一、公共法律服务及其相关概念界定

    （一）公共法律服务的内涵

    作为基本公共服务体系重要内容之一的公共法律服务，对其内涵的认识、研究者各有不同的观点，而国内到目前为止还没有一个明确、统一的概念。但在基本表述上具有共同点，这就是公共法律服务是由司法行政机关统筹提供的，旨在保障公民基本权利、维护人民群众合法权益、实现社会公平正义和保障人民安居乐业所必需的法律服务。[1]笔者认为：在公共法律服务概念中政府应当是公共法律服务的主导者，司法行政机关是对公共法律服务进行组织管理的重要部门，法律服务机构等组织及相关从业人员是具体的提供者；而受益者应为那些有着切实需要的普通百姓。

    二公共法律服务体系的外延

    对于公共法律服务体系所应当涉及的范围和领域，研究者们也有不同的观点。但一般认为公共法律服务建设体系应当包括：为全民提供法律知识普及教育和法治文化活动，为经济困难和特殊案件当事人提供法律援助，开展公益性法律顾问、法律咨询、辩护、代理、公证、司法鉴定等法律服务，预防和化解民间纠纷的人民调解活动等。

    笔者认为：无论公共法律服务体系包含什么样的内容，它都应当是开放性的；同时公共法律服务体系的建设应当具有动态性，可以采取原则加具体列举的模式来进行概括。因为社会生活在不断发生变化，公共法律服务体系建设的内容应当与时俱进地进行动态调整，只有这样才能满足不断变化、日益增长的公共法律服务的需求。

    三公共法律服务的特点

    由上述界定可将公共法律服务的特点归纳为以下几点：

    1.内容上具有公共性

    首先，作为政府公共服务重要内容的公共法律服务，突出特点在于它的公共性；而公共性是政府的根本属性，因此要求政府在公共法律服务体系建设过程中要起主导作用。其次，公共性还应当体现为服务对象的普遍性，即全体公民。

    2.性质上具有公益性

    公共法律服务的本质特征就是其公益性，即让广大公民获得利益而不谋求回报。公共法律服务是政府买单，法律工作者提供服务，服务对象免费使用的服务机制。[2]在性质上强调公益，是就其服务的对象而言。公共法律服务主要是公益服务或免费服务或者减费服务，不是市场化的收费服务。这也是公共法律服务区别于一般法律服务的地方，因为公共法律服务更注重追求法律服务的社会功能。因此，公共法律服务具有公益性；不具有市场性。

    3.服务目标上具有均等性

    公共法律服务要求总体上是为大众，为全民服务。因此，公共法律服务体系的建设应当充分保障人民群众享有基本相等的公共法律服务权利。政府要提供足够的公共法律服务资源满足需求。当然，均等性也不是一步到位，基本公共法律服务均等性的实现既是其建设的长远目标，也需要一个循序渐进的过程，以期逐步实现其服务目标。

    4.责任上的保障性

    公共法律服务强调的是政府的主导性，它是以政府的责任为前提，以政府的保障为基础。如果缺乏这一特征，就谈不上所谓的公共法律服务，在具体保障方式上主要采用政府向社会购买服务的方式，同时辅之以社会公益方式，但是社会公益只能是辅助方式。[3]

    二、青岛市公共法律服务体系建设的现状

    目前，青岛市的公共法律服务体系建设可以说已经初具形态。概括起来，体现在“设立了人民调解中心”使其成为畅通群众依法表达诉求、依法解决矛盾纠纷的渠道，开展律师进社区服务，参与涉法信访、依法化解矛盾纠纷，基本上形成了政府主导“与经济社会发展相协调的法律援助的大格局”，将律师公证、基层法律服务、司法鉴定等法律服务行业全部纳入到法律援助体系；同时建立了法律援助官方微信平台，以实现更好的服务困难群众的宗旨。在法治宣传等方面也开展了许多工作，但是还存在着一些亟待提升的空间。

    （一）对公共法律服务的宣传工作仍然不到位

    目前，了解公共法律服务的人相对还较少，且对公共法律服务的范围也不太了解。老百姓一般认为公共法律服务离自己较远，没有认识到公共法律服务与自己的贴近性，因此不能享受到公共法律服务所带来的利益。

    （二）对法律服务体系建设的目标定位存在着不同的认识

    对于公共法律服务的认识不统一，主要体现为对于公共法律服务的公益性认识不足；而导致公共法律服务体系建设的目标定位存在着不同的认识，有的区、市、认为公共法律服务体系的工作范围涵盖了司法行政的所有职能，有的区、市、选择了将司法行政的部分职能，比如：律师、公证、法律援助、人民调解等进行整合优化；也有的区、市、依托个别行业比如律师在服务领域和服务机制等方面推进。

    （三）公共法律服务队伍建设还需强化、服务质量还需改善

    公共法律服务人员及其构成的队伍作为公共法律服务体系建设的中坚力量，他们的素质和水平决定了公共法律服务质量和水平的高低。如果没有一支功夫过硬、素质能力综合全面的公共法律服务队伍，公共法律服务体系的建设都将是不切实际的空谈，更奢谈公共法律服务质量的提高和改善。而目前的公共法律服务队伍虽然发挥了相当重要的作用，但是仍然存在着一些亟待解决的问题：提供公共法律服务的人员素质参差不齐、提供的公共法律服务的质量相对较低，有些机构的法律服务工作者没有专业的法学教育背景，解决问题的立场、思路并非从“法”出发。法律服务工作者尤其是一些基层法律服务工作者的后续培训、学习比较缺乏，处理和解决问题的能力有所欠缺，还有一些法律服务工作者不能有效的约束自己的行为带来的一些不良问题等等。

    （四）公共法律服务的经费保障机制有待进一步完善

    目前，除了法律援助外，提供的其他公共法律服务：如律师参与涉法涉诉值班、矛盾纠纷化解、普法宣传等，多数地方是无偿服务，仅有少数地方解决了通讯交通补贴和值班补贴，法律援助经费保障水平也较低。此外，公共法律服务体系建设的工作经费：如社区律师工作站点的办公经费保障，在多数地方也没有落实到位。公共法律服务是政府公共服务的重要组成部分，具有公益性。这种公益性必须以政府的财政保障为前提的；而不能以法律服务工作者的无偿付出作为代价。过低的公共法律服务补助或无偿服务，很难使法律服务工作者产生积极性。因此，如果政府在财政等方面不能为公共法律服务提供重要的保障，公共法律服务也将难以常态化和持续化，公共法律服务质量的提高也将难以实现。

    （五）公共法律服务体系建设有待进一步制度化

    当前，青岛市公共法律服务体系建设虽已取得一定的成绩，但是制度性的建设还有待进一步完善，如：如何评价公共法律服务体系的质量？是否需要制定统一的综合评价标准？又如：如何对公共法律服务进行监管和监督？如何规范律师、中介组织与司法人员的行为等等问题，都需要出台一套制度性措施加以规范。

    （六）人民调解工作仍要深入拓展

    目前，青岛市人民调解的大格局正在形成并不断完善；但是仍然以司法系统内的传统的调解形式为主，行业性、专业性调解还远不能够满足公共法律服务的需求。司法机关对这部分的调解还需要采取强化措施，将其纳入到公共法律服务体系建设之中。

    三、加强青岛市公共法律服务体系建设的若干建议

    随着社会经济的发展和进步，也由于各种社会矛盾的不断出现，公众对公共法律服务的需求逐步增长。在公共服务法律体系的建设过程中，需要实现公共法律服务体系的常态化，并保持一定的持续性；而不是“昙花一现”离不开各级政府的大力主导，离不开各级行政机关的组织管理。而各类法律服务机构及其工作者的积极主动参与也不可缺少，当然新兴媒介手段助力也是一种有效的措施。因此，为更好地向广大群众提供公共法律服务，必须从制度设计、系统规划到整体推进等方面进行不断的探索。笔者认为需要从以下几方面进行完善：

    （一）强化青岛市公共法律服务的队伍建设，改善服务质量

    1.深入持久推进公共法律服务队伍建设

    法律工作者是公共法律服务体系建设的核心力量；而服务水平和服务质量的提高与法律工作者的法律水平和法律专业素养息息相关。因此，必须深入推进公共法律服务队伍的建设，加快公共法律服务队伍建设；一方面，采取措施将一批素质高、知识结构合理的优秀律师吸引到我市的公共法律服务体系建设之中，充分发挥律师在公共法律服务中的优先作用，从而不断壮大我市的公共法律服务的人才队伍。另一方面在现有队伍的基础上，持续强化统一培训和业务学习。特别是要强化对基层法律服务工作者的教育培训和指导。

    2.进一步改善青岛市公共法律服务质量。

    公共法律服务质量是公共法律服务体系建设的核心，缺乏质量至上的理念，忽视公共法律服务水平的提高，青岛市的公共法律服务体系建设将踯躅不前。因此，需要进一步开拓服务领域，提高公共法律服务供给能力，在此基础上，进一步完善公共法律服务的便民化措施。目前青岛市设立的公共法律服务微信平台、微博平台等，对方便广大公众确实起到很大的作用；但是也应注意到，对于某些特殊群体如老弱病残、农民工等，可能不会使用这些平台或缺少网络条件或硬件条件。因此，对于这部分群体来说，微信、微博未必是一种方便措施。因此，有必要建立各种层级的综合性公共法律服务实体中心或者设立公共法律服务站点，提供一站式公共法律服务，为特殊群体提供方便快捷的公共法律服务。

    （二）采取多种措施、完善青岛市公共法律服务的资金保障机制

    前文提到，公共法律服务以公益性为其主要特征。但是，目前大多数法律服务机构，如律师事务所、基层法律服务所、司法鉴定机构等都是自收自支单位。免费服务可以有，但是不能占据太大的比重，否则他们无法维持自己的基本生存和发展的需求。另外，包括公证机关和调解机构在内的法律服务机构，在提供公益性法律服务的过程中，服务费用可以不收取；但是一些基本的材料费等必要的支出也不可能由服务者自己垫付。因此，公共法律服务体系建设必须由政府提供资金保障。

    1.政府应设专项资金用于建设公共法律服务体系，并持续增加资金投入

    这些应包括但不限于：逐步将公共法律服务经费纳入政府财政预算，在公共法律服务经费上实现持续的供给扩充，法律顾问经费保障逐步形成制度化，法律援助律师办案费用进一步提高等逐步形成以政府投入为主的多渠道经费保障机制。

    2.加快公共法律服务产品的政府购买与公益补偿相结合的机制建设

    公共法律服务虽然具有公益性等特征；但是律师、司法鉴定人员等法律服务人员作为服务主体在向社会提供公共法律服务的过程中，同样会产生工作费用和服务成本，同时还需要处理自身生存发展与参与公益服务这两者之间的冲突关系。因此，公共法律服务体系建设，既要从法律服务工作的内在规律出发；另一方面还要从“可持续”的角度出发，完善政府的财政政策措施，实现公共法律服务体系建设的常态化、持续化需要：

    ①建立完善公共法律服务产品的政府购买机制，包括法律服务人员担任政府法律顾问、参与矛盾纠纷化解、参与信访接待、办理法律援助案件、参与社区法律服务站点值班、接待等。实行政府购买、制定购买目录和相应的购买机制，或者通过政府购买的形式设立专门的公益法律服务机构，组建由律师公证员、法律服务工作者等法律专业人才组成的公共法律服务团队。如律协与司法局成立一个专门的公益法律服务机构，由政府发工资，专门让一批人做公益律师。

    ②完善法律服务机构公益服务的补偿机制。在政府的协调下，对积极参与公共法律服务，服务业绩突出的法律服务机构，通过税收、表彰、奖励培训等手段，加以激励。

    ③建立公益慈善基金制度。公共法律服务经费不可能完全由政府大包大揽，还可以通过募集慈善基金等多种形式来获得资金，鼓励社会力量参与其中。

    （三）强化公共法律服务体系的制度化建设

    公共法律服务体系建设涉及组织、管理以及体制、机制、政策等诸多方面因素。因此，须从制度上保障和加强公共法律服务体系的建设，充分发挥政府主导作用的基础上具体由司法行政机关强化其制度化建设，不断规范公共法律服务的各项规则制度和程序，实现公共法律服务的长期和有效运作。

    1.加强对公共法律服务体系建设的组织领导。建立由各级司法行政机关主要领导牵头挂帅的公共法律服务体系建设领导小组，协调各相关部门各条线抓好工作落实和工作推进。选择工作基础较好，工作推进较快的单位进行试点，研究发展趋势总结推广试点经验。

    2.设立公共法律服务的综合评价标准。衡量公共法律服务质量的高低离不开相应的评价标准和评价体系；而评价标准和体系的确立涉及多个层次，包括如何认定各类法律服务机构的资质、相应的硬件设施以及人员的配备情况、业务规范、工作流程的具体规定、具体服务质量的评价标准等等都应当不断细化形成体系。

    3.进一步加强对公共法律服务的监督指导。司法行政部门应当建立健全服务质量评价机制形成服务质量跟踪、检查评查、检查公布等一整套工作机制，确保服务质量；同时要不断加强案件监督管理、落实监督机制，并实行司法机关对公共法律服务的全程化监管，定期对公共法律服务体系建设、措施落实情况进行监督检查和评估检查。如设置服务质量反馈制度，受援人员对服务质量反馈给相关机关，每一项公共服务完成后进行验收，并实行服务定期回访机制等等。

    4.规范公共法律服务工作者尤其是律师的行为，持续强化对公共法律服务行业的监督指导。依法规范律师、中介组织与司法人员的交往行为，对违反相关规定的法律服务工作者要给予一定的处罚。

    四、加强行业性、专业性人民调解组织建设

    目前，青岛市各区、市、的调解工作仍有深入拓展的必要。传统意义上调解主要是针对个体型的家庭、婚姻、邻里关系等民事纠纷进行化解，而新形势下，人民调解已扩展到交通、医患、劳动、消费、土地拆迁、劳动争议、环境、企业改制、物业受理等多个领域。如仍采用传统的调解方法已经不能有效的化解纠纷。因此，必须在完善传统调解的基础上加强行业性、专业性人民调解组织建设并形成多种调解相结合的联动工作体系；另一方面，要优化人民调解员的队伍结构，将具有法律专业等综合素质比较高的人员纳入调解队伍。

    公共法律服务体系建设既是实现党的十八届四中全会提出的全面推进依法治国，建设社会主义法治国家的有机组成部分；又是一项惠及民生的工程它有利于维护和谐稳定，实现社会公平和正义。由于现实条件的约束，这种制度改进和完善不可能一蹴而就，需要我们从本身实际出发，循序渐进地深化青岛市各级公共法律服务体系的改革。原载《青岛行政学院学报》2015年第3期