一、立法资料及其公开意义

    资料乃代表人、事、时、地、物或任一活动与事态之真相，其表现之方式可为文字、数字或图形。但当该资料被沟通、接受及了解时，就变成资讯。换言之，资料即潜在之资讯；资料经处理后，即可供作行为活动及管理、决策所需之资讯。[1]10“资讯”一词，英文表述为information，也有学者将其译为：信息、情报、等。可以看出，“立法资料”一词应与“立法信息”相区别，两者不可视为同一概念，但在英国、瑞典等国家往往把“立法资料”与“立法文件”等同使用。本文所称的立法资料是指在立法过程中产生的与立法有关的、以一定的载体所存在的情报或信息资料，如立法的主要根据、立法背景资料、拟定法案的主题和问题、公众参与立法的途径与方式等。

    由于具体国情和法律制度的不同，立法资料的分类和范围在各国也不相同。如英国平民院将立法资料从内容上、来源上和服务对象上分为三种类型。[2] 但一般而言，国外关于立法资料的分类主要包括以下几点：（1）从载体上看，立法资料主要分为以文字和图片作为载体的文档性资料以及以声音和图像作为载体的视听资料。（2）从表现形式上看，立法资料主要分为两类，一类是规则资料，包括从国内外的成文法、判例法、民间的风俗习惯、社会组织的规章制度、国际条约、国际惯例等；一类是事实资料，包括自然条件、经济、政治、文化状况等方面的资料。（3）从来源上看，立法资料分来自立法机关内部的资料和来自立法机关外部的资料。从范围上来看，国外立法资料的范围主要包括在立法过程中所产生的各种法律草案及说明、立法理由、背景资料、立法准备阶段的会议文件和材料、立法会议记录和会议纪要、法律文本、立法听证记录和利害关系人提供的材料、立法备忘录、公众参与立法的途径与方式等。

    在我国，关于立法资料的分类和范围在法律上并没有明确的规定，但从学界对这一问题的研究来看，立法资料主要包括以下几种：（1）立法背景资料，包括人大常委会工作报告、立法草案及其说明人大常委会执法检查、政府工作报告、人民法院工作报告、人民检察院工作报告、中国政府白皮书、有关法律问题答记者问、国家与政府机构简介等。（2）立法理由资料，包括立法依据、立法目的、参考立法等。（3）立法会议资料，包括会议文件、会议记录、会议纪要、备忘录等。（4）来自国家机关、社会组织、普通民众等方面的立法意见和建议。（5）正式的法律文本。

    立法资料公开之所以能成为立法公开制度的重要内容和现代议会立法活动的重要原则，在于其具有多重价值：（1）有利于保障公民的各项政治权利，包括知情权、参与权、表达权和监督权，而这四项权利又是相互联系，互为条件的一个整体。没有立法资料公开，公民就不可能了解立法权的运行，不可能参与立法并表达自己对立法的意见和建议，更谈不上对立法行为的监督。（2）有利于保障立法权威的确立。立法如果仅靠国家或法律的强制力，很难实现民主性、科学性和公正性，自然也就难以实现权威。而通过各种途径将立法资料向社会公布，能促成有效的信息交流，以维系民众对立法信任和认同的基础，保障立法权威的确立。（3）有利于增强立法机关工作的时效性。信息资料的公开，不仅包括向社会的公开，更应该包括立法机关内部的公开，即立法机关的所有成员对研究成果和信息可以自由分享，而不能由某些派系或领袖对其独占。对民主的立法机关而言，信息资料的开放是一个必然的要求，同时这种开放也增强了立法机关工作的实效性。[3]（4）有利于保障法的顺利实施。立法资料是对立法过程中焦点、难点问题处理情况的真实反映，其可以作为解释法律的辅助材料，将其公开可以帮助人们正确理解立法的原意，为执法、司法和守法过程中疑难问题的解决提供参考。

    二、国外立法资料公开的有益经验

    从法国1791年《宪法》最早确立立法资料公开原则至今，西方国家纷纷建立了立法资料公开制度。国外立法资料公开不仅实现了法制化，而且在公开的范围、主体、方式、程序和实效等方面也形成了比较健全的机制，这些都是值得借鉴的有益经验：

    1. 立法资料的公开已实现法制化。许多国家都已经通过立法的形式将立法资料公开的权属 界限、内容、程序都应当由法律予以明确规定。如法国《宪法》第3章第2节第1条规定，立法会议的讨论应该是公开的，会议记录应予复印；美国《宪法》第1条第5款第3项规定，各院应记录本院之议事录，并除该院认为需保密之部分外随时公布之；日本《宪法》第57条规定，两议院分别保存其会议的记录，除秘密会议记录中认为特别保密者外，均予以公布，并需公诸于众。

    2. 立法公开资料公开范围比较广泛。如在美国，从立法在准备活动一直到立法背景资料、听证记录、会议纪要、利害关系人提供的证据等都属于立法性文档公开的范围。英国平民院可以公开的立法资料也很广泛，既包括文件资料如奉旨呈文、卷宗、平民院材料、平民院议事报告和每周消息报等，也包括事实资料如政府法案程序议员个人法案程序、议员薪资、委员会、法规命令审查等。法国议会公开的立法资料主要包括议事日程、辩论记录和决议文件，仅决议文件就又分为立法性文件、非立法性文件和行政性文件三类。

    3. 民间机构在立法资料公开中发挥了重要作用。如英国立法辩论记录的公开，起初就是1774年由英国的LukeHansard以私人名义印行的英国下议院议论的非官方报告，并以摘要的形式出现，后于1909年才由英国政府接管该项出版业务。美国的“国家事务处”和“西方出版公司”等民间机构也分别定期出版刊载立法资料的刊物，及时、全面地向民众传达立法信息。

    4. 加强立法资料公开方式的现代化。一些欧盟成员国在其宪法或者议会组织法中规定，议会必须通过其网站或者其他渠道公开已经通过的法律、决议以及关于法律草案的辩论等内容，法律数据库、数字图书馆、议会档案资料、议会年度报告电子文本，获取文件的便捷途径等。加拿大通过议会网站对外公开的立法资料有图像（PDF）和文字（WORD）两种版本供公民阅读和下载，并可允许公民直接使用、进行修改或引用。

    5. 注重立法资料公开前的整理。如英国议会档案目前已经进入到系统化编纂阶段，包括各位国王统治时期的政治状况，每届议会的召开情况如颁布令状、与会人员、召开时间、开会地点与议决事项等，而且议会档案同步推出了光盘版、网络版和印刷版，网络版设置了检索功能，并由之前的免费查看目录转变为现在的免费阅读与下载所有内容，网址为：http://www.sd- editions.com/PROME/home.htm。[4]

    6. 确保立法资料公开的实效。如美国政府通过设置立法资料公开的环节来保证立法资料公开的实效：一是有关立法资料在《联邦公告》、《州公告》等相应刊物上发布，同时也在政府的网站上发布；二是公民、社会组织、利益相关人在一定的期限内对立法议题发表评论；三是公众要求举行听证会的，政府部门必须依照法律规定举行听证会；四是政府部门将草案、公众意见采用情况和法律成本效益分析报告等文件报送给政府立法审查协调主管机构；五是政府立法审查协调主管机构进行审查和协调；六是发布法律、立法依据和目的、公众评论采纳的情况等信息资料。

    三、实现我国立法资料公开科学化的要求

    我国立法资料公开制度的建设应以科学化为目标，并根据我国国情和法律制度，在借鉴国外经验的基础上从以下环节作出努力：

    1. 法制化--立法资料公开依据科学化的要求。法制化是实现立法资料公开科学化的前提和关键，而立法是实现立法资料公开法制化的唯一途径。实现立法资料公开法制化的具体思路是以下几点：（1）把立法资料公开的法理基础、知情权写入现行宪法，即将知情权规定在〈宪法〉第三十五条和第三十六条之间，单独作为一条；也可在第三十五条增加一款内容规定公民的知情权。（2）在《立法法》第五条和第六条之间增加“立法应当广纳民意，面向社会公开征集意见和建议，将立法的资料、信息和过程向人民群众开放”之类的文字表述。（3）在各级人大议事规则中增加立法资料公开的相关内容。（4）制定立法公开规则，为立法资料公开具体实施提供依据。

    2. 可公开性--立法资料公开对象科学化的要求。确定立法资料公开的对象要注意“度” 的问题，符合“可公开性”的下列判断标准。（1）资料的公开具有明确的法律依据，包括公开的目的、主体、内容、程序和方式的法定性。（2）资料公开具有实际的价值。资料公开的价值应在于公民讨论、制衡作用、披露的遏制效果、“使用价值”和进步方面。[5]（3）资料公开的时机已经成熟，即立法者对资料的认识程度和社会公众对资料的需求程度能保证资料公开不产生消极影响。（4）资料公开的条件已经具备，即将这些信息在向社会公布前进行分类整理、制订公开计划和具体实施措施。

    3. 全面性--立法资料公开范围科学化的要求。 从上述我国立法资料的范围来看，只要满足“可公开性”的要求都应予以公开，当前要注重以下立法资料的公开：（1）必须坚持法律草案及其说明公开的常态化和普遍化。（2）立法理由书公开。我国目前立法理由书的公开在实践过程中虽然很少出现，但确是立法资料公开必不可少的重要成分。必须指出的是，立法理由书必须能够在一定程度上体现法治国家的立法理念：民主性、透明性和责任性。 [6]（3）立法会议记录公开。会议记录是指忠实地记录会议所有内容的文书，只要技术上允许，必须完全记录会议的全部内容。立法会议记录的公开，不仅是将会议记录公布于众，而且要允许民众自由使用。

    4. 多样性--立法资料公开方式科学化的要求。我国在推行立法资料公开时应注重公开方式的多渠道性，以保障公民能及时全面地见证民主立法的历程：（1）出售或赠送出版品，即以正式的出版刊物，包括公报、汇编、报纸等形式将立法资料向民众出售或赠送。（2）建立专门的工作机构和设置便民点，为公众获取立法资料提供便利。（3）电子公告。在网络信息时代，立法资料的网络公开应该是一个必经程序，而不应再遵循传统单一的公告路径。（4）开放立法决策服务部门。我国国家图书馆立法决策服务部，不应仅仅面向立法决策机关开放，普通民众的查阅立法资料需求也应予以满足。

    5. 及时性--立法资料公开时机科学化的要求。为实现立法资料公开的及时性，应重视：（1）充分发挥立法机关的作用，立法机关及时全面地向公众提供自己的各类立法资料，不仅便于民众了解立法动态，还能有效地弥补立法机关对外传媒的局限性；（2）充分发挥新闻媒体的作用，在确保信息安全的前提下，将获取的原始立法资料客观、真实、全面地传递给民众；（3）充分利用现代网络技术的优点将立法资料及时上传网上，甚至还可以通过特定电脑程序或者电子邮件等方式将立法资料及时传送给特定的订阅主体。本文原载《兰台世界》2011 （11）