纵观当前各省市地方立法的实际情况，在立法的准备阶段，尤其是立法规划立项、起草环节，政府及其各部门对立法的进程以及法规草案的内容，具有决定性的影响；而地方人大及其常委会在法规的立项、起草环节往往缺位，在法规审议环节亦不能对实质性的内容作最终决策，出现了“政府提什么，人大审什么”“政府主动、人大被动”的立法现象，此一模式可谓地方立法的行政主导模式。行政主导的地方立法模式主要表现为：一是政府主导立法规划，立什么法规，什么时候立法，原动力和需求主要来自政府部门及其所属执法机构的动议，而非社会公众的诉求和表达，人大自身通过调查研究组织起草法案的比例很低。二是政府主导法规起草政府及其部门是法规草案起草的主体和主渠道，法规草案的起草的立法首要环节和实际步骤，谁起草谁就掌握了立法的主动权。

　　一、地方人大法规立项的主导权受到严重制约

　　目前地方立法实践中，大多数立法项目来源于政府及其职能部门，人大主动提出的立法项目极少。地方立法立项是地方立法准备阶段的重要环节，是加强立法规划性以明确立法重点，加强立法科学性以提高立法质量，加强立法的实质性以节约立法资源，加强立法的体系性以保障法制统一的主要措施。地方立法立项包括制定立法规划和立法计划两大部分，前者以五年为期，既要反映现实需要又要得兼顾未来发展；既要着手眼前工作又要考虑长远安排，其目的就是将本年度人大常委会的立法项目确定下来。

　　（一）从立法立项的主体来看，地方人大虽是立法立项的主体却备受干预和擎肘。

　　当前我国各地方立法立项均采取相对集中的立法立项机制，由地方人大法工委为主导，人大法工委、人大各专门委员会和政府法制办三家协调，可以说，地方立法立项的主体是地方人大的常委会，但立法项目中的立法规划和立法计划编制工作则由人大常委会的机构人大常委会法工委负责。然而现实情况中，人大法工委的主导功能却经常受到政府方面的干预和擎肘。在具体确定立法项目时，它实际不能独立做出决定，经常受到政府法制综合部门、政府职能部门的制约，沦为一个平衡和协调各族系与利益的机构，完全无法充分发挥其主导作用。

　　（二）从地方立法项目的实际来源看，地方人大对立法立项的主导大打折扣。

　　一般来说，地方立法项目的来源主要有三个是人大常委会及人大有关专门委员会、工作部门提出的立法建议；三是人大代表提出的立法议案虽说表面上来源多元，包括政府、人大常委会和专门委员会、人大代表，然实际上大多数立法项目均来源于政府及其职能部门，人大常委会和人大专门委员会、人大代表提出的立法项目极少。这就造成了立法项目来源表面多元、实际单一的情况，严重制约了地方人大对立法立项的主导。

　　（三）从地方立法项目的可行性来看，地方人大对地方立法项目的主导能力深受质疑。

　　地方立法项目的可行性取决于立法项目于社会自身现实需求和立法条件的契合度，以及立法项目对社会发展的预见度，当前我国社会正处于快速转型时期，社会需求和立法条件变动极快这就使立法项目的可行性大大降低。而一方面地方政府部门利益的深层影响使得立法项目的主观性太强，更不能准确把握客观的立法需求和立法条件。另一方面，又因地方立法项目的论证程序和机制尚未完善，在论证环节不能有效排除不合理、不科学的项目。在客观社会形势和具体立项机制方面，严重弱化了地方人大对地方立法项目的主导能力，二者共同导致了立法项目可行性的不足。

　　（四）从立法的程序来看，立项程序的瑕疵严重制约人大对立法立项的主导

　　因立项程序的瑕疵而导致人大对立法立项主导的制约主要表现为：一是，立法项目征询机制尚未完善致使民众的立法意识在立法阶段未能良好表述；二是立项的审核不够规范，其主要表现为人大常委会法制工作机构的审核工作易受政府干预，审核标准太过于抽象而缺乏可操作性，审核缺少必要的人大代表参与和民众参与环节；三是立法项目的审批程序尚待细化和公告程序急需统一，审批时间与标准，表决规划规定的缺失，易造成审批工作的随意性，公告程序的缺失则导致民众无法及时了解地方立法的具体进程；四是立法规划计划草案公开征求意见机制的缺失，这就不利于立法项目对民众意见的充分吸纳，影响了立法的科学性和民主性。

　　二、地方人大在法规起草过程中的主导地位旁落

　　当前地方与立法立项的主体单一不同，地方立法起草的主体则渐呈多元化，地方立法的草案草，可能由地方人大的法制工作机构起草，还可能由地方人大委托社会组织、科研单位起草。与此多元起草主体相反的是，长期以来，政府部门一直是法规草案起草的最主要主体和渠道。而实际上，各地方法规的起草均遵循了“谁主管、谁负责；谁立项，谁起草”的工作模式。一般说来，法规草案由提出立法建议案的主体组织起草，而起初法规案的主体，通常就是提出立项的主体。谁提出立项，谁就负责该法规草案的具体起草工作。而地方政府提出申请并被列入立法规划，立法计划的项目占多数，因之，多数法规的起草主体都是政府及其职能部门。与之相对应，由地方人大常委会及专门委员会、法制工作机构、地方人大代表提出的立法项目较少，由地方人大负责起草的法规草案自然较少。以甘肃省委例，90%以上的法规草案均由政府部门起草并由政府提出法规案。[1]造成上述法规草案的起草由政府占据主导，而地方人大主导地位旁落的原因很多，从政府方面分析，则主要包括如下几点：（1）地方立法大多涉及政府的管理权限和管理事项范围，政府对其管理事项所掌握的信息最多，了解情况最全面透彻，把握问题最准确，因而大多数法规均由政府提出立项，并由政府负责起草，最终亦由政府负责具体落实执行；（2）法规的起草需要大量资金的支持，政府在此方面较之人大或其他社会团体无疑更具优势；（3）法规的起草需要人力和智力的支持，政府有法制综合部门或科室，人员队伍整齐庞大，且涉及到各行各业，能够充分地统筹组织和协调。较之地方人大的法制工作机构更具优势，可谓法规起草提供充足的人员保障和智力支撑从地方人大自身分析，则相应地表现为：（1）地方人大、地方人大常委会及各专门委员会和人大代表们对法规所涉及事项，尤其政府管理职权和管理事务重点立法领域，缺少必要的关注度和熟悉度，导致在信息方面处于弱势，经验方面也严重不足；（2）地方人大立法机关力量配置客观上较弱。地方人大的法制工作机构既是立法工作机构，要负责立法立项、起草、审议、备案审查，也是执法监督机构，要评估法律的实施状况，监督政府严格执法；还是地方人大涉法事项的协调处机构，有很多日常办公、办案、办会的事情，其人员配置和人员能力方面均十分有限，不堪重负，客观上造成大部分法规草案依赖政府部门起草。

　　三、政府主导地方立法立项和起草工作的弊端

　　虽然说政府主导地方立法的立项与起草工作的现状格局的形成有其内在的原因，政府主导的模式也并非纯无益处。但是，地方立法的如此格局在当下逐渐突显其弊，可粗略总结如下：

　　（一）地方立法部门化，部门立法利益化。

　　立法的过程本身就是一个权力和利益的分派和平衡的过程，地方法规大多由地方政府部门负责起草，容易导致地方政府部门出于职权和利益的考虑，在起草过程中，一方面在立法内容上不适当地扩大本部门的行政权力，甚至增设行政管理机构，并弱化部门所承担的行政责任和法定职责；另一方面则对行政相对人的义务作出全面而具体的规定，对相对人的权利则规定较片面、含糊，甚至不作规定。如此，部门利益支配了立法过程，部门或行业的管理者实际上成为本部门。本行业管理事项的立法者；导致“裁判员”与“运动员”二者合一，使得利益相关的社会公众难以参与和影响立法过程，行政相对人的利益亦难以得到充分的尊重和体现。[2]

　　（二）征求意见的范围过于狭窄，不能很好反映各方观点，尤其广大民众的诉求。

　　起草部门在法规草案征求意见稿出来后，一般均会到社会上征求意见，以便吸纳民意及时修改，然地方法规草案意见的征求大多倾重于少数的专家学者和有关部门，对一般民众的诉求关注度不高。这不仅使得法规草案的起草不能集中更多人的智慧，不能充分反映各方意见，不能很好地协调和平衡各方的关系和利益；同时也导致民众有立法程序之前失去参与和表达的机会，起草人员也失去了吸纳广大民众合理意见和建议的机会，导致法规草案自诞生时便存在民主性和合理性的瑕疵。

　　（三）协调工作不足，导致法出多门和立法打架。

　　地方法规往往涉及多部门的管理权限和事项，单一部门主导法规起草容易导致起草过程中对各相关单位情况了解不充分，造成法规对各部门之间的职责和权限划分不清、利益分配不均、关系协调不顺，导致执行过程中各部门相互扯皮或者无所适从，而某些事项本已有其部门的立法，而起草部门为自身职权和利益之故，重复立法，造成了法出多门的怪象和立法资源的浪费，此外，因一事项的重复立法还容易导致立法打架，不利于国家法制的统一和协调。

　　（四）地方人大对起草工作介入不足，影响法规审议的质量和效率。

　　政府部门主导法规草案的起草工作，客观上还造成了地方人大对法规起草介入甚少的情况，而地方人大对法规起草工作介入不足，容易导致两种结果：一是地方人大对政府部门提交的法规草案的审理流于形式，只能对其程序和形式作出有限修改，对于实质性内容往往因缺少足够的信息和不是必要的只是无法作实质性的影响和改动；二是地方人大若要保证法规审议的质量，则必须花更多的时间和精力，了解相关信息，掌握相关知识，这就严重影响了法规审议的效率，同时亦容易导致法规草案起草不能要求而必须对法规草案重复修改。

　　四、多管齐下充分保障地方人大对立法立项的主导

　　鉴于地方人大在地方立法立项过程中主导作用的弱化，以及与之相应的政府主导立项格局所引发的立法弊端，必须克服地方人大立法立项机制的内在缺陷，多管齐下完善相关立法立项机制和程序，以充分保障地方人大对立法立项的主导。

　　（一）完善立法项目建议的提出机制，发挥人大常委会及其有关专门委员会和工作机构在立法立项中的积极性和主动性。

　　除政府及有关部门提出的立法项目外，地方人大应积极提高自身的素质和能力，经充分地调研和论证，准确把握中央的布置和思路，分析社会发展的状况，了解人民群众的呼声，从而积累立法信息、紧跟立法动态、主动提出若干能契合社会发展，顺应群众诉求的立法项目建议；甚至可以考虑给各专门委员会、工作委员会摊派立法项目建议的硬性指标，督促其充分行使立法建议的职权。

　　（二）重视人大代表提出的立法议案和建议，发挥人大代表在地方立法立项中的作用。

　　在法理上，地方人大代表来源于地方各行各业，应与人民群众联系紧密，充分了解人民群众的利益诉求和社会愿望，能够从实际出发提出具有民主性和代表性的立法建议，地方人大对此应予以高度重视、支持和推动、关系地方发展大局，人民群众切身利益条件又相对成熟的建议项目列入立法规划或计划中。

　　（三）建立立法项目公开征集制度，保证立法项目契合社会发展潮流，符合人民群众诉求。

　　地方立法关涉人民群众的切身利益，对于社会发展过程中哪些问题最需立法加以规范解决，应当说，人民群众的感受最为热烈。因此地方立法立项过程中必须广泛听取民意，集中民智，认真征求和采纳广大公民群众的立法建议和意见，特别是弱势群体的建议和意见，为此，地方人大一方面要拓宽立法建议征集渠道，通过媒体、网络设立征集平台，以向社会广泛征求立法意见；另一方面，应贴近实际设计公开征集实施方案，明确征集要求，积极引导公民群众提出立法建议，并及时反馈采纳情况。

　　（四）完善立法项目论证制度，提高立法项目的科学性以保证立法质量。

　　立法项目的论证是提高立法的科学性，保证立法质量的关键环节，立法项目论证制度的完善与否极为重要，当前地方立法论证制度可以在如下几点做出完善：（1）地方人大制定科学合理的立项标准，明确规定予以立项和不予以立项的情形；（2）依据立项标准，抓住立项重点，明确立项的优先顺序，并对立法项目的必要性，主要内容的合法性与合理性，立法的可行性与成熟性，立法的社会影响与可能效果，作出全方位的分析评估；（3）设立相应的委托论证机制，吸纳社会专业力量参与立法项目的论证；（4）对立法项目评估活动进行标准化、规范化和制度化改造，从而以刚性制度与规范保证立法立项能够符合地方发展大局，突出地方发展重点，照顾地方立法急需，统筹各方面利益诉求，最终实现立法立项的科学化、合理化。

　　（五）完善立法规划和计划的编制制度的科学性，合理统筹项目安排。

　　地方人大是地方立法立项的主导者，地方人大常委会的法制工作机构是立法项目的编织者，要充分发挥其主导作用，避免立法立项的决定权受到政府及其职能部门的过度干预，就必须完善立法规划和计划的编制机制，提高项目编制的科学性，合理统筹项目安排。注重长远计划和年度目标相结合，构建起以五年立法调研项目库和年度立法计划为主的多层次项目载体；专门设置立法计划的预备项目，避免年度之间的立法空挡，实现立法项目的有序展开；推进立法项目管理的精细化，编制立法计划实施方案和进度安排，细化时间点和各方责任，确保立法计划顺利实施。

　　五、创新完善法规起草机制，发挥地方人大对法规起草的主导作用

　　法规起草是地方立法的关键性环节，前文所述地方人大法规起草机制的缺陷可谓地方人大的立法主导权旁落的关键因素，为此，必须针对其中的具体问题，提出相应的解决思路，通过规范化机制化的方式，充分发挥地方人大在法规起草过程中的主导作用

　　（一）依据法规草案的性质类型，确定不同起草主体，拓宽法规草案起草渠道

　　地方立法依据其所涉事项范围，大抵可分为三类：综合性事项法规、部门性事项法规、专业型事项法规、综合性事项法规关系到地方社会发展的多个方面，涉及众多政府部门，因此要有全局观，可由人大有关专门委员会和法制工作机构组织起草，对于涉及几个部门职责的法规，则由政府法制部门或地方人大的有关专门委员会牵头，由政府部门成立专门的起草班子起草，也可以由地方人大的有关专门委员会或法制工作机构会同政府法制办共同起草。部门性法规可能仅涉及单个部门的职权和管理事项，可由该对口部门负责起草，但要地方人大专门委员会或法师工作机构提前介入调研起草工作和加强立法协商；专业性的专业技术性要求较高，可以委托有关专业单位或科研机构起草，地方人大和政府相关职能部门派员积极参与。同时，更为重要的是确保地方人大及其委员会对法规草案起草主体的最终确定权，而地方人大及其常委会认为有必要归其起草的，可归其起草。

　　（二）健全法规草案集中起草机制，逐步扩大地方人大自主起草法规草案的比例。

　　当前实践中，地方人大主导起草的法规草案十不足一，很大原因在于地方人大法规起草机制的不健全，因此要健全法规草案集中起草机制。

　　（1）由地方人大组建相应的立法项目组，专门负责法规草案具体起草工作。

　　（2）地方人大可以依据上述法规草案之性质类别，将法规规划给地方人大法制工作机构或相关专门委员会起草，并确定采用集中起草的方式。

　　（3）由该法规起草主体通过各种形式组织各方共同参与，加强立法调查和研究，听取和吸收各方，特别是利益相关方的意见和建议。当然，在地方人大自主起草法规草案的过程中，应注重发挥行政部门的业务优势和专家学者的理论优势，凡是法规涉及到行政管理事项和行政程序内容的，应充分听取政府部门的意见、建议，调动其积极性，发挥其基础性作用，对法规涉及到的热点、难点问题，也可以采用课题委托的方式，委托高等院校、科研单位进行研究，为立法提供智力支持。[3]

　　最终，依据该集中起草机制，不断提高地方人大的起草法规草案的比例，逐渐占据地方人大在法规起草中的主导地位。

　　（三）探索以双轨起草机制替代单轨起草机制，建立地方人大政府部门专家学者之结合的起草工作机制。

　　政府部门起草的法规草案往往难以洗去其“部门利益化”的色彩，无法消除其民主性和合法性方面的瑕疵，因此，应当改变传统的政府部门“闭门造法”的单轨起草机制，代之以双轨起草机制，消除部门立法的缺陷，在部门立法的同时，地方人大可通过招标或委托的方式，让有能力承担立法起草任务的第三方，如法学院、律师协会等社会组织起草法规草案，然后由人大组织力量对两个草案进行对比论证、择优采用、取长补短，整合改造成最终的法规草案不论是地方人大自主起草，还是政府起草还是委托专家起草，都应该紧密结合地方人大作为立法工作者对熟悉立法业务的优势，政府部门作为实际工作者了解实际情况的优势和专家学者所具有的专业优势，形成人大组织、部门配合，专家参与的法规起草机制，吸收各方面智慧，共同做好法规起草工作。

　　（四）规范地方人大提前介入政府起草的程序和方式，保障地方人大对法规起草的及时跟进和宏观主导。

　　地方人大对政府起草法规的合理提前介入是保障地方人大对立法的主导地位，提高地方人大对法规的审议质量和效率的有效手段。如果只是在政府起草的法规草案提交到地方人大后才介入审查，则地方人大往往无足够的时间和能力及时发现和解决草案存在的问题。因此，地方人大各专门委员会、地方人大常委会法制工作机构应当派出工作人员与政府法制办或政府相关部门共同组成起草工作班子，提前介入每件法规草案的调研论证和起草修改。提前介入的深度依据实际情况需要可深可浅，任务在于帮助起草班子端正立法指导思想，明确立法所要解决的问题，把握法规的合法性和合理性，确定法规的体例结构和需要设定的法律责任。[4]重点则是督促落实起草工作责任和进度，对法规草案涉及的利益关系调整的合理性，对设定的行政许可行政处罚行政强制的合法性进行指导，对起草中遇到的重大分歧及时协调。[5]

　　（五）地方人大应当以立法的方式明确法规起草的标准，规范法规起草程序，从而在法律上确保地方人大对法规起草的主导。

　　法规草案的起草必须依循一定的起草标准，经由一定的法规起草程序，地方人大以立法方式明确起草标准，规范起草程序，不仅有利于保障地方人大对法规起草的主体地位，更有利于提高法规草案的科学性和民主性，一般说来地方法规起草的标准主要有实质性标准和形式性标准两类；前者包括：必须与社会发展趋势和人民群众诉求想适应；必须符合地方实际并突出地方特色；必须是对上位法的细化明确、查缺补漏。且在内容上与上位法不冲突，不重复；必须是针对地方的具体实际问题，且具有可操作性；后者包括：内容简洁，且形式灵活；对已经过时的法规作出及时修改或废止；法规的名称、格式、术语必须科学规范；保证结构严谨，条理清晰；法规草案后面必须随附起草说明。[4]法规的起草则一般历经如下程序：起草意图和起草原则的明确；充分的组织调查论证（1）；条文的起草；向社会公开征求意见；送审只有以立法的形式明确上述起草标准，规范上述起草程序，才能有效约束起草主体的起草行为，从而保证法规草案的质量。原载《荆楚学刊》2015年（6）