转变理念并进一步调整法治的运行模式。

    一、“互联网+”模式及对传统业态的冲击

    “互联网+”，也就是以互联网技术与互联网思维重新整合各种资源，实现资源的更有效配置，提高产品质量与服务便利。互联网是一切互动关系与经济行动的载体，而实体的经济和服务都在互联网的基础上展开，这种方式在经营理念、运作模式和机制上都与传统的业态有明显的区别。

    举一个例子，以上海“小南国”餐厅的运营模式，大致可以看出“互联网+”餐饮公司与传统业态下中餐馆的重要区别。对传统中餐馆而言，食材采购、厨师手艺是其生存发展的关键，而这些因素可控性就比较差，很难实现规模化、连锁化经营。但在“小南国”的案例中，我们看到，新型的餐饮企业创立了“互联网+中央厨房”的模式，公司采用建立在互联网平台上的“餐行健”系统实现了食材的全国统一采购和配送，依靠独立的中央厨房统一加工半成品或成品，从理论上讲，实现了全国所有分店菜品质量与口味的统一。[3]通过整合资源、缩短生产配送销售周期，大大压缩了成本，因此获得更高收益。

    类似的案例很多。比如“百度百科”和“高德导航”，每天可能有数以百万计的用户，随时向网站提供新的知识与信息，任何一本百科全书或者地图册都不可能赶上网站的更新速度。这些公司通过互联网平台，广泛吸引网民参与，给用户更好的体验，不仅能够迅速及时地发现“痛点”，还可以通过“共享共建”的服务模式，快速解决用户的需求。

    很多传统的制造业也开始向“互联网+”的模式靠拢，戴尔电脑、特斯拉电动汽车、小米手机等等，其生产与销售模式都在变化。

    “互联网+”已经全方位地改变着我们的生活。传统的产品概念、企业结构、行业传承、供应链组合等等，都受到了冲击，销售者与消费者之间的关系也在发生改变，相应的，传统的社会价值观念甚至市场规则也在变。

    法律是上层建筑的一部分，采用什么样的法律，或者法律体系如何发展，必定会受到一个时期经济基础的影响，尽管这种影响可能不一定表现得那么直接。那么，现在问题出现了：经济形态变化了，甚至这种变化带有根本性、革命性，作为上层建筑的法律体系是否适应呢？

    二、“互联网+”模式带来的挑战：

    法律滞后性凸显：

    （一）在与互联网相关的许多领域尚未形成明确的法律监管体系

    根据所谓的“摩尔定律”，互联网等高科技的更新周期大约在两年左右，[4]技术两年就换代了，可两年时间对于复杂的诉讼来说，也许还算不得太长。比如有关专利侵权的纠纷，诉讼周期往往比较长，旷日持久的审理之后，双方聚焦的“新技术”可能已经失去了价值。

    又比如，近年来我国依托互联网迅速发展起来的各类交易、支付、金融服务等，都还缺乏相应的全面、细致的法律法规。网上第三方支付掀起了“金融风暴”，使传统意义上的商业银行遇到了非银行非金融机构的强大竞争者，[5]这种竞争其实已经持续了差不多10年，而且后来者居上，目前的竞争格局已经发生了很大变化，但相关法律并没有做出调整。现在，金融中介服务的载体正在从实体的门店向移动互联网转移，牵涉到很多合同契约方面的法律条款，也还没有更新。

    （二）我国的立法程序比较繁复，这也是必要的，但不适合互联网+的新业态

    之所以出现上述的法律滞后现象，也与我国当前的立法程序有关。按照全国人大常委会的立法程序，最快也需要三次上会审议，现有记录中最快的立法周期是2年，通常都需要3-5年才能获得通过。如《公司法》从起草到通过用了15年，《商业银行法》用了10年，最近这次《证券法》修改，从提出修法，也已经过去3年多了。

    立法、修法都是国家大事，不可不慎，反复讨论、反复斟酌是必要的，对此我完全赞同，我国的立法程序在全世界各国比较起来，也未必是最繁复的，而且我们还有大量的政策性文件、行政命令与规定，这些要通过和执行就容易多了--当然，这与建设法治政府、简政放权的目标之间，现有的立法程序与“互联网+新业态”之间，是否适合，则是另外一个问题了。即使如此，我想我们必须承认，相对于经济社会的发展变化速度，我国立法效率确实还不够高，行政机关主导立法的模式在新的经济社会条件下，越来越表现出不适应。

    三、法律界的回应：

    加快立法与仍然存在的困境：

    （一）国外的互联网立法情况

    互联网首先兴起于西方发达国家，尤其作为互联网发源地的美国，在互联网立法方面已经积累了很多经验。发达国家的互联网立法重点集中在互联网基础立法、信息监管、电子政务、电子商务以及其它有关国家安全、犯罪预防的领域，[6]当然，其中与日常经济社会生活最为贴近的是电子商务立法。简要回顾电子商务立法的历史，可以看到，发达国家针对互联网的立法，相对于其它领域的立法要更加迅速高效，比如最早进行电子商务立法同时发展最快的美国，在联合国国际贸易法委员会于1996年底通过《电子商务示范法》后仅半年，即在原有《统一商法典》基础上制订并公布了《统一计算机信息交易法》，迅速根据实际情况调整了包括合同成立、解释、担保、转让、履行、违约和违约责任在内的合同关系，并重点调整了无形财产的贸易，具有突出的电子商务特征；[7]其次，立法更具有预见性，美国1997年通过的《全球电子商务政策框架》明确阐述了五大必须坚持的原则，对即将来临的电子商务世纪做出了预见性的原则规范。[8]

    （二）我国的互联网立法

    截至目前，有研究认为我国互联网立法的进程可以分为三个阶段，第一阶段是1994-1998年，处于互联网起步阶段，但法律法规总体数量少，规定零散，缺乏系统性；第二阶段是上个世纪末到2005年之前，我国开始建立了互联网内容管理制度；第三阶段主要指2005年之后，国家在签名法、信息传播、新闻出版、视听节目等多个领域出台了专门的法律，初步建立了互联网法律体系。[9]这样的立法进程仍远远落后于我国互联网的发展，从近几年最为火热的电子商务方面来看，仅2014年第三季度我国电子商务市场的交易额已经高达2.95万亿，甚至预测2015年这一数字将达到15万亿，在市场繁荣的同时，层出不穷的纠纷，乱象丛生的交易流程也随之而来。[10]针对这一情况，我国也在法律层面做出了相应的努力，从最早的1999年的《合同法》开始，已经开始涉及电子商务采用的以数据电文或其他电子通信手段形成的电子合同，后来的《专利法实施条例》中明确规定可以用电子通讯的方式来提出专利申请，[11]但这些法律规定大多集中在法理原则层面上，在个人信息保护、电子文件的证据力、网上信用与网上支付、消费者权益保护等环节上仍未出现系统全面的法律规定。[12]

    综合国内外的情况来看，法律界--包括政府、立法、司法机关和学术界，都在努力对互联网产业的发展做出回应，立法的速度在加快，相关法律的数量大大增加，但是，我认为困境仍然存在。最近围绕着UBER（中文名“优步”）的巨大争议，以及在美国、加拿大、欧盟等国家和地区（中国也包括在内）所引起的法律上的风险，就是典型的例子。“互联网+”对传统的出租车行业产生的冲击，影响了成千上万人的利益，将从根本上改变市场格局和人们的消费模式，但传统产业何去何从？新的产业形态又带来了新的法律风险，目前也没有根本、整体的解决办法。

    对我国来说，互联网产业虽然起步比发达国家晚，但发展速度却并不比任何一个国家慢，甚至大有后来居上之势。我国的法治本来就不够完善，在这种状态下，很多互联网相关的产业以及经济行为都正在或者曾经经历过“野蛮生长”的时期，灰色地带和灰色交易事实上是存在的。我国虽已初步建成了中国特色社会主义法律体系，但仅仅是“初步”，而且“法律体系”与“法治体系”之间还有相当大的努力空间，在初级阶段就面临着巨大的转型压力，难度可想而知。

    四、几点建议：

    （一）提高立法效率，适应“互联网+”条件下的业态转变

    立法效率是一个法律结合经济学分析方法而得出的概念，具体来看即立法效益与立法成本之比，其中立法效益指这个法律出现所能产生的社会效益，立法成本主要指立法程序中出现的成本，及执法、守法、违法等所产生的成本。[13]只有在立法成本保持不变的前提下，最大化立法效益，才能达到最高的立法效益。就我国目前的情况来看，立法资源配置不合理、法治意识淡薄、监督机制不够完善等情况依旧存在，从而使得我国现在的立法仍存在资源浪费、越权、寻租等问题。行政主导下的立法模式，由于复杂的层级制的影响，导致拖延立法时机、延长立法周期或调整立法项目，这种情况也是存在的。[14]我认为，互联网时代的立法更应该注重立法效率，作为立法主体的行政机关要树立效率观念，合理配置相关资源，加快立法进程，高效务实地完成立法工作，尤其是针对互联网领域的立法，时效性要求更高，可以考虑适当简化，加快速度，如此才能适应网络条件下迅速的业态转变，真正建立互联网领域的基本原则和法律保障。

    （二）增强法律的前瞻性预见性

    每一种法律都有适用限度，从纵向来看，法律也有其时间适用范围，过了某个时期则需要重新立法或者修订法律。在传统社会中，法律的修改、修订频率相对缓慢，其适用性持续时间较长，但在新时期迅速变化的互联网领域之中，新修的法律条文很可能在短短数年就不再适用实际情况。因此，必须加强立法论证，特别是鼓励学者参与立法，增强法律的预见性、前瞻性。美国在出台《统一计算机信息交易法》和《全球电子商务政策框架》时，通过充分的立法论证，相当准确地预见了即将到来的商务时代的多重问题。

    （三）建立高效的反馈机制，及时反映立法诉求

    法律滞后性在互联网时代日益凸显，已经成为互联网领域面临的重要问题，国家的立法机关很难直接面对全国范围内的互联网问题，多种多样的问题层出不穷，无法用一种法律完全解决问题。因此，在建立完善的立法论证程序，提高法律前瞻性的基础上，高效的问题反馈机制同样必不可少。要想及时反馈出互联网迅速发展变化中的问题，必须同样利用互联网这一信息迅速传播的平台，在这样的平台之上，一方面，可以推动互联网反馈机制、信用机制、监督机制等便捷有效的实现；另一方面，也可以降低学习的门槛和成本，让广大民众参与到互联网问题的反馈当中来，为法律的完善做出贡献。

    所以，由国家立法机关制定基本的法律原则，而具体监督反馈的细则和机制，可以交由行业协会来制定与实施，通过这一平台将广大民众纳入其中，不仅可以适时地发现“痛点”问题，还可以及时反映其法律诉求，为立法提供重要参考。

    （四）调整立法位阶，尽快完善互联网法律体系

    我国当前互联网立法过程中主要面临两大难题。一方面是互联网立法的位阶不适合互联网业的特点。不仅是位阶高或低的问题，而是要适合的问题。大多数已经成文的法律集中在较低层级的规定、管理条例等之中，国家层面的立法暂时仅有两部--《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》和《电子签名法》。[15]因此，有必要提高互联网领域立法的位阶，将有关互联网业涉及全民利益的那些领域的管理原则，采用较高位阶的法律规定下来，而具体实施细则，则可以用部门和行业管理规范来规定。要鼓励发挥行业协会的监督作用，既可以减少政府公务员的压力，减少纳税人的负担，又可以发挥行业协会熟悉业务，针对具体问题，具体解决的效率优势。行业协会还可以建立专门平台，向公众开放，接受广大网民的意见或建议，发挥全民的智慧和力量，监督本行业互联网在服务运行中的情况。过去我们常说“群众的眼睛是雪亮的”，只要动员广大人民群众参与监督，就没有侵害群众利益的事不被发现，不被谴责，不被纠正。互联网本身的特点之一，就是开放的，即公众参与度极高；互动的，即公众既是参与者，又是贡献者；体验的，即关注公众的感受，并及时反馈和调正。因此，互联网新业态的监管工作，也应该符合开放，互动和体验这三个特点，这样才有助于将相关立法和执法工作做出成效。国家在必要时，甚至可以设立专门的立法机构或委员会，协调不同行业协会之间涉及互联网管理的问题，集中处理互联网领域的信息搜集、处理和管理，并在此基础上开展立法工作。

    互联网领域立法的另一个重要问题是专门法律相对单一，未成体系，相关规定零散的体现在其他的多个法律法规中。[16]但是与互联网相关的契约、侵权、公司并购、金融交易、贸易支付、物流配送、上门服务，以及人力资源调配与管理等，是一个庞大的紧密联系的复杂系统，当前这种相关规定分散在多种法律法规中的情况已经难以应对这一复杂体系，必须建立互联网领域独立的法律体系，整合相关的规则和解决方案才能适应当前瞬息万变的新情况、新问题。来源：《国家行政学院学报》