卫生监督法制建设随着我国卫生事业的改革与发展，在近30年中已形成卫生技术服务、医疗保障和卫生监督执法三大体系为主要内容的大框架。[1]卫生监督作为依法行使卫生执法职能的执行机构，对规范医疗市场秩序，促进依法执业发挥着重要的作用。

    近年来，互联网进入高速发展时代，医疗是一个相对传统、封闭的行业，但互联网依然在融化着这块坚冰。互联网医院、移动医疗等正以迅猛的速度渗透到传统医疗行业中。一方面，互联网医疗在解决医疗资源供需失衡、人口老龄化、加速行业竞争、深化医疗改革等方面提供新的解决途径；另一方面，当“互联网+”与卫生监督结合在一起，医疗行业的监督管理与普法宣传又面临着怎样的改变？会产生哪些碰撞？在“互联网+”的新形势下，如何顺势而为，健全卫生监督法制体系，正考验着所有人的想象力，成为亟待解决的问题。

    一、基本情况

    目前，我国医疗互联网化历程已呈现出：医疗信息化、在线医疗、移动医疗三步走形态。以移动医疗为例，截至2015年，面向患者的B2C模式目前已有2000多款移动医疗，App主要提供寻医问诊、预约挂号、购买医药产品以及查询专业信息等服务，可以说是呈爆炸增长趋势与之形成鲜明反差的是目前涉及互联网医疗领域的法律规范主要为2009年颁布的《互联网医疗保健信息服务管理办法》。该办法属于部门规章法律效力等级较低，且于2016年起被废止。因此，可以说我国互联网医疗的监管又处于准真空状态。

    二、面临的监管问题

    （一）与传统医疗机构的界定

    对医疗机构的法律界定，一般是按照《医疗机构管理条例》《医疗机构管理条例实施细则》、卫生部关于修订《医疗机构管理条例实施细则》第三条有关内容的通知、卫医发2006（432）号的13种类别进行划分。而互联网医疗是否属于其中的其他诊疗机构？尚有待商榷。

    2014年8月，国家卫生计生委《关于推进医疗机构远程医疗服务的意见》国卫医发2014（51号）的发布，使得远程医疗从医疗机构内部的运用发展为医疗机构可以直接面对患者，互联网医院应运而生。2015年7月，国务院关于积极推进《互联网+行动的指导意见》国发2015（40号）提出：“推广在线医疗卫生新模式”的形势下，目前的互联网医疗往往依托于某个实体医院，表现为第三方机构与医院合作建立医疗信息共享服务平台，实现网络预约挂号系统或者付费系统等功能；或者运用信息化技术向医院外的患者直接提供诊疗服务。因此，笔者认为监督的主体对象仍然是该实体医疗机构。

    （二）互联网诊疗的认定

    《医疗机构管理条例实施细则》对诊疗活动的定义：是指通过各种检查、使用药物、器械及手术等方法，对疾病作出判断和消除疾病、缓解病情、减轻痛苦、改善功能、延长生命、帮助患者恢复健康的活动。因此，从概念上说互联网只是医疗服务所依赖的载体和手段，互联网诊疗虽然是对医疗行业的创新，但仍然属于诊疗活动的范畴既然是诊疗活动，必然关系着人民的健康安全。因此，需要取得相应的许可或资质。根据1999年《关于加强远程医疗会诊管理的通知》开展远程会诊需要到卫生部门审批。2014年发布的《国家卫生计生委关于推进医疗机构远程医疗服务的意见》明确开展远程医疗业务无需行政审批和备案，只需“具备基本条件、签订合作协议、患者知情同意即可”，为更多机构开展远程医疗扫除了政策屏障。需要明确的是：按照现行的法律法规，除医疗机构提供的远程医疗外，互联网上其他涉及医学诊断治疗是不允许开展的。

    因此需要将健康咨询与诊疗行为严格区分没有医疗经营资质的企业可以在互联网上提供健康咨询服务；而不能进行互联网诊疗。但是，实际监督工作中会发现，某些网站提供的健康咨询服务往往附带着诊断和开药方的行为，这需要在今后的工作中执法人员明确健康咨询和诊疗行为的概念并加强监管。

    （三）从业人员资质的管理

    《关于推进医疗机构远程医疗服务的意见》明确规定：进行远程医疗的医生必须在本医疗机构进行。但是，是否会存在非医疗机构聘请有行医资质的医生从事互联网诊疗，或者是医疗机构聘用非卫生技术人员从事互联网诊疗；再或是给患者开展互联网诊疗的医生与对外公示的医生不一致等情况一旦发生医疗纠纷，患者的合法权益是否能够得到保障。这些都有需要加强互联网监管，卫生监督部门能及时介入调查并采集证据。

    目前，随着互联网医疗的进一步发展，逐渐出现以互联网为平台，跨区域、跨医疗机构整合优质医生、专家团队的情况。此类情况往往涉及医师多点执业的问题，因此有待于进一步完善相关法律法规建设，加强政策引导与扶持。

    三、问题与形势下的卫生监督法制建设

    （一）普法需搭上互联网发展的快车

    互联网医疗针对的主要是网民患者，因此对于相关法律法规的普及也应充分利用网络宣传。目前，互联网思维的欠缺，对新媒体、新技术的利用不足，互联网相关专业人才的缺乏成为互联网普法宣传的瓶颈。因此，加大互联网新媒体、新社交手段的宣传等，应当成为“七五”普法建设，构建法治政府的重要内容之一。[2]

    （二）建立对应的互联网监测体系

    新的形势下，将来可能会在传统的现场监督的基础上更多地引入计算机监测体系。整体层面上讲，互联网监测体系有助于政府及时知晓相关新闻热点、突发事件、舆情动态，从而提升处理突发应急事件的能力，启动相应的会商应对机制等。具体监督工作来讲，实现对互联网医疗的电子处方、在线医嘱与电子病历等的实时监督，及时掌握相关证据。近年来，利用微信、微博、QQ进行非法线上宣传，线下从事非法行医的现象日益增多，成为非法行医的一种新的形式。因此，通过完善互联网医疗的全方位监测体系，定期筛查关键词、敏感词等，及时发现可疑线索或违法现象，有利于执法人员及时掌握非常态信息动态，提高查处相关案件的能力。

    目前，就笔者所在的北京地区与第三方机构合作采用了互联网医疗保健信息服务相关敏感词的自动筛查系统，通过电脑监测随时查处违法信息。

    （三）制定并完善与之适应的法律法规

    互联网医疗种类繁多，发展迅猛。从某种程度上导致立法部门很难制定出一部统一的法律来适用于不同的情况。立法过程中的复杂步骤和审议过程，也可能远远跟不上医疗的发展速度。但是我们仍然有必要建立与之相适应的法律法规。美国政府自20世纪90年代起就开始陆续针对远程医疗服务制定出全方位的法规，涵盖信息安全、信息规范、服务提供者、服务方式、服务范围等。此外，笔者认为互联网医疗的法律法规建设，应当考虑到与现有法律法规的有效衔接，做到特别法与一般法的统一。

    （四）创新监督模式，促进部门联合

    互联网由于其特殊性往往涉及的部门较多，除涉及卫生监督部门外，还包括食品药品监督管理部门、工商行政管理部门、工信部门等。如果再涉及到医疗消费欺诈和销售假冒伪劣药品，公安部门也会介入。但是，多重监管往往异化为无人监管。因此，促进部门联合不失为有效的解决途径；但是如何监管是今后亟待解决的问题。笔者认为，定期开展多部门联合执法及专项行动，在卫生部门内部形成“许可-监督-管理提高”的闭环模式。整个互联网医疗行业形成“医疗机构、互联网企业、监管部门、行业协会”的协同发展将有利于互联网医疗的联合执法，具体实施方式有待于今后进一步探索。

    四结束语

    2016年是“七五”普法开局之年，也是构建法治政府深化之年。在未来的法制建设中，需要相关立法、执法部门对各自行业的新形势进行预估和判断，创新执法理念，使得法制建设能够不断跟上时代发展的步伐，卫生的法制建设亦不例外。而本文对“互联网+”形势下的医疗卫生监督法制建设的探索，也是基于构建法治政府理念的一种思考与创新。希望在政府为主导、市场竞争为主体的医疗市场环境下，互联网医疗能够规范有序地健康发展，为我国的医疗改革开辟一条新的道路。本文原载《中国卫生法制》2016年9月第5期。