立法听证是民主立法的一种形式。1999年9月9日广东省人大常委会就《广东省建设工程招标投标管理条例（修订草案）》举行立法听证会，开创全国地方人大立法听证先河。尔后，各地人大纷纷行动，对立法听证进行了大量有益的探索，积累了不少可贵的经验。但同时，立法听证作为一种新生事物，在产生之初也必然存在这样那样的问题。笔者拟在总结地方立法听证经验和存在问题的基础上，对地方立法听证未来的发展方向提出几点设想。

　　一、现状：地方立法听证的基本做法

　　1.立法听证规则的制定。

　　各地立法听证规则的制定大致有四种情况：一是由省市人大常委会制定立法听证规则，如山东、甘肃等；二是由省市人大常委会主任会议制定立法听证规则，如广东、上海、浙江、青海、江西、湖北、四川等；三是省市人大常委会下属的专门委员会制定立法听证规则，如安徽、重庆。

　　2.立法听证的主体。

　　按照地方立法听证规则的规定，立法听证的主体包括听证机构、听证人、听证陈述人等。

　　3.听证机构：根据立法法第三十四条的规定，立法听证机构可有四种：人大常委会、专门委员会、常委会工作部门、联合听证。由人大组织的立法听证，多由人大的法律委员会或其他专门委员会举行。

　　4.听证人：听证人是指出席听证会的听证机构的组成人员。通常是人大常委会、专门委员会组成人员以及常委会工作部门的负责人。立法听证的主持人多由听证机构的负责人担任。听证会主持人负责维持听证会秩序，确定发言顺序，监督发言时间。

　　5.听证陈述人：听证陈述人是出席听证会提出立法建议的单位或个人。听证陈述人一般是公民按照听证组织者公告的方式和要求自愿报名后，由组织者经过一定的程序遴选产生。听证组织者一般遵循报名先后原则，并考虑代表性和不同观点的平衡等因素确定最终的听证陈述人。除了自愿报名外，有的地方还会邀请有关专家和相关政府部门的人作为听证陈述人参加听证会。听证陈述人名单确定后，一般要书面通知听证陈述人并在媒体上公告。为保证听证会的有序进行，有些地方人大还组织听证陈述人进行培训。

　　6.不作为立法听证主体的其他参立法听证程序。加人员：听证会旁听人、新闻记者、工作人员等。旁听人包括报名了但没有成为听证陈述人的公民及组织者邀请的组织或机构的代表。旁听的人数根据会场的容量决定，少的十几人，多的几百人。

　　7.立法听证程序。

　　各地立法听证会的举行程序大体包括：

　　①宣布听证会注意事项，宣布听证的法案和主要内容，介绍主持人、听证人、听证陈述人以及选择陈述人的原则。

　　②在主持人的主持下，听证陈述人按照事先安排的先后顺序发言，一般是正反意见穿插进行。有的地方在时间允许的情况下也给旁听者发言的机会。

　　③听证陈述人发言完毕，由主持人总结并宣布听证会结束。

　　④记录人员对听证会的全过程作出听证笔录，听证笔录一般须经当事人签名确认。

　　⑤听证会会后，由听证组织机构制作立法听证报告，提供给听证人、人大常委会等有关部门，并作为常委会审议该法案的重要资料。

　　二、不足：地方立法听证存在的问题

　　1.缺乏明确统一的规定。

　　目前，国家对立法听证的规定只有两条原则性的规定：立法法第三十四条“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”和第五十八条“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”这两条规定只是明确了听证会是制定法律、法规时听取意见的一种可供选择的形式，至于听证会的具体内容和程序，在立法法中并没有任何规定。尽管行政处罚法有“听证程序”的专节规定，但也是非常简单的几条原则性的规定，而且那是行政决定的听证，并非立法听证。这就导致各地在立法听证的具体实施过程中，呈现出较大的随意性，从而影响了立法听证的权威性。

　　2.程序繁琐，成本高昂。

　　从立法听证实践来看，各地在举行立法听证会的过程中，自觉或不自觉地带上了很多的政治色彩，过分追求听证会的政治宣传效果，而忽略了它的实际价值。在政治价值目标取向指导下，听证会难以避免地被搞成高标准、高规格、大排场的“贵族会”，使立法听证变成立法的奢侈品，不仅程序繁琐，而且成本高昂。为了使听证会发挥更好的政治效果，各地都会在听证会前花费相当的时间、精力，投入大量的人力、物力进行精心的准备。据了解，办一次听证会通常要用一两个月做准备，花费少则2至3万元，多的10来万元，甚至有的地方动用几百万元租用卫星信号以扩大宣传。

　　3.听证的范围过窄。

　　目前，大部分地方的立法听证范围均集中在“社会关注度高，与群众切身利益密切相关”的法规案上。如消费者权益保护、房屋拆迁、物业管理、土地房屋登记等问题。而这些问题，在立法中往往占少数。据有关统计数据显示，各地人大举行立法听证的法规案只占全部立法数量的不足1%.显然，这种过于集中的听证范围大大降低了听证制度的利用率。其实，就听证的性质而言，其使用范围远不止于上述提到那一方面。看看最早颁布立法听证地方性法规的山东省，其对立法听证范围的规定就包括了好几方面：对公民、法人或者其他组织切身利益有重大影响、需要听取各方面意见的事项；审议意见分歧较大的事项；制定地方性法规所依据的事实情况比较复杂的事项；其他需要举行立法听证会的情况。显然，“公众关注度高”只是立法听证的适用范围之一。除此以外，至少还应包括“分歧意见大的”和“情况比较复杂的”两类。无规矩不成方圆。当实践进行到一定阶段，经验就必须予以固定化、模式化，才能继续指

　　三、展望：地方立法听证的发展方向

　　1.规范化

　　无规矩不成方圆。当实践进行到一定阶段，经验就必须予以固定化、模式化，才能继续指规范化。导和推动事物向前发展。作为一种实现民主立法的制度，听证将承担起重要的历史使命，各地百花齐放的局面有必要实现万法归宗，通过国家法律的形式统一规范，以树立听证制度的权威。

　　在实现规范化的过程中，笔者认为有两个核心问题必须明确。一是听证范围的确定问题。如前所述，听证范围过窄是当前各地听证实践普遍存在的问题，因此有必要通过一种强制的形式扩大听证的范围。在具体制度的设计上，可考虑分为应当进行立法听证和可以进行立法听证两部分，以充分照顾各地的不同实际。二是听证陈述人的遴选问题。各地目前在听证陈述人的选择上一般都会考虑正反意见的平衡，但基本上是一种机械式的人数相当。这种简单的处理方式往往会由于不同利益方维权意识和政治素质的差异而导致某一（些）利益方声音的缺失。因此，在听证陈述人的遴选上，应充分考虑弱势群体的利益诉求能力，在规则的设定上给予特殊保护，如实行“正反比例制”，以防止强势利益集团操纵听证会。

　　2.简便化

　　法是调整社会关系的规范，是各种利益关系的调和。因简便化。此，一部良法，必然是各种利益博奕的结果。立法听证的关键在于让不同的观点实现交锋，从而为立法者提供参考，以找准利益的平衡点。因此，只要能够实现这一目标的听证会，便是有效的听证会，而不在于听证会规模的大小，程序的繁简。如前所述，各地听证会普遍程序繁琐，究其原因，很大程度上是因为政治色彩过于浓厚。笔者认为，在经历了10多年的大力宣传后，立法听证的形象意义应该是时候退出历史舞台，还原其应有的本意了。举行听证会，各地完全可以因时、因地制宜，根据人大自身情况使听证会简便化。如在会场的选择上，人大常委会的会议室就可以；在时间安排上，可以1天，也可以多天，并可以就一个法规案举行多次小型听证会。至于宣传报道，可以通讯稿的方式发到报刊、杂志和网站上，而不必每次都搞成“各大新闻媒体现场直播”那样的声势。在中国网民数已跃居世界第一的今天，互联网正在悄然改变中国，并日益成为中国老百姓接收和输送信息的一个重要平台。显然，充分利用网络实现立法听证的信息化，已是社会发展的必然。

　　3.信息化

　　当然，实现的方式是多种多样的，如2008年7月上海市人大法制委员会就《上海市房地产登记条例（修订草案）》举行立法听证会，通过“上海人大”门户网站对听证会进行全程文字直播就是一种有益的探索。此外，还可以采取场内听证，场外（网上）听取意见或者整个听证会就在网上在线举行等方式。如此，广大公民便可以足不出户，充分利用现代信息手段，在办公室、在家中行使参政议政的权利。这不仅可以大大提高听证的效率，也将使听证更快更好地深入民心。

　　4.普遍化

　　党的十七大报告指出，要“从各个层次，各个领域扩大公民有序政治参与”。立法听证无疑是扩大公民有序政治参与的一种有效途径。从这个意义上说，听证其实可以作为立法者的一种政治策略。一方面，立法者可以通过听证会更广泛地收集到不同利益群体的诉求信息，另一方面，法律法规由于有了公众的直接参与，使得法律法规的实施具有更坚实的群众基础，减少了执行过程中的阻力，最终更好地实现了社会的和谐稳定。因此，立法听证的普遍化，是发展社会主义民主政治的必然要求。提出立法听证的普遍化，更多的也许是价值目标的追求，在具体实现方式上可能很大程度上要依赖于前述立法听证的规范化、简单化和信息化的推进。但无论如何，实现立法听证的普遍化，应是现代中国走向民主法治的一种比较理想的政治策略。原载《人民之声》2008.24