一、地方人大常委会立法的体制与机制问题概述

　　（一）地方人大常委会立法的含义立法是由特定主体，依据一定职权和程序，运用一定技术，制定、认可和变动法这种特定的社会规范的活动。地方立法是相对于中央立法而言的，是国家立法体系的重要构成部分。地方立法是指特定的地方国家政权机关，依法制定和变动效力不超过本行政区域范围的规范性法律文件活动的总称。在我国，地方立法发挥着重要的作用：一方面，地方立法为保证宪法、法律和行政法规在本行政区域内的具体遵守和执行创造了条件，从而维护了国家法制的统一；另一方面，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，地方立法能够结合本行政区域内的具体情况与实际需要，突出地方特色，具有较强的针对性和灵活性，在解决各地的具体问题中发挥着重要作用。

　　地方人大常委会立法是地方立法的重要组成部分，是指省级人大常委会和特定的市的人大常委会依据宪法、法律和行政法规的规定，结合本行政区域内的具体情况和实际需要，依照法定的权限和程序，制定、修改、废止地方性法规等规范性法律文件的活动。地方人大常委会制定的地方性法规是中国特色社会主义法律体系的构成部分，其效力高于本级和下级地方政府规章。

　　（二）立法体制与机制的含义及关系1.立法体制的含义在《现代汉语词典》中，“体制”的含义是“国家机关、企业、事业单位的组织制度。”“组织”作为动词的含义是“安排分散的人或事物使具有一定的系统性或整体性。”作为名词的含义是“系统；配合关系。”“制度”是指“要求大家共同遵守的办事规程或行动准则。”对于立法体制的概念，学界尚未达成一致。

　　具有代表性的观点是：一是认为立法体制就是指立法权限划分体系和制度；二是认为立法体制是指立法主体的组织体系和立法权限的划分制度；三是认为立法体制是有关立法权、立法权运作和立法权载体诸方面体系和制度所构成的有机整体，其核心是有关立法权限的体系和制度。本文赞同周旺生先生的论述理由和主要观点（第三种观点），在此不再赘述。

　　从1954年宪法至今，我国的立法体制经历了逐步完善的发展过程。1954年《宪法》确立了高度集权的一级立法体制，规定全国人民代表大会是最高国家权力机关，也是唯一的立法机关。后来中央发现地方完全没有立法权不利于地方主动性和积极性的发挥，特别是在国家法制还很不完备的情况下，不利于国家的民主与法制建设的发展。1978年12月，邓小平同志在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的重要讲话中提出：“现在立法的工作量很大……有的法规地方可以先试搞，然后总结提高，制定全国通行的法律。”按照这一精神，1979年五届全国人大二次会议重新修订了《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会组织法》，对我国的立法体制进行了重要改革，赋予省、自治区、直辖市人大及其常委会制定地方性法规的权力。1982年《宪法》对此也作出了明确规定。在其后修改的《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会组织法》中，又赋予省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会制定地方性法规的权力。2000年的《立法法》等相关法律对立法权限的划分、立法机关以及立法权的行使也作出了相应规定。从我国立法体制的发展变革中可以看出：第一，从立法权限划分的角度看，我国现行的立法体制不同于当今世界普遍存在的单一的、复合的或制衡的立法体制。它是中央统一领导和一定程度分权的，多级并存、多类结合的立法体制。“中央统一领导”是指最重要的立法权即立宪权和立法律权属于中央，并在整个立法权限划分体系中处于领导地位；“一定程度分权”是指国家的整个立法权力，由中央和地方多方面的主体行使；“多级并存”是指全国人大及其常委会、国务院及其所属部门、一般地方的有关国家权力机关和政府，在立法上以及在它们所立的规范性法律文件的效力上有着级别之差，但这些不同级别的立法和规范性法律文件并存于中国现行立法权限划分体系中；“多类结合”是指上述立法及其所制定的规范性法律文件，同民族自治地方的立法及其所制定的自治法规，以及经济特区和港澳特别行政区的立法及其所制定的规范性法律文件，在类别上有差别。第二，地方立法经历了立法权从无到有，立法机关逐渐增多，立法权的行使逐步规范的过程。随着中国特色社会主义法律体系的形成，以及地方立法地位和作用的增强，地方人大常委会立法的体制问题开始受到关注，它是地方立法制度的基础和核心内容，也是保障地方立法质量的重要理论和实践问题。

　　2.立法机制的含义在《现代汉语词典》中，“机制”一词的含义主要有：（1）用机器制造的；（2）指有机体的构造、功能和相互关系；（3）指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式。人文社会科学主要采用释义（3）。

　　目前，在有关立法学或立法法的主要教科书中尚未将“立法机制”作为专门的法律术语进行定义，但是已有学者开始在文章中探讨“立法机制”的问题。本文在“机制”的含义基础上，认为所谓“立法机制”，是联系立法系统中的各要素或者环节的具体运行规则的总称。

　　3.立法体制与立法机制的关系一方面，立法体制与立法机制是两个不同的概念，它们既有联系又有区别。其联系性主要表现为立法权的运行是立法体制的构成要素之一，同时立法权的运行中又包括了若干立法机制。其区别性主要表现为立法体制的构成要素除了立法权的运行外，还包括立法权的划分和立法权的载体，立法体制着眼于立法系统的整体布局和组织安排，而立法机制着眼于可操作性的规则设计，从而实现立法系统的顺利运行。

　　另一方面，立法体制与立法机制又是密不可分的。如果将立法系统比作建筑楼房，那么“立法体制”就决定了楼房应当发挥什么功能，采用什么建筑结构，采用什么建筑材料等，“立法机制”所要解决的是如何又快又好地将楼房盖起来，而二者共同服务于楼房的品质，也就是“立法制度”的整体需求。

　　（三）完善地方人大常委会立法的体制与机制的意义完善地方人大常委会立法的体制与机制对于推进地方立法制度的发展，提高地方立法的质量具有重要意义。

　　1.有助于推动地方立法制度的发展立法制度是立法活动、立法过程所必须遵循的各种实体性准则的总称，是国家法制的重要组成部分。而立法体制又是立法制度的最重要的组成部分。因此，立法体制的完善与否直接关系到立法制度的发展情况：一是完善地方人大常委会立法的体制与机制有助于明确地方人大常委会的立法权限范围；二是完善地方人大常委会立法的体制与机制有助于明确地方人大常委会立法过程中各参与主体的职责权限；三是完善地方人大常委会立法的体制与机制有助于增强地方人大常委会立法的科学性与民主性，增强立法实效。

　　2.有助于提高地方立法质量随着地方立法对社会发展和个人权利影响的不断扩大，人们对地方立法的要求也不断提高，人们关注的重点开始从立法数量向立法质量转变。如何提高地方立法的质量和实效来更好地回应和解决社会现实提出的各种问题成了摆在地方人大和政府面前的问题。与此同时，能否在立法过程中反映不同群体和公民个人的利益诉求成为了人们普遍关心的问题。人大、政府和多数公民的愿望和努力能否达成一致，各种主体能否有序参与，通过良性互动形成合力来推动地方立法向着更为合理的方向发展，成为地方立法必须解决的关键问题。而对地方人大常委会立法的体制与机制进行研究和完善正是为了满足上述需求。

　　（四）完善地方人大常委会立法的体制与机制的指导原则1.坚持国家法制统一原则根据我国《宪法》的规定，中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家；国家维护社会主义法制的统一和尊严；一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。《立法法》也规定，立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。因此，坚持国家法制统一是中央立法和地方立法都应遵循的基本原则。在各省、自治区、直辖市有关地方立法的地方性法规中的“总则”部分均明确规定了坚持国家法制统一原则。坚持国家法制统一原则，要求地方人大常委会在完善立法的体制与机制过程中，一是不越权，即凡是中央专属立法权限内的事项，没有授权，地方不得立法；二是不冲突，即地方立法不得与宪法、法律、行政法规的具体条文内容以及精神实质、基本原则相冲突、相违背。

　　2.体现地方立法特色原则2001年立法法实施后召开的第一次全国人大常委会立法工作会议上，李鹏委员长第一次指出地方立法要体现地方特色。2002年全国人大常委会工作报告明确指出，“地方特色”就是“从本地的具体情况和实际需要出发，需要规定什么就规定什么，使地方性法规有针对性和可操作性，真正对地方的改革、发展、稳定工作起到促进和保障作用。”体现地方特色是地方立法的灵魂和生命，也是衡量地方立法质量和价值的一个基本标准，是地方立法工作应当遵循的基本原则。

　　我国《宪法》第3条规定，中央和地方国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。从《立法法》所规定的地方性法规和地方政府规章能够规定的事项中可以看出，相对于国家层面的法律和行政法规，地方性法规和地方政府规章具有地方性和灵活性的特点。在各省、自治区、直辖市的有关地方性法规中，有明确提出“地方立法特色”立法原则的，也有提出“从本辖区的具体情况和实际需要出发”立法原则的。因此发挥地方立法特色应当成为完善地方人大常委会立法的体制与机制的指导原则。

　　坚持发挥地方立法特色原则，要求地方人大常委会在制定地方性法规时，在不与宪法、法律、行政法规相抵触的条件下，结合本地区的实际情况，充分发挥积极性与主动性。一方面，在地方立法内容上要能充分反映本地政治、经济、地理、文化、风俗、民情等对立法调整的需求程度，适合本地实际情况，并且具有较强的、具体的针对性，注意解决并能解决本地突出的而中央立法没有或不宜解决的问题；另一方面，在地方立法过程中要能结合本地人大常委会的人员情况、工作条件和立法水平，结合本地的专家资源情况、群众参与程度等，建立和改进立法相关工作机制，提高本地区立法的质量和实效。

　　3.坚持科学立法与民主立法相统一的原则党的十七大报告提出：“要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系。”

　　这标志着国家对立法工作提出了新的更高的要求，其核心价值取向是不断提高立法的质量。科学立法的本质，是准确反映和体现法所调整社会关系的客观规律，同时要遵循法律体系的内在规律。民主立法的本质，是保障和实现人民民主，把人民的利益诉求在民主与法治的框架下充分表达出来，有效汇集起来，通过立法程序上升为国家意志。科学立法与民主立法既相互依托又相互促进。科学立法需要建立在民主立法的基础上，民主立法需要科学立法来保障和促进。

　　坚持科学立法与民主立法相统一原则，要求地方人大常委会在制定地方性法规过程中，一是反映民意，在立法的全过程中，注重听取不同利益群体的利益诉求，充分发挥人大代表的作用，形成立法机关与社会民众之间的良性互动，保障人民群众实现对国家和社会事务的知情权、参与权、表决权和监督权。二是尊重立法规律，及时总结立法经验，提高立法技术，发挥专家作用。三是将反映民意与尊重规律相结合并统一于提高立法质量，服务于地方发展需求和人民利益需求的目标之下。

　　二、地方人大常委会立法的体制与机制的现状2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过了《中华人民共和国立法法》，之后我国大陆地区31个省级行政区（4个直辖市、22个省、5个自治区）的人大及其常委会相继出台了与地方立法相关的专门的地方性法规，其中除黑龙江省和新疆维吾尔自治区外，其他省级行政区均于2001年通过。从名称上看，这些地方性法规没有统一的名称，主要包括以下几类：一是“制定地方性法规条例”或“地方性法规制定条例”，如《北京市制定地方性法规条例》、《上海市制定地方性法规条例》和《天津市地方性法规制定条例》；二是“制定和批准地方性法规条例”，如《辽宁省制定和批准地方性法规程序规定》、《江苏省制定和批准地方性法规条例》、《山东省制定和批准地方性法规条例》和《海南省制定与批准地方性法规条例》；三是“立法程序规定”或“立法程序规则”，如《重庆市人大地方立法程序规定》、《吉林省人大及其常委会立法程序的规定》、《河南省人大及其常委会地方立法程序规定》、《四川省人大及其常委会立法程序规定》、《甘肃省人大及其常委会立法程序规则》、《青海省人大及其常委会立法程序规定》和《宁夏回族自治区人大及其常委会立法程序规定》；四是“立法条例”或“地方立法条例”，如《山西省地方立法条例》、《河北省地方立法条例》、《内蒙古自治区立法条例》、《黑龙江省人大及其常委会立法条例》、《浙江省地方立法条例》、《福建省人大及其常委会立法条例》、《江西省立法条例》、《安徽省人大及其常委会立法条例》、《湖北省人大及其常委会立法条例》、《湖南省地方立法条例》、《广东省地方立法条例》、《广西壮族自治区立法条例》、《贵州省地方立法条例》、《云南省人大及其常委会立法条例》、《西藏自治区立法条例》、《陕西省地方立法条例》、《新疆维吾尔自治区人大及其常委会立法条例》。本文将它们统称为“各地的专门立法条例”。这些地方性法规与《宪法》、《立法法》和《组织法》等共同构成了我国地方人大常委会立法的法律依据。

　　（一）地方人大常委会的立法权限方面立法权限是地方人大常委会开展立法活动的基础和前提，也是立法体制的核心和关键。现阶段，我国地方人大常委会制定地方性法规的立法权限主要来源于《宪法》和《立法法》的规定。

　　1.权限归属可以制定地方性法规的是：（1）省、直辖市的人民代表大会及其常务委员会，其制定的地方性法规必须报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。（2）自治区的人民代表大会及其常务委员会，其制定的地方性法规必须报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。（3）省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会，其制定的地方性法规必须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。

　　2.事项范围事项范围主要包括：（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项；（三）其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。

　　事项范围不包括：一是应当由法律规定的事项，即（一）国家主权的事项；（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；（四）犯罪和刑罚；（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；（六）对非国有财产的征收；（七）民事基本制度；（八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；（九）诉讼和仲裁制度等。二是应当由行政法规规定的事项，即（一）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；（二）宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项；（三）根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的事项。三是应当由地方人民政府规定的事项，即（一）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；（二）属于本行政区域的具体行政管理事项。四是应当由地方人民代表大会规定的事项，即本行政区域特别重大事项的地方性法规，但何为“特别重大事项”《立法法》并未明确规定。

　　在各地的专门立法条例中，大多包括了地方人大及其常委会在地方性法规制定中的权限划分。主要包括两种形式：一是在总则中进行概括性规定，如《上海制定地方性法规条例》第一章“总则”第3条规定：“市人民代表大会及其常务委员会依照宪法、法律规定的权限制定地方性法规。规定本市特别重大事项的地方性法规，应当由市人民代表大会通过。在市人民代表大会闭会期间，常务委员会可以对市人民代表大会制定的地方性法规进行部分补充和修改，但是不得同该法规的基本原则相抵触。市人民代表大会有权改变或者撤销市人民代表大会常务委员会制定的不适当的地方性法规。”但是并未明确何为“特别重大事项”以及如何认定“特别重大事项”。二是专门设立一章“立法权限”进行列举性规定，如《黑龙江省人民代表大会及其常务委员会立法条例》规定：省人民代表大会可以就下列事项制定地方性法规：（一）法律明确授权的事项；（二）本省政治、经济、科技、教育、文化、人口、卫生、环境与资源保护等涉及全局的特别重大事项；（三）省人民代表大会的工作制度；（四）省人民代表大会常务委员会报请的事项；（五）应当由省人民代表大会规定的其他事项。省人民代表大会常务委员会（以下简称常务委员会）可以就下列事项制定地方性法规：（一）为实施法律、行政法规，根据本省实际，需要作出具体规定的；（二）国家尚未制定法律、行政法规，而本省需要先行作出规定的；（三）本省的地方性事务，需用法规加以规范和调整的；（四）法律授权由常务委员会规定的；（五）规范常务委员会自身活动的；（六）应当由常务委员会规定的其他事项。北京市不仅列举了市人大及其常委会的立法事项，而且在中国大陆地区首先明确规定了“特别重大事项由市人民代表大会主席团认定”。

　　（二）地方人大常委会立法权的载体方面地方人大常委会立法权的承载主体包括享有立法权的主体，即立法机关，以及参与到立法过程的其他主体。这些主体根据在立法过程中地位和作用的不同，进行相应的部门建制、组织活动协调以及工作机制创新，从而形成相对稳定的立法工作格局。

　　1.地方人大及其常委会享有地方性法规的立法权，并主导地方性法规的立法过程。

　　如前所述，制订和颁布地方性法规，是宪法和地方组织法赋予特定层级地方人大及其常委会的法定职权，是地方人大及其常委会管理地方性事务的有效方式之一。这决定了地方人大及其常委会在地方立法过程中应该处于主导地位。

　　在地方性法规的立法过程中，地方人大及其常委会的主导作用主要表现在：一是根据宪法、组织法、立法法的规定积极履行立法职责，充分发挥人民代表大会制度的优势，通过立法活动把党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。二是主持制定立法规划、立法计划，把握地方立法工作的全局和主动权。三是统筹协调法规起草、审议、修改和表决等地方立法的各环节。四是对地方人大专门委员会、法制委员会和常委会工作机构立法工作进行整体统筹，主要包括充分发挥专门委员会的专业优势，推动常委会法制工作机构做好立法综合协调工作，加强人大专门委员会、法制委员会与常委会工作机构之间沟通协调等。

　　2.党委、地方政府、公众在地方性法规制定中的作用。

　　第一，党委领导地方人大常委会的立法工作坚持中国共产党的领导是我国的四项基本原则之一。1997年，党的十五大报告明确提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略。2002年，党的十六大报告进一步指出，党的领导、人民当家作主和依法治国的统一性，是中国特色社会主义民主政治的根本特点，也是依法治国，建设社会主义法治国家的基本要求。中国共产党的领导是人民当家作主、依法治国的根本保证。始终坚持党的领导，就是要在制度和法律上维护和保证中国共产党在国家中的执政地位，保证党在国家政权组织的领导核心作用，保证党对大政方针和全局工作的政治领导，保证党的主张和人民意志相统一，并通过法定程序使党的主张上升为国家意志，成为一切国家机关、社会组织和公民必须遵守的具有普遍约束力的法律，从而保证党的基本路线、基本方针的贯彻实施，实现对国家和社会的领导。在制定地方性法规过程中，坚持党委对地方立法工作的领导主要体现在：一是政治思想的领导。以党的路线、方针、政策的正确性和党的政治威信与政治影响力，得到广大人民和人大的重视、认同，从而影响人大及其常委会的决定。实践中，地方人大常委会根据地方党委对地方工作的总体部署和要求来制定立法规划、立法计划；一些重要法规的起草工作请党委领导同志来牵头组织协调。二是发展方向的领导。如党的十七大报告对立法工作提出了更高的质量要求，要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系。党的十八大报告进一步指出法治是治国理政的基本方式；要推进科学立法；完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法途径。这些都为完善地方人大常委会立法的体制与机制指明了方向。三是工作组织的领导。党中央、地方党委通过人大及其常委会的党组和人大代表中的党员，执行党的主张、决策，影响人大及其常委会的决定。一些重大决定与重要立法，在提请人大的审议与通过之前，人大常委会的党组会向党中央与地方党委请示报告，征得党组织审查同意后，再提交人大审议通过。人大及其常委会中的党员在审议法规草案时会自觉维护地方党委作出的重大决策，保证党的主张顺利变成国家意志。

　　第二，地方政府在地方人大常委会立法中起基础性作用政府处于经济建设、社会管理、文化建设的第一线，其管理服务工作细致入微，专业化程度高。同时，由于政府的工作深入实际、深入基层，掌握着地方经济社会的大量信息，因而，它既了解行政管理中迫切需要立法的领域，又了解人民群众对地方立法的需求。这就要求地方政府在地方立法中发挥基础性的作用。

　　地方政府的基础性作用主要表现在三个方面：一是将管辖区域对地方性法规的需求准确地表达出来，积极行使提案权。在这方面，北京市政府做了大量的工作，自2004年《全面推进依法行政实施纲要》发布实施以来，北京市政府共提请北京市人大常委会审议通过地方性法规和法规性决定73项。二是利用其专业化的分工系统以及有效的信息为地方性法规的立、改、废提供服务，保证法制统一。2010年，按照北京市人大常委会的要求，北京市政府对107项现行有效的地方性法规进行了研究，向市人大常委会提出了保留、废止和修改的建议。三是地方政府要先行制定相关规范性文件，为制定地方性法规积累经验。例如，目前北京市对地下空间开发利用的管理，主要依据北京市政府制定的《北京市人民防空工程建设与使用管理规定》（1998年颁布）和《北京市人民防空工程和普通地下室安全使用管理办法》（2004年颁布）两部政府规章。但是，从实现依法行政、建立长效工作机制的角度来看，地下空间开发利用工作根本上还需综合性法规的支持与保障，以克服多头管理和管理不到位的问题。北京市十三届人大一次会议期间曾有代表议案提出尽快制定北京地下空间开发利用的地方性法规，但是，市人大常委会经审议认为制定地方性法规的条件还不成熟。

　　在这种情况下就需要北京市政府进一步完善地下空间开发利用方面的规章，为地方性法规乃至全国性的行政法规的制定积累相关经验。

　　第三，公众有序参与地方人大常委会的立法过程民主立法是文明社会进步发展的重要标志和前进方向，是社会主义民主政治建设的重要内容；民主立法是宪法精神的具体体现，是人民代表大会制度的本质要求；民主立法也是改进和加强人大立法工作的重要保证，是提高立法质量的重要途径。人民群众的参与应该贯穿立法活动的始终。

　　公众参与地方人大常委会立法过程主要体现为三方面：一是专家参与。实践形式主要包括召开座谈会、论证会；委托专家开展立法调研；专家起草建议稿；专家担任立法顾问或组建咨询团队；专门的立法研究机构；聘请立法助理等。北京市目前专家参与立法制度主要包括：专家参与听证制度；法制建设顾问制度；立法专家咨询制度。二是代表参与。实践形式主要包括代表提出与立法相关的议案和建议，向代表征求法规草案的意见，邀请代表列席常委会会议等。以北京市为例，第十一届人民代表大会会议期间，市人大代表提出有关立法的议案共180件，其中附有法规草案的议案15件，提出法规案8件。三是普通民众参与。实践形式主要包括法规草案公开征求意见、举行立法听证会等。以北京市为例，北京市人大常委会就地方性法规草案征求公众意见的做法始于1993年，并且在“北京人大”的网站上专门开设了“征集市民意见”专栏。例如，《市容环境卫生条例（草案）》公布后，在12天内共接到市民电话、来信、来访和电子邮件2606次，征集到具体意见和建议4446条，为条例的制定打下了良好的群众基础；《实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法（草案）》征求意见7天，收到公众意见8855件，是本市征求公众意见以来收到意见最多的一次。在举行立法听证会方面，广东省人大常委会于1999年9月就《广东省建设工程招标投标管理条例》（修订草案）举行听证会，开地方立法听证先河。北京市人大常委会于2004年7月15日第二十二次主任会议讨论通过了《北京市人大常委会立法听证工作规程》，并于同年9月3日就《北京市实施<中华人民共和国道路安全法>办法（征求意见稿）》举行了首次立法听证会，并取得了良好的效果：一是公开，做到了信息公开、过程公开和结果公开，如发布公告、公布有关立法文件和背景资料、公开报名、公布听证陈述人名单、对听证会全程进行公开报道、听证报告网上全文公布等；二是民主，不仅形式上体现了民主，而且在修改法规草案时充分采纳了市民意见；三是有序，不仅表现在遵守会议规则方面，而且表现为积极参与的行为、态度以及发表意见的质量上。

　　（三）地方人大常委会立法权的运行立法权的运行与立法程序不同，立法程序是指享有立法权的国家机关在立法活动中所必须遵循的有关提案、审议、表决、通过法案和公布法的规范性文件的法定步骤和方法。立法权的运行不仅包括立法程序的内容，还包括享有立法权的国家机关在提案前和公布后的所有立法活动中所必须遵循的法定的和非法定的步骤和方法，以及所应遵循的原则。主要包括：1.法规案准备阶段“凡事预则立，不预则废。”立法准备阶段是整个立法过程的第一阶段，也是奠基石。目前，我国的立法准备阶段理论和实践尚处于起步阶段。在《立法法》中，虽然第34、58条提到了“立法论证”，但未涉及立法计划、立法规划等问题，也没有立法准备的概念。地方上，华北、东北、西北、西南、中南地区均有省级行政区在地方立法条例中提出了“立法准备”的概念并专设一章进行规定，其中华北地区有内蒙古自治区、山西省和河北省，东北地区有黑龙江省，华东地区有江西省，西北地区有甘肃省，西南地区有云南省、重庆市，中南地区有湖北省。另外，江苏省、青海省、广东省、海南省虽然没有提出“立法准备”的概念，但是都设专章规定了相应的内容，其中江苏省设两章分别规定“立法计划的制定”和“地方性法规的起草和提出”，青海省专章规定“立法规划和立法计划”，广东省专章规定“立法计划和法规起草”，海南省专章规定“立法规划编制与法规案的起草”。《北京市制定地方性法规条例》对立法准备阶段没有提及，但是2004年2月12日市第十二届人大常委会第十五次会议通过了《北京市人大常委会立法规划编制与实施工作规程》对立法规划的编制原则、规划前准备以及具体的规划程序作出了明确规定，在一定程度上促进了北京市立法规划制度的规范化。从这些地方的立法和实践来看，立法准备阶段一般包括编制地方立法规划和年度计划、起草法规草案两个方面。

　　第一，地方立法规划和年度计划由于《立法法》中未对立法规划作出明确规定，因此关于立法规划的主体、程序并没有法律层面的依据，各地在实施过程中的具体做法有所差异，同时形成了一些立法惯例。共同性主要表现在：一是由地方人大常委会负责编制和实施五年立法规划和年度立法计划，并且立法规划的编制通常在任期的第一年内完成。二是编制过程大致可以分为立法项目的提出、立法规划（立法计划）的编制、审批以及实施几个阶段。三是立法规划草案文本主要分为立法规划项目和立法规划编制说明两部分，立法规划项目部分明确立法项目名称、拟审议时间、提案人和调研项目名称；立法规划编制说明包括编制立法规划的过程、指导思想、任务和目标等。差异性主要表现在：一是年度立法计划的编制时间：河北省人民代表大会常务委员会每年的第四季度拟订下一年度的立法计划草案；江西省人大常务委员会在每年的第一季度制定年度审议法规草案计划；重庆市人大常委会于每年的十一月开始编制下年度立法计划，并于次年二月底以前完成。二是提出立法项目的主体：各地方一般规定国家机关、政党、人民团体、社会组织和公民，可以向省人民代表大会常务委员会提出本省的立法建议项目，如北京市、河北省、黑龙江省、湖北省等。在具体进行征集立法项目建议时，可以分阶段向不同的主体征集，以北京市的实践为例，在制定2008-2012年五年立法规划时，从2007年第四季度开始，市人大常委会工作机构向市政府有关部门、各区县人大常委会和有关社会组织征集立法规划项目建议；在2008年年初召开的市人民代表大会期间，又向所有新一届市人大代表征集立法规划项目建议；2008年4月，向广大市民和社会各界公开征集五年立法规划项目建议；在此期间，召开了10次座谈会，听取市人大代表、专家和市民对立法项目的建议，通过以上渠道共征集到立法项目建议198项。也有仅规定有关机关或部门可以提出立法项目的，如江西省。还有规定人大各专门委员会在调查研究的基础上提出立法规划建议项目的，如重庆市。三是编制立法规划草案的主体：各地区一般规定为由省人民代表大会常务委员会法制工作委员会具体负责，如北京市、河北省、黑龙江省、重庆市等。也有规定由省人民代表大会法制委员会负责的。四是决定立法规划的主体：各地区一般规定由人大常委会审议通过，如北京市、河北省、湖北省、重庆市等。也有规定由人大常委会主任会议决定的，如江西省。还有分别规定立法规划由常委会会议审议决定，立法计划由主任会议决定的，如黑龙江省。第二，法规草案的起草从各地立法条例的相关规定来看，法规草案的起草主要涉及以下内容：一是起草主体：一般由提案人起草；由有关专门委员会或者常务委员会工作机构组织起草；委托有关部门、单位和组织以及专业人员起草。二是起草内容：以江西省为例，起草法规草案一般应当对法规草案制定的目的、依据、适用范围、主管部门、权利义务、法律责任、施行日期等作出规定；应当同时报送法规草案说明，并提供必要的参阅资料，法规草案的说明应当阐明立法的指导思想、依据、必要性和主要内容以及对重大问题协调等方面的情况。三是起草法规草案应当深入调查研究，广泛听取各方面意见，对法规草案规范的主要问题进行论证，并符合立法技术规范。四是起草法规草案应当进行相应的征求意见和协调工作。

　　为了加强制定地方性法规的前期准备工作，提高立法选项的科学性，使立法规划和计划、法规草案起草等立法工作环节有机衔接，各地人大常委会着力创新立法工作机制，主要包括：一是法规立项论证工作机制。所谓法规立项论证，是指论证主体对提请立法项目的必要性、合法性、可行性、整体性、规范性等开展的论证。目前各地人大常委会的具体做法存在较大差异，具有代表性的如：一是北京市，主要依据《关于开展法规立项论证试验工作的意见》。

　　北京市人大常委会从2008年下半年起开展法规立项论证试验工作，具体做法是常委会有关工作机构根据市政府提出的立项报告，就每一项法规立法的必要性、可行性、合法性、立法宗旨和原则，立法涉及的主要问题和突出矛盾，立法效果预期等问题进行充分调研和论证，提出立法论证报告，由主任会议讨论决定立不立，怎么立。五年来，北京市人大常委会有关工作机构就37项次法规项目进行了立项论证，经主任会议讨论决定，同意立项31项，不予立项3项，暂缓立项3项。二是上海市，主要依据《上海市人大常委会立法项目立项论证工作试行办法》。上海市将立项论证的对象分为“拟列入下一年度立法计划正式项目的”和“本年度立法计划预备项目、调研项目拟转为正式的”两类。前者由立法项目建议单位自行论证，并向市人大常委会提交立项论证报告，同时提交法规草案建议稿。立项论证报告由市人大有关专门委员会、法工委、市政府法制办和市政府主管部门分别进行研究协商。各方意见比较一致的，建议列入下一年度立法计划正式项目的，由法工委汇总，提请常委会主任会议决定。各方意见不一致的，建议列入下一年度立法计划预备项目、调研项目。

　　对于“本年度立法计划预备项目、调研项目拟转为正式的”，需进行联合论证。联合论证组主要由常委会有关委员会、法工委、市政府法制办、市政府主管部门相关负责人、市人大代表和立法及相关领域专家组成。联合论证组经论证提出是否立项的意见，由法工委汇总，提请主任会议决定。三是重庆市，主要依据《重庆市地方性法规立项若干规定》。拟列为五年立法规划审议项目、年度立法计划审议项目和预备项目的，未列入五年立法规划或年度立法计划，但根据需要拟追加为年度立法计划项目的，应当进行立项论证。市政府和市人大有关专门委员会在确定征集的立法建议项目是否作为立项论证项目时要相互征求对方意见。对拟列为或追加为五年立法规划的审议项目和年度立法计划的审议项目、预备项目，法规提案机关应当按照规定的要求开展立项论证，形成立项论证报告；拟列为或追加为年度立法计划审议项目的，还应拟订法规草案建议稿。立项论证可以由提案机关指定或商请有关部门或单位牵头进行，也可以由提案机关委托大专院校、科研单位或其他专业机构进行；形成的立项论证报告和法规草案建议稿，应当经提案机关审核后，以提案机关的名义报送市人大常委会，并抄送市人大有关专门委员会、市人大常委会有关工作部门。常委会法工委汇总立项论证报告后，由法工委会同有关专门委员会、常委会工作部门、市政府法制办及其他相关部门进行论证评估，形成是否立项的建议意见，并拟定五年立法规划草案和年度立法计划草案，交市人大法制委审议。法制委对规划、计划草案审议后，报常委会主任会议决定。四是广东省，主要依据《广东省地方性法规立项工作规定（试行）》。立项论证项目来自广泛征求的立法建议项目，其中由省人大代表、常委会组成人员以及各政党、社会团体、企事业组织、公民提出的立法建议项目由省人大各专委会、常委会工作委员会先行研究，提出是否需要立项论证的意见。省政府各部门、机构提出的立法建议项目则由省政府法制办先行研究，提出是否需要立项论证的意见。立法建议项目需要进行立项论证的，项目建议人应将立项建议说明和相关资料提交常委会法制工作机构。立项建议说明应包括立法的必要性、可行性、合法性，法规草案文本或法规拟规定的主要内容，涉及相关法律法规和规章的情况，法规实施对经济社会可能产生的影响及其他需要说明的内容。常委会法制工作机构应当组织召开会议对立法建议项目进行立项论证。参加立项论证会的包括省人大代表、专门委员会成员、常委会工委负责人、立法顾问、相关领域专家和省政府法制办负责人。召开立项论证会时，项目建议人到会说明情况，回答问题。会后，常委会法制工作机构制作论证会报告，印发常委会主任会议，作为常委会确定立法规划和年度立法计划的参考材料。同时，常委会法制工作机构根据论证情况，拟定立法规划草案和年度立法计划草案，经法制委审议后报常委会主任会议，向常委会报告。

　　二是法规预案研究工作机制。根据北京市的实践，所谓法规预案研究，是指为了积极、稳妥地处理地区发展中遇到的比较复杂的突出矛盾和重大敏感问题，直接进入立法工作程序的条件又不充分，先由市人大、市政府主导，依托高校、教育机构进行立法前期研究，在研究成果的基础上再决定是否进入立法工作程序。北京市人大常委会于2011年开始会同市政府开展法规预案研究工作，具体做法是：市人大常委会根据本市工作大局的需要，人民群众的意愿和市人大代表的议案，提出法规项目报市委常委会批准；市人大常委会和市政府主管领导、主管部门负责人组成项目工作组，依托高等院校、研究机构组建项目课题组，课题组在工作组的指导下进行具体的研究工作。近年来，北京市人大常委会开展了4项法规预案研究，即制定控制吸烟条例、基本住房保障条例、农村宅基地和农民住宅条例以及修订养犬管理规定，取得了良好成效：其一，对每个研究项目的法理、法律关系、事实、事理进行全面分析研究，使立法机关对现实情况、存在问题和解决思路有更深入的认识，为立法决策夯实了基础；其二，统筹整合各种立法资源，充分集中民智，提高了立法的科学性和民主性；其三，由于没有进入正式立法程序，不引起社会关注，使人大和政府可以既积极地直面矛盾，又可以稳妥地推进立法进程。

　　2.立法程序阶段2000年全国人大制定了《立法法》，明确规定全国人大及其常委会的立法程序包括提出法律案、审议法律案、表决法律案到公布法律。之后各级人民代表大会制定地方立法条例时，基本上参照《立法法》的规定，把提出法规案、审议法规案、表决法规案、公布法规这四个环节作为制定地方性法规的程序。

　　第一，提出法规案提出法案，就是由有立法提案权的机关、组织和个人，依据法定程序向有权立法的机关提出关于制定、认可、修改、补充和废止规范性文件的提议和议事原型的专门活动。依法有权向人民代表大会常务委员会提出地方性法规案的主体包括人民代表大会常务委员会主任会议、人民代表大会各专门委员会、本级人民政府和常委会组成人员五人以上联名。法规案一般应当在人大常委会会议举行的一个月前提出，遇有特殊情况，不能按照这一时限提出的，也应在人大常委会主任会议召开会议讨论决定常委会会议议程之前提出。提出的地方性法规案一般包括提请审议地方性法规草案的议案、地方性法规草案、地方性法规草案的说明以及其他参阅资料。人民代表大会主任会议、各专门委员会和本级人民政府向常委会提出法规案，由主任会议决定列入常委会会议议程，或者先交有关专门委员会审议、提出报告，再决定列入常委会会议议程。如果主任会议认为法规案有重大问题需要进一步研究，可以建议提案人修改完善后再向常委会提出。常委会组成人员五人以上联名提出法规案，由主任会议决定是否列入常委会会议议程，或者先交有关专门委员会审查、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入常委会会议议程。第二，审议法规案目前我国各省、自治区、直辖市普遍采用的审次制度，以二审或三审制为基础，既照顾到一些较为复杂的情况，也考虑到一些简单情况，具有较好的适应性。有立法权的地方人大常委会一般实行的是二审制或三审制，但常委会会议两次或三次审议后，仍有重大问题需要进一步研究的，可暂不付表决，交法制委员会进一步研究修改后，由主任会议决定提请常委会会议继续审议。批准及修改、废止的法规案，各方面意见比较一致的，可以经一次常委会会议审议即交付表决（一审制）。具体而言，实行两审制的有：北京市、河北省、内蒙古自治区、山西省、天津市、黑龙江省、吉林省、江苏省、江西省、山东省、上海市、浙江省、甘肃省、宁夏回族自治区、青海省、陕西省、新疆维吾尔自治区、湖北省、海南省、河南省、贵州省、云南省；实行三审制的有：辽宁省、安徽省、福建省、广东省、广西壮族自治区、湖南省、四川省、西藏自治区、重庆市。

　　目前各地人大常委会在审议法规案时主要采用全体会议审议和分组会议审议的方式，全体会议听取关于法规案的说明、关于法规案的初步审查报告、修改情况报告和审议结果报告等，并对法规案进行表决；分组会议审议法规案的具体内容，是常委会审议法规的基础。常委会审议法规案时主要围绕立法的必要性、法规案内容的合法性以及立法的可行性等问题展开。地方性法规案经过常委会两次或者三次审议后，一般情况下都能按照既定的程序由主任会议提请常委会表决。

　　第三，表决法规案对地方性法规案的审议结束后，就可以进入表决地方性法规案的阶段。表决结果分为通过和不通过两种，个别法规案可能由于情势变化产生终止审议和搁置问题。法规案表决方式很多，以投票人采取的立场是否为他人所知，可以分为公开和秘密两类，公开表决包括口头、举手、起立、记名投票、按电子表决器等；秘密表决包括无记名投票、两色标记物选择等。以被表决的对象是否为文本的全部，可以分为整体表决和逐步表决。整体表决是由表决者对整个法案表示赞成、反对或弃权；逐步表决是由表决者对法案逐条或逐章、逐节表示赞成、反对或弃权，最后再就整个法案进行表决。目前大多数地方表决法规案采用整体表决和按电子表决器方式。根据《组织法》和《立法法》的规定，常委会会议表决地方性法规草案，以常委会全体组成人员的过半数通过。

　　第四，公布法规法规的公布是立法主体依法定程序将通过的法规公之于众，它是立法程序的最终一环，也是法规生效的必经阶段。省、自治区、直辖市的人大常委会制定的地方性法规由常委会发布公告予以公布；公布地方性法规的公告应当载明该法规的制定机关、通过和施行日期；地方性法规公布后，首先应当及时在本级人大常委会公报上刊登，并明确确定刊登于公报上的文本是标准文本。

　　3.法规实施阶段2011年1月24日，吴邦国委员长在形成中国特色社会主义法律体系座谈会上指出：“我们的法律体系形成后，要更加注重法律的修改完善工作，还要加强法律解释以及法律编纂、清理等工作。对法律规定需要进一步明确具体含义的、法律制定后出现新情况需要明确适用法律依据的，可以通过及时作出立法解释，赋予法律条文更加准确、更具针对性的内涵，这也是保证法律有效实施的重要工作。”由此可见，加强地方性法规实施环节的立法工作将成为今后提高地方立法质量的重要保障。法规实施阶段主要包括法规的立法解释、法规的清理等工作。

　　第一，法规的立法解释在我国，立法解释是有权制定法律和地方性法规的中央和地方的国家权力机关的常设机关对法律、法规所作出的解释。根据《宪法》和《立法法》的规定，全国人民代表大会常务委员会有权解释宪法和法律；根据《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》，凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人民代表大会常务委员会进行解释或用法令加以规定；凡属于地方性法规条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由制定法规的省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会进行解释或作出规定。

　　各地的专门立法条例中大多设置了专章规定“地方性法规的解释”。从内容来看，主要包括：一是法规的解释主体：法规的解释权属于省、自治区、直辖市的人大常委会。二是法规解释的条件：一种情形是法规的规定需要进一步明确具体含义的；第二种情形是法规制定后出现新的情况，需要明确适用法规依据的。三是法规解释的提出主体：包括人民政府、高级人民法院、人民检察院、人民代表大会专门委员会、省内地级市或或自治区内州（市）或直辖市的区（县）人民代表大会常务委员会、自治区人民代表大会常务委员会地区工作委员会。四是法规解释的程序：法规解释草案由人大常委会有关工作机构研究拟订，由主任会议决定列入常务委员会会议议程；经常务委员会会议审议后，由法制委员会根据审议意见进行审议、修改，提出法规解释草案表决稿，由主任会议提请常务委员会全体会议表决；法规解释草案表决稿由常务委员会全体组成人员的过半数通过，由常务委员会发布公告予以公布。五是法规解释的效力：法规解释同法规具有同等效力。

　　第二，法规的清理随着国家立法情况和地方立法需求的发展变化，法规清理工作逐渐成为地方立法的重要组成部分。以北京市为例，地方性法规的清理工作主要着眼于：一是国家法律出台前已经制定的地方性法规，因与后出台的国家法律不一致而被修改或废止。例如，《北京市未成年人保护条例》于1988年颁布实施，由于与1991年全国人大常委会通过的《中华人民共和国未成年人保护法》在保护对象范围的规定上有所不同，市人大常委会对该条例作了修改。二是根据国家法律制定的地方性法规，后因国家法律的变动而被修改或废止。例如，2006年全国人大常委会修订了义务教育法。为保证该法的贯彻实施，解决本市义务教育发展中存在的突出问题，市人大常委会修订了实施义务教育法办法。三是根据首都经济社会发展变化，而对已经制定的地方性法规进行修改或废止。例如，改革开放以来，北京郊区的现代化建设迅速发展，1989年市人大常委会颁布实施的《农业联产承包合同条例》，发挥了积极的促进作用。但是，随着农村改革的深化、经济的发展，原有“条例”已不能适应新的形势，需要修改、补充和完善。为此，市人大常委会会同市政府有关部门，以中央“关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知”精神为指导，重新制定了《北京市农业承包合同条例》。

　　在各省、自治区、直辖市的立法条例中较少涉及法规的清理问题，比较具有代表性的是重庆市的规定，根据《重庆市人民代表大会及其常委会地方立法程序规定》的规定，市人民代表大会各专门委员会和常务委员会各工作机构，应当根据各自职责范围分别对有关地方性法规适时进行清理，提出意见，由常务委员会法制工作机构进行汇总，向主任会议提出清理情况的报告。

　　对法规的内容与法律、行政法规相抵触，与相关法规不协调或者与实际情况不适应的，应当提出修改或者废止的意见，由主任会议决定是否列入年度立法计划。市人民政府及其工作部门、市高级及中级人民法院、市人民检察院及其分院，应当根据法规实施情况向市人民代表大会常务委员会提出对法规清理的意见和建议。

　　为了检验法规的实施效果，总结立法经验，发现法规本身存在的不足，为法规的清理提供依据，各地方人大常委会开始探索建立法规实施后评估工作机制。据不完全统计，目前北京、上海、山东、福建、甘肃、浙江、江西、湖北、河北、海南、重庆、四川、云南、宁夏、安徽等省级人大常委会以及太原、杭州、宁波、青岛、广州、珠海、武汉、长沙等有立法权的市级人大常委会，都相继开展了或者正在开展立法后评估工作。所谓法规实施后评估，是指评估主体，主要是有立法权的地方人大及其常委会，根据一定的标准，对已经颁布实施的地方性法规的实施效果、总体质量和基本价值进行评价，并将评价的结论作为地方性法规进一步修改完善的重要依据。以北京市为例，北京市人大常委会于2008年奥运会后，对与奥运相关的18项法规和1项决议开展了立法后评估，之后逐年推进，先后对养犬管理规定、历史文化名城保护条例、实施动物防疫法办法、学前教育条例等法规开展了立法后评估。常委会有关工作机构针对评估项目的不同情况，组织并委托高校或其他专业研究机构，对相关法规的立法指导思想、理念、过程、法规质量、实施效果、立法经验及存在问题等方面进行评估，提出评估报告和改进建议，提请主任会议讨论，为法规的进一步实施和立改废奠定基础。

　　三、地方人大常委会立法的体制与机制中存在的主要问题

　　（一）地方人大常委会立法权限方面的主要问题1.地方人大常委会与地方人大的立法事项范围划分不够清晰虽然《立法法》规定了本行政区域特别重大事项的地方性法规应当由人大来制定，但是并未明确何谓“特别重大事项”。在各地的专门立法条例中，除了明确有关自身建设方面的事项属于各自的立法事项外，也没有明确规定“特别重大事项”的标准和认定机制，只有《北京市制定地方性法规条例》规定了本市需要制定法规的特别重大事项由市人民代表大会主席团认定。因此地方人大与地方人大常委会的立法事项划分仍然不够清晰。

　　2.地方人大常委会制定地方性法规的事项与地方政府制定规章的事项划分不够清晰省、自治区、直辖市和较大的市的人大常委会可以就属于地方性事务需要的事项制定地方性法规，同级人民政府可以就属于本行政区域的具体行政管理事项制定政府规章。因此，从立法目的来看，省、自治区、直辖市和较大的市的人大常委会制定地方性法规的事项是除本行政区域的具体行政管理事项以外的地方性事务。但是“具体行政管理事项”包括哪些，其与“其他地方性事务”的界限如何划分，尚未明确。

　　权限划分不清导致越权现象出现，即超越权限进行地方立法的问题，主要表现为地方人大常委会超越立法权限制定地方性法规（本应由地方人大制定的地方性法规），也包括地方政府超越权限制定政府规章（本应由地方人大或其常委会制定的地方性法规）。

　　（二）地方人大常委会立法权载体方面的主要问题1.人民群众参与地方人大常委会立法的程度有待进一步提高。

　　一是在专家参与方面，虽然目前专家参与的方式较为多样，但是多为松散的临时性参与，制度性参与有待发展完善；从参与程度来看，大多数专家参与属于浅层参与，仅就立法中的个别问题提供意见或建议，并不承担独立的立法任务，对立法的最终结果作用较小；从提供咨询的对象看，主要是向立法机关或其立法部门提供咨询，较少向常委会组成人员或人大代表个人提供咨询。分析原因主要为：一是关于专家参与的理论研究较为薄弱，尤其是专家在立法中的地位、专家意见和建议的法律效力以及权利、义务和责任等基本问题尚缺乏较为深入的理论储备。二是理论研究不足导致相关制度缺失，尤其是在专家制度性参与、深层参与以及向常委会组成人员或人大代表个人提供咨询等方面，尚处于个别地方的实践性探索阶段，未形成系统性的制度。

　　二是在代表参与方面，目前人大代表提出的立法建议数量仍然有限；参与立项论证、法规起草、法规质量评估等立法环节的程度有待提高；与选民或选举单位的联系和互动仍需加强。

　　其原因主要是人大代表在立法专业性方面普遍不足，而相关的服务保障机制又没有得到有效建立，加之许多人大代表身居要职，工作事务繁忙，因此严重制约了人大代表参与立法的程度。

　　三是在普通民众参与方面，虽然立法机关推行“开门立法”，但是真正走进地方立法大门的普通公民并不多，在地方性法规公开征求意见过程中，社会公众的实际参与率很低。分析原因主要为：一是社会公众的民主法治意识有待提高，尚未充分认识到地方性法规对公众日常生活的深远影响；二是不能充分了解地方性法规的内容，包括不能方便地获取地方性法规，不能够理解地方性法规的具体规定等；三是不能充分表达意见，包括不能够准确地针对具体规定提出意见，不能够将意见反映到立法机关，以及不能够得到立法机关对反映意见的处理情况等；四是欠缺参与立法过程的动力和热情，表现出消极、观望、无视等态度。

　　2.地方人大常委会的组织建设和统筹协调能力有待进一步加强。

　　一是组成人员的提案能力和审议能力有待进一步提高。根据《立法法》和《组织法》等有关法律法规的规定，依法有权向人民代表大会常务委员会提出地方性法规案的主体包括人民代表大会常务委员会主任会议、人民代表大会各专门委员会、本级人民政府和常务委员会组成人员五人以上联名。但是从各地多年的立法实践看，法规案几乎都是人大常委会主任会议、专门委员会和政府提出来的，而且以政府提出的居多，常委会组成人员的提案能力明显不足，提案权形同虚设。主要原因包括：一是未建立相应的机制为人大常委会组成人员行使立法提案权提供服务；二是人大常委会组成人员大多为兼职，没有很多时间和精力来开展立法的准备工作，难以形成完整、清晰的立法意图和立法议案；三是常委会组成人员介入法规案的时间过于滞后，并且审议时间较短。虽然很多地方的立法条例或者常委会议事规则都明确规定，法规草案及相关资料应于常委会会议七天前发给委员，但实践中委员们要等到会议召开时才能拿到相关材料，而且地方人大常委会基本上每两个月召开一次会议，会期仅三至五天，其中用于审议法规的时间更是少之又少。例如，上海市人大常委会的法规审议中，平均用以审议每个法规案的时间仅为5个小时，其中还包括法规草案的全文朗读、委员会报告的宣读及常委会组成人员的发言等；福建省人大常委会一般是两个法规案安排半个工作日的审议时间，平均一个法规案只有一个半小时的审议时间。这样的工作机制不利于委员们全面、准确地了解法规案的内容，充分表达对法规草案的意见。

　　二是地方人大常委会与其他立法参与主体的沟通协调机制有待进一步建立和完善。在地方人大常委会立法过程中，地方人大常委会是立法权的享有者，并主导立法的全过程，但是在立法过程中，还存在着其他的参与者，他们以不同的方式和程度参与到立法过程中，而这些参与主体发挥作用的途径就是以各种方式与地方人大常委会发生联系，这意味着地方人大常委会需要根据与这些参与地方立法的主体的联系方式进行相应的机构设置和人员安排，畅通立法主体与立法参与主体之间的沟通渠道，保障立法参与主体的作用能够有效发挥。

　　（三）地方人大常委会立法权运行中的主要问题总体而言，地方人大常委会立法权运行过程的科学性和规范性有待进一步提高，具体表现为：一是在立法前准备阶段，虽然各地方的专门立法条例中大多规定了编制五年立法规划和年度立法计划的环节，但是尚未建立健全相应的配套衔接机制和评价机制，以保证“拟立之法”确是“需立之法”。

　　二是在立法审议程序阶段，专门委员会的专门审议与法制委员会的统一审议分工不够明确，职责界限不够清晰，影响了地方性法规制定的效率。此外，地方人大常委会会议审议无论是二审或三审，审次之间的分工不够明确，审议形式不利于组成人员发言和交流意见。

　　三是在立法实施阶段，地方性法规的汇编、清理、补充工作相对滞后。例如，在立新法时未明确将已被替代的旧法或下位法在新法中明令废止，一般只在新法中笼统地规定：“以前规定与本规定相抵触的，以本规定为准。”由此产生先后制定的地方性法规之间的冲突；上位法做了规定或进行了修改，下位法与之不符，却没有及时修改或废止，从而产生上下位法之间的冲突；一些明显过时、失效的地方性法规、规章或规范性文件未明确予以废止等。此外，地方性法规立法后质量评价机制尚缺乏统一的规范，例如，各地使用的名称不统一，包括“立法评估”、“地方性法规质量评估”、“立法跟踪评估”、“立法回头看”等；评估对象有限，绝大多数是当地地方性法规，只有极少数地方人大常委会评估实施国家法律的办法；评估类型相对单一，大部分地方人大常委会选取一部地方性法规进行“个案评估”，只有若干地方人大常委会对现行有效的全部或其中若干件地方性法规进行“一揽子评估”。

　　四、完善地方人大常委会立法的体制与机制的若干建议

　　（一）关于地方人大常委会立法权限方面的建议1.进一步明确地方人大常委会的立法权限范围。

　　第一，明确在国家立法体制内地方人大享有对“特别重大事项”的解释权。

　　主要理由包括：一是地方人大是国家地方权力机关，地方人大常委会是其常设机关，地方人大有权选举本级人民代表大会常务委员会的组成人员；选举本级人民代表大会常务委员会的组成人员；听取和审查本级人民代表大会常务委员会的工作报告；改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会的不适当的决议。二是区域发展存在客观差异，在国家层面上难以形成统一的标准。因此，除法律已经明确规定应当由地方人大制定地方性法规的以外，由地方人大综合本区域发展定位、城市功能、产业结构、民众需求等因素来确定“特别重大事项”较为妥当。

　　由于人大会议通常每年举行一次，因此可以采取法规性决定的方式，在现有法律规定的基础上确定专属于地方人大的立法事项。此外，应将地方人大常委会的立法规划、年度立法计划纳入地方人大的审议事项，如果审议不通过，则说明地方人大常委会的立法事项中包含了上述法规性决定中列明的专属立法事项，或者其他可能的特别重大事项，地方人大常委会应当进行相应的修改直至通过。

　　第二，明确在国家立法体制范围内，地方人大常委会享有对“具体行政管理事项”的解释权。

　　理由主要包括：一是地方各级人民代表大会是地方国家权力机关，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会是本级人民代表大会的常设机关，有权监督本级人民政府的工作；撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。二是地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章，地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章。地方人大常委会可以在现有法律规定的基础上通过法规性决定的方式确定专属立法事项；地方政府应当拟定起草地方性法规和制定政府规章的年度计划，并报地方人大常委会批准；地方人大常委会的法制工作部门与地方政府的法制工作部门建立日常沟通机制，随时发现并解决问题。

　　2.地方人大常委会要加强立法监督工作，保障国家法制统一。

　　一是随着地方立法数量的增加和质量的提高，为保障国家法制的统一，地方立法监督工作应当逐步常态化、制度化。建议在省级人大建立专门的立法监督委员会，在人大闭会期间受人大常委会领导。具体负责辖区内较大的市的人大及其常委会制定的地方性法规的备案工作（由省、自治区人大常委会报全国人大常委会和国务院备案），辖区内自治州、自治县制定的自治条例、单行条例的备案工作（由省、自治区、直辖市人大常委会报全国人大常委会和国务院备案），本级地方政府制定的规章的备案工作，辖区内较大的市的人民政府制定的规章的备案工作；辖区内较大的市的人大及其常委会制定的地方性法规的批准工作，辖区内自治州、自治县的自治条例和单行条例的批准工作；审查本级人大常委会的决定、本级人民政府的决定和命令，依法向有权机关提出改变或撤销的意见等。二是优化立法监督程序。明确审查的标准、时限、审查结果的送达及争议处理等。三是建立立法监督责任制。及时纠正立法监督工作中的违法行为、不当行为以及懈怠行为。

　　（二）关于地方人大常委会立法权载体方面的建议1.提高人民群众参与地方人大常委会立法的广度和深度一是进一步发挥法学专家在地方人大常委会立法中的专业优势。主要包括：（1）完善专家选任机制，建立专家工作考核和退出机制，除选任学者作为个人专家外，还可以选任符合条件的法学科研机构作为团队专家。一方面，专职科研人员的学历水平较高，许多地方科研机构的科研人员均为博士以上学历，甚至要求海外留学背景，而且有更多的时间和精力用于研究工作；另一方面，法学科研团队的专业构成更加全面，人员联系更加紧密，与单一法学专家相比较，更具有团队协同效应。（2）丰富专家参与的形式，如聘请法学专家作为特定立法项目的顾问，从该项目的立项到生效实施全程参与；探索建立“法律专务”辅助立法制度，聘请包括法学专家在内的法律专业人员作为常委会组成人员的法律助理，协助常委会组成人员完成立法相关工作，从而提高专家参与的系统性。（3）密切地方人大常委会内部研究部门与高校、科研机构的联系，了解和掌握有关立法问题在学术研究领域的发展动态。二是加强代表联络工作，建立健全人大代表参与立法活动的服务保障机制。具体包括：（1）搭建代表联系网络，开展代表联动活动，提高代表履职能力。按照工作地或居住地就近的原则，将省级人大代表分别编入选区的代表联（小）组，保证每个选区代表联（小）组有若干名省级人大代表，联系该组的省级人大代表每人固定联系若干名选区代表。省级人大代表通过应邀参加联（小）组活动的方式，及时了解选区的立法需求，有针对性地提出立法建议等，提高履职能力。同时，各选区也可以根据自身的发展情况，及时通过省级人大代表提出相关的立法诉求。（2）密切人大代表与选民之间的联系，畅通民意表达和利益诉求渠道。通过定期开展“选民接待日”、“代表联系选民日”等活动，使省级人大代表履职渗透到基层、社区，与选民和群众面对面联系，了解百姓关注的民生热点、难点问题，为相关法规的出台和修订提供丰厚的基础资料。（3）各级人大及其常委会为人大代表的立法调研活动提供相应的保障和服务，省级人大常委会根据省级人大代表的要求，为其跨选区进行立法调研活动提供相应的组织协调。三是完善信息公开制度，健全民众意见反馈机制。具体包括：（1）善于利用新兴媒体，进一步拓宽立法信息公开路径。法信息公开是方便公民参与立法、行使民主政治权利的前提条件。

　　在信息化时代，地方人大常委会应当善于利用互联网、移动互联网等新兴媒体，搭建网络平台，不断拓宽立法信息公开路径。（2）规范信息公开的流程。包括确立地方立法信息公开以及早公开、全面公开为原则；明确负责信息公开的具体工作部门和工作职责；明确在立法权运作的不同阶段所要公开的信息要求等。（3）建立健全民意反馈机制。向政府部门、社会组织、专家学者等特定对象征求意见的，应当向特定对象反映处理结果；以网络等形式向不特定对象征求意见的，应当以书面报告的形式以网络等形式进行公开。

　　2.优化地方人大常委会的人员构成，提高组成人员的提案能力和审议能力美国宪法之父麦迪逊曾言：“一个人除正直的意图和正确的判断以外，对他要为之立法的问题不具有某种程度的知识，决不能成为一个合格的立法者。”结构合理、专业素养高的立法主体是一切立法制度的前提和基础，决定了立法的质量。党的十八大报告明确指出：“要健全国家权力机关组织制度，优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构，提高专职委员比例，增强依法履职能力。”因此，完善地方人大常委会的立法体制首先要不断优化地方人大常委会的人员构成，提高地方人大常委会组成人员和工作人员的法律素养。

　　一是增加具有法律专业背景的人员比例。

　　将是否具备法律基础作为推选地方人大常委会组成人员的重要考量因素，包括是否获得法律相关专业学位、是否参加法律相关专业培训、是否从事过法律相关专业职业等；在地方人大常委会组成人员开始履行职责前必须进行一定课时的立法知识培训；在招聘工作人员时，细化专业和学历要求，提高相关岗位的专业化水平。二是定期开展立法技能培训，提高常委会组成人员和工作人员的立法技术水平。邀请国家立法机关的人员讲解新法的立法意图和相关内容，充分理解法律、行政法规的规范内容，在制定地方性法规时准确贯彻实施国家立法要求，同时避免与国家立法的内容重复；结合立法动态，邀请相关部门法专家授课，将实践问题转化为法学问题，增强立法的前瞻性；各地方人大常委会之间定期开展经验交流，相互学习借鉴，均衡发展。三是增加常委会专职组成人员的比例。

　　增加专职委员可以让委员们有更多的时间和精力来参加地方立法工作，专职委员可以通过参加立法调研、考察、论证等活动提前介入法规的制定，熟悉法规案的情况。

　　3.提高地方人大常委会在立法中的主导作用，加强与地方党委、地方政府的沟通协调落实的关键在于，建立一种关于地方立法工作的多层面、多渠道的沟通协调机制，具体包括如下方面：一是进一步落实地方党委对立法工作的领导。建立健全地方党委审定立法规划和立法计划、提出立法建议、牵头起草重要法规、重要法规预审、重大事项报告、立法后评估及法规实施问题定期报告等制度，形成具体的工作机制和流程，确保制度落实到位。二是加强地方人大常委会的整体统筹。围绕地方立法工作，增强对地方人大各专门委员会、法制委员会以及地方人大常委会内部工作机构的整体统筹，提高办事的效率性和协调性。建立健全立法文件的收发转承机制、争议处理机制等。三是加强地方人大常委会与地方政府的沟通协调。

　　包括：（1）建立主要领导、主管领导间的沟通机制。例如，北京市人大常委会与北京市政府定期召开由主要领导参加的立法工作座谈会，会议不仅对地方立法工作经验进行总结，而且对今后立法工作中的重大问题进行沟通和达成共识。

　　（2）建立地方人大各专门委员会和地方人大常委会有关工作机构与地方政府有关部门的沟通机制。例如，在北京市人大常委会开展的法规预案研究工作中，当研究项目确定后，北京市人大常委会有关工作机构、北京市政府法制办及有关部门会组成项目组，项目组按照工作方案组织或委托有关单位、专家学者、人大代表开展法规预案研究，对协调难度大、社会关注度高的项目，由北京市委、人大常委会或北京市政府领导牵头负责。（3）建立地方人大常委会法制办与地方政府法制办沟通机制。例如，在北京市地方立法过程中，北京市人大常委会法制办和北京市政府法制办从地方立法的起始阶段就共同全程参与，形成了良好的配合机制。

　　（三）关于地方人大常委会立法权运行方面的建议

　　1.建立健全立法选项工作中的各项机制，提高立法选项的科学性、民主性一是做好立法预测工作，减少编制立法规划和立法计划的无序和盲目性。主要包括：（1）每年将国家和省新颁布的法律法规和地方性法规整理、分类、汇编成册，印发常委会组成人员、各专门委员会和政府法制办等部门，以把握上位法的立法进程；（2）将全国人大常委会、国务院五年立法规划项目和年度立法项目及各省市人大的年度立法项目，以立法简报的形式向常委会组成人员和人大各专门委员会、政府法制办予以通报；（3）通过各种方式探测地方立法需求，明确地方立法的重点领域和重点问题。

　　二是扩大和畅通选项来源渠道，提高对立法建议和立法项目等立法信息的整理、分析能力。包括：（1）由人大常委会立法相关工作机构具体负责相关信息的收集、整理和分析；（2）向社会公开征集立法建议和意见的电话、邮寄地址和邮编、电子邮箱等，在人大常委会的网站上搭建网络建议和意见征集平台；（3）由人大常委会立法相关工作机构对征集的立法建议和立法项目进行汇总，根据立法预测工作的成果进行整理分析、合并同类项，形成备选项目书面报告，并建立备选立法项目资源库。

　　三是根据立法需要对备选项目进行分类处理。包括：（1）对于拟列入年度立法计划的项目，由人大常委会组织立项论证，就每一项法规立法的必要性、可行性、合法性，立法涉及的主要问题，立法效果预期等问题进行充分调研和论证，并提出立项论证报告；（2）对于地方发展中的复杂敏感问题，可以由人大常委会组织进行法规预案研究，在不引起负面影响的前提下，为立法决策提供依据；（3）对于未列入年度立法计划的一般项目，可以由人大常委会研究机构以委托课题或合作课题等形式，开展理论研究或应用研究，为今后的立法决策提供支持。

　　2.进一步优化立法审议程序，提高立法审议效率一是明确地方人大专门委员会和法制委员会在法规审议中的不同职责分工，提高审议法规的专业性和效率性。专门委员会负责对法规中相关权利、义务和责任的设置的必要性、合理性和可行性等内容进行审议或审查；法制委员会对法规的形式、统一性、合法性、规范性等问题进行统一审议或审查；专门委员会与法制委员会之间应当相互配合、加强协调。如果二者在审议过程中发生意见分歧，应当由地方人大常委会法制工作部门提请主任会议研究决定。二是明确每次审议的重点内容，避免重复审议。地方人大常委会一审时可以围绕法规案的必要性、法规的内容、结构和制度设计是否合理来把握，二审时可以围绕法规案的重点、难点问题，包括原则性分歧意见来进行，如果法规案条件成熟，各方面意见比较一致，经两次常委会审议后即可交付表决，如果二审时仍有分歧意见，可以进一步论证，达成共识后，三审表决通过。三是改进会议方式，保障地方人大常委会组成人员积极、充分发表意见。例如，北京市人大常委会于2010年开始实行“二审三通过”审议程序，将原来由全体会议对法规草案进行二审，审议后在当次会议上表决通过，改为二审分组审议，会后进行修改，再提交下一次常委会全体会议通过。新的审议程序有效地改善了以往全体会议审议发言较少或无人发言的状况，有助于提升法规质量。此外，还可以采取联组会议方式，将分组会议审议时的不同意见，在联组会议上交流，通过深入的讨论，消除分歧，统一思想，达成共识，提高常委会审议法规的效率。

　　3.提高法规实施质量评估工作机制的科学化和规范化水平一是制定和完善相关规范制度，主要包括：（1）明确评估主体及其作用，合理确定评估对象和评估内容；（2）规范评估工作程序，明确法规评估的类型、组织方式和作业流程；（3）扩大社会公众参与法规评估的渠道，建立第三方评估的机制；（4）确立评估标准；（5）明确法规评估报告的效力及作用。二是加强调研论证。科学的调研论证是评价质量的重要指标。调研论证是立法工作的基础，决定了法规的起草质量，必须从源头抓起，并贯穿于地方立法的全过程，逐步规范化、制度化。调查研究的目的是为了切实反映本地区发展的实际立法需求、反映利益相关者的实际利益诉求等。在立法权运作的不同阶段，调研对象是有所区别的。在编制立法规划和立法计划时，力求准确反映地区发展的现实需要，因此调研对象应该是广泛的，涉及地区政治、经济、社会诸多方面，包括政府部门、企事业单位、社会组织、公民等各类主体；在法规案的起草、审议、通过以及实施阶段，更加侧重于了解利益相关者的意见和建议。

　　4.地方人大常委会应当将地方性法规的清理纳入经常工作事项一是建立地方性法规信息数据库，对法规进行汇编整理。应当清楚地反映各地方性法规的制定机关、生效时间、失效时间、所调整的法律关系领域、修改情况、备案审批情况等。二是审查进入立法程序的地方性法规草案的内容是否与生效的地方性法规发生关系，重点是法规条款的重复与冲突。如果是法条重复，应当在草案中删除该条款或设置指示性条款；如果是法条冲突，无法在草案中解决的，应当在草案生效后及时对先前的有冲突的地方性法规条款进行修改或废止。三是该项工作应当由法制委员会和常委会法制工作机构共同负责，其中常委会工作机构负责数据库的数据录入、数据维护以及数据更新等工作；法制委员会负责审查进入立法程序的地方性法规草案的内容是否与生效的地方性法规发生冲突或重复，从而将法规的清理工作和法规案的审议工作相结合，节约立法成本，提高立法质量。源自《北京市人大常委会门户网站》2014.2.