在“互联网+”背景下，出版业的传播功能、产业架构、市场结构发生了颠覆性变化，出版融合发展成为出版业转型与升级的必由之路。“读者正在走向网络，传统出版和新兴出版正在走向交替。这就决定了必须推动传统出版发挥自身优势，拓展发展领域，延伸网络空间，实现融合发展。”[1]基于传统出版业态及产业架构的出版法律法规遭受“互联网+”的严峻挑战，只有从立法原则、立法框架和立法模式等方面修订既有出版法律法规，才能保障和推动“互联网+”时代的出版融合发展，实现建设文化强国的战略目标。
一、立法原则：从静态化立法向动态化立法转变
《出版管理条例》所指的出版物包括报纸、期刊、图书、音像制品、电子出版物等，相对而言，由报纸、期刊、图书和音像制品等构成的传统出版业具有超稳定的业态结构和市场架构，以此为调整对象的传统出版法律法规长期处于相对稳定状态。
一是传统出版业务市场结构处于相对稳定状态。出版业虽然不像广播电视那样使用垄断性技术而分享完全不同的业务领域，可它们因信息传播功能定位差异而开展不同的业务活动，彼此不会因为印刷复制技术和传播技术创新而发生信息越界传播，进而产生激烈的业务竞争。简单地说，传统出版业内部的业务融合与越界是需要得到法律授权的，一般性信息越界传播不颠覆原有纸质媒介的业务形态和行业形态，如将优秀报刊文章结集出版，或者报刊摘编书籍的优秀内容，都不足以颠覆原有的报纸、期刊和图书出版的行业格局，因此，传统的报纸、期刊和图书形成了既相互竞争又共享读者市场的稳定状态。
二是传统出版立法框架处于相对稳定状态。无论是西方国家的出版立法，还是我国出版立法及政策设计，出版立法基本上是按照“一纵一横”模式构建起来的。所谓横向立法是指规范出版业的公共权利与义务，涉及公共安全、监督公权力、保护未成年人权益等内容。新加坡独立后，先后4次修订《报章与印刷馆法令》，对报刊出版公司的股份结构和管理权作了明确规定，确保以国家利益为重的立法导向。所谓纵向立法是根据报纸、期刊、图书以及后来出现的广播、电视和电信行业特点和功能，分类立法规制，形成了所谓的“竖井”立法模式。如，英国《官方保密法》对报纸开展法律规制，保护记者采访权，而1956年颁布的《版权法》和1959年颁布的《淫秽出版法》侧重规制期刊、图书等出版物。
从立法和执法角度看，通过出版内容划分而实施分类立法，减少了出版复制技术和传播技术创新对立法框架所造成的影响，因而，传统出版法律框架呈现出稳定结构。在“互联网+”时代，曾经支撑出版立法的信息生产与传播行业基本框架发生变化：
1.传统的基于信息生产与传播的行业界限、立法模式被打破。
“互联网+”把各种信息生产与传播行业集成于网络平台上，一方面让报纸、期刊、图书、广播、电视和电信等传统信息产业打破彼此界限，融为一体，网络技术对媒介行业的改变不再是产业边际的扩展，而是媒介行业边界的模糊与融合；另一方面将金融、教育、医疗和制造业等非媒体行业也集成于网络平台上，出现信息传播行业与非信息传播行业的融合，因此，任何网络新技术对媒介发展所产生的影响都是综合性和颠覆性的。从网络出版角度看，协同编纂与动态出版已经成为行业发展方向。以“涉台内容协同编纂与动态出版系统”为例，首先要搭建涉台多媒体数据库，如历代涉台档案文献史料，结合大数据和云计算，搜寻涉台网络信息，形成网络动态信息流。其次对未出版的涉台内容进行结构化、标准化处理。最后是系统应用端内容形态的多元化设计，全方位提供纸质出版、互联网出版、电子出版、手机出版，以及资源库词条查询结果输出、知识点搜索引用等服务。[2]
“互联网+”立法需要考虑网络通用技术对传统出版立法框架的颠覆性。为了适应网络技术不断打破传统行业分工界限，使出版业/非出版业、传统媒体/新兴媒体通过“互联网+”平台实现再融合、再创新的出版融合发展趋势，“互联网+”时代出版立法必须采用动态化立法。
2.立法所调整的媒介技术结构和产业架构处于变动中
坚持技术中立和保护技术创新是出版立法的基本原则，在传统出版时代，技术创新所带来的变化及溢出效应局限于本行业内部，不冲击出版产业基本架构，因而静态化立法能够满足出版业发展的需求。简单地说，报业所出现的数字化印刷等新技术，不足以改变报纸、期刊和图书出版的分业发展的产业框架。网络时代，技术创新具有基础性和颠覆性，它引发媒介技术结构和产业架构变化，如Web1.0技术实现了报纸网络化，改变了报纸编辑出版-发行-广告的产业架构，冲击报纸媒体的生存；Web2.0实现了报纸、期刊、图书、广播、电视和通信的网络集成，传统的信息产业界限被彻底打破。因此，如果采用不打破媒介技术结构和产业架构的静态化立法，必将限制新技术普及；而着力维持信息生产与传播既有产业格局的立法价值取向，是违背出版产业发展规律的。
3.网络技术发展具有极大的不确定性
从PC互联网到移动互联网，从Web1.0到Web2.0，每一项新技术发明和运用都从根本上颠覆信息传播根基，它们既呈现出代际性颠覆，又呈现出亚代际性颠覆。电子出版是将线下出版转变为线上出版，对传统出版业而言，其业务形态具有极大的挑战性和颠覆性。再以博客、微博等网络自媒体为例，它们是将传统的线下发表和出版搬到线上，属于“电子出版物”，博客和微博作者拥有相当大的发表自由度，如何规范博主的权利与义务，现行法律明显滞后。随着深度数字化，以及基于软件技术、互联网和大数据技术的极客和创客所推动的硬件产业创新，未来又有哪些网络新技术发明进一步颠覆信息生产与传播行业发展，尚待进一步观察。从这个角度说，必须采用动态化立法，适应和跟上网络新技术发展步伐。
二、立法框架：从行业立法向综合性立法转变
为了应对媒介融合发展，欧盟曾经提出三种可能的立法模式：①在传统纵向规制的结构上扩展；②为新业务发展独立的规制模式，与现有的出版、电信、广播电视规制并存；③引入新的规制范式覆盖传统服务与新兴服务。[3]欧盟经过认真研究，最终选择了第三种立法模式，在视听媒体服务、电子通信网络、电子通信业务和信息社会服务等领域建立起综合性立法框架。欧盟的立法经验，对于我国“互联网+”时代的出版立法具有启示作用。
对信息传播行业而言，互联网是工业革命以来最具有颠覆性的科技发明之一，它将原来分属各行业的信息传播平台转化为通用的技术平台，即报纸信息传播平台、图书信息传播平台、广播电视信息传播平台和通信信息传播平台被集成于网络平台之上。信息传播业务形态的变化致使基于行业发展的出版立法遭遇如下挑战：
1.受到基于不同行业的法律法规的差异化规制
网络技术创新降低了信息生产与服务门槛，使过去由政府或大型专业信息服务机构垄断的信息服务，向小型化、私人化信息生产与服务模式转变，从过去高昂的文化信息服务转化为信息免费午餐。从前必须通过公开出版的报纸、期刊和图书才能掌握的公共信息，如今有越来越多的用户通过网络即时通讯工具便能获知，可是，公开出版物和网络即时通讯工具分属不同的信息行业，前者属于公共信息服务行业，后者属于商业门户网站的信息应用工具，它们理应适用于不同的法律规制。如果公开出版物违背《出版管理条例》第25条规定，发表法律禁止性言论，出版机构将承担严格的法律责任；而基于私人信息传播的网络即时通讯工具，如果发表同样性质的言论，只要没有产生严重社会后果，主要依靠自律和教育方式加以救济。
换一个角度看问题，一方面，出版单位和网络即时通讯工具的信息服务功能趋同，部分构成了市场同质化竞争关系。另一方面，出版单位和网络即时通讯工具有着完全不同的准入资格及法律审查程序，《出版管理条例》规定报纸、期刊、图书、音像制品和电子出版物等应当由出版单位出版，不允许公民个人或同仁开办出版单位，设立出版单位必须报批。网络即时通讯工具有着强烈的商业属性，因其基于市场规律而非维护信息公共性的目的而发明和普及，用户理应享有一般市场主体的市场资格和权利，公民以备案的方式获得准入资格，无需向行政单位报批。上述事实表明，网络自媒体与出版业分属不同行业而接受不同的法律规制。
2.行业性立法对象具有不确定性
信息传播业务的渗透性和扩散性致使行业性立法对象具有不确定性，考验传统的“竖井式”立法框架。蒋建国认为，出版融合发展要立足传统媒体，传统媒体要走向网络空间。[4]“互联网+”时代，以媒介为基础的各种信息业务融合将在两个层面按照三种方式展开。
传统出版业与新兴媒体的融合发展。网络平台集成了传统的阅读业务和视听业务，倒逼传统出版业改革采编业务，用所谓“中央厨房”采编模式代替传统的分散式采编模式，打通报纸、期刊、图书、广播、电视、网站及微信、APP等新媒体的采编业务，从记者派工，到分类编辑，再到制作播刊，建立统一的报道机制，形成“分散采集、集中编辑、分类刊播”的新闻报道流程。[5]2006年，新闻集团以5.8亿美元收购我的空间（MySpace）论坛网站，为哈珀·柯林斯图书的网络营销提供了平台，实现了传统出版业对网络销售渠道的融合。与此同时，“互联网+”被许多出版机构视为改革纾困的重要举措，利用互联网在传统信息服务之外增添和创造出大量融合性业务（如IPTV，交互式网络电视）以及全新的信息服务业务（如微博、微信）。
出版跨界融合。互联网是跨界媒介平台，以网络为平台进一步拓展媒体及其相关行业的业务融合，是互联网发展的必然趋势，许多传统出版集团和机构纷纷探索传统业务与其他业务的融合，努力寻找新的盈利模式，像电子通信网络、网络创客、网络购物等显然超越了传统出版形态。如，时光流影是时代出版2013年以来重点打造的全球首个文化生活类自出版社交平台，被媒体称为中国版Facebook，其“一键导入”可以把用户的微信导入电子制作平台，经过数据自动排版，一键成书，实现了对传统出版流程和思维的跨越。迄今为止，出版跨界融合已经形成了内容集成商+终端生产商+版权增值服务商的Kindle模式、内容集成商+平台运营商的Google模式、技术开发商+内容集成商的方正模式、渠道提供商+终端生产商的汉王模式、技术开发商+平台运营商的中移动模式，“以融合互补的方式将作为市场基础的资金、信息、技术、资源等通过业务交叉的形式进行重新配置，实现集群内数字出版市场结构及其产品服务端优化升级。”[6]
非出版行业对出版业务的逆向融合。网络技术一方面降低了信息传播门槛，使APP、微信公众号等作为信息传播工具乃至营销手段被企业和社会组织广泛使用，它们不再被简单地定义为媒体；另一方面网络打破了传统行业的彼此区隔和业务壁垒，使非出版行业和出版行业势所必然地发生业务融合。从已经发生的逆向融合案例看，无论是非出版行业收购媒体的举动及尝试新媒体业务，还是网络书店、网络购物、网络医疗和智慧城市建设的快速发展，都表明逆向融合将成为“互联网+”的重要发展方向。由于网络出版立法对象出现剧烈变动，将难以依据传统信息生产与传播的业务划分实施出版立法。
综上所述，“互联网+”立法以互联网为基础，将打破传统出版业与新兴媒体、媒体与非媒体的行业界限，按照文化信息内容、文化信息服务和信息技术对所有涉及信息生产与传播的主体和对象加以统一的规制，即采用综合性立法框架消除分行业立法所造成的法律内生性冲突。
三、立法模式：建立信息文化产业市场化的优先法律审查机制
如前所述，网络技术及网络应用技术快速发展，严重挑战传统出版立法的适用性和有效性。这种挑战既来自于传统出版法律法规落后于“互联网+”时代的出版发展实践，更来自于媒介融合发展致使同一问题适用于多部法律的困境。一方面，虽然变动性立法是法律常态，任何时候都要根据立法对象的变化而不断修订法律，但是，“使用-满足”式立法模式显然违背法律基本价值观，它既损害法律的权威性又存在立法技术困难。另一方面，媒介融合发展所带来的问题如果同时适用于多部法律法规，那么，执法路径将出现多种选择，造成执法效果的不确定性。因此，面对媒介融合、跨界融合及逆向融合发展所带来的剧烈变化，必须创新立法模式，机制性地解决执法难题：
1.不可过度使用自由裁量权而随意解释法律法规
“互联网+”时代出版立法和执法必须严守现行法律法规的基本原则和框架，不能过度使用自由裁量权而随意解释法律法规，那样将危害出版业的健康发展。目前，世界上有美国和日本两种应对网络挑战的立法模式，前者通过完善现有法律法规体系，规范网络传播行为；后者通过创设网络基本法，原则性地解决网络发展所涉及的各种问题。从我国基本国情和网情看，突破现行法律法规的基本原则和框架，集中解决各种网络传播问题，很有可能冲击既有法律秩序。这是因为，我国传统出版法、媒体法和通信法都不够完善，对诸如文化产业双重属性的关系、言论自由等问题缺乏可操作性的规定，在没有经过充分论证和形成全社会共识的背景下，匆忙出台网络基本法，将很难规范“互联网+”文化产业发展的基本问题。以网络应用平台为例，许多网络应用平台同时具备公共媒体和私人通讯工具的基本功能，而私人通讯工具与公共媒体的联结，又把本来在私人空间传播的有害信息扩散至公共空间，致使谣言、色情等信息充斥网络。从媒体法治角度看，如果将这些网络应用平台视为公共媒体，那么，它们将接受严格的法律审查，执行预防制而不是追惩制，[7]倘若如此，必将压缩和限制公众发表言论的渠道和空间；如果将其视为私人通讯工具，那么，只有当用户通过网络应用平台传播的信息产生严重的公共危害时，才依法予以追究，即私人通信工具适用追惩制。因此，如果对网络应用平台基本属性没有明确法律定论，将很难颁布网络基本法，否则，将出现2009年江苏省徐州市人大常委会通过《徐州市计算机信息系统安全保护条例》所遭遇的立法尴尬与困境。
“互联网+”时代，著作权法是维护网络文化产业繁荣的基础性法律，然而网络应用工具的广泛使用，突破了传统著作权法所调整的保护范围和界限，于是，法院在实际判例中大量援引其他法律条文解决著作权纠纷。如，我国《侵权责任法》承认“公平责任”，其第二十四条规定:“受害人和行为人对损害的发生都没有过错的，可以根据实际情况，由双方分担损失。”我国著作权法没有规定“公平责任”，但司法判例承认，使用他人智力成果而受益，即便不构成著作权侵权，仍需要支付适当报酬。有学者指出：“如果此种情况可以判处‘公平责任’，则市场主体无法事先知道需要遵守的法律规则，无法合理安排商事活动。以牺牲法律的确定性而实现个案的‘公平’，虽然满足了主观的道德需要，但长远来看，可能得不偿失。”[8]“互联网+”时代无论是立法者还是执法者适用法律时，都不能突破法律既有框架及规范性，因为采用“使用-满足”立法和执法模式所带来的危害性是难以估量的。
2.建立市场化的优先法律审查机制
建立出版文化产业市场化的优先法律审查机制，将机制性地解决出版融合发展所遇到的各种法律问题。出版融合发展，将传统的分属各行业的信息业务集成起来，形成基于“互联网+”的整体信息业务，构成了传统出版业的升级版。从现代信息产业结构角度看，“互联网+”打造了现代信息文化产业，而信息文化产业根植于市场经济，必须接受市场经济法律的规制。从法律体系看，出版法和经济法分属不同的法律子系统，相互之间不构成上位法与下位法的制约关系，但是，从出版文化产业角度看，出版业只有满足经济法对于市场主体的基本规范后，才能作为合法的市场主体参与文化市场活动。换而言之，虽然出版法和经济法在立法逻辑层面不产生必然的法理冲突，但是，从出版文化产业市场发展角度看，出版业必须按照“经济法→出版法”的顺序接受法律审查。
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