十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，“建设完备的法律服务体系，推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务。”将建立健全公共法律服务体系上升为国家层面的新战略、新目标、新要求。2014年，司法部出台《关于推进公共法律服务体系建设的意见》，其中对公共法律服务有了科学定义：公共法律服务是由司法行政机关统筹提供的，旨在保障公民基本权利，维护人民群众合法权益，实现社会公平正义和保障人民安居乐业所必需的法律服务①。如何因地制宜地加强公共法律服务体系建设，如何对公共法律服务体系质效进行客观系统全面的考察评估，已成为各地党委政府亟待破解的重大课题。本文从“义乌公共法律服务指数”的概念和构成入手，以2016年度指数评估为例进行论述说明，试图全面展现义乌公共法律服务体系的建设进度和工作成效。

　　一、“义乌公共法律服务指数”概念

　　“义乌公共法律服务指数”是衡量义乌市公共法律服务体系实施情况的主客观指标数值。从政府部门、群众两个角度入手，对各镇街公共法律平台建设进程情况、完成各项目标任务情况、以及群众满意度三个方面进行综合评价，全面、系统、准确地对义乌市各镇街公共法律服务情况作出科学评估。评价体系采取层次化结构原理设定，每个层次的测评指标都是由上一个层次展开，上一个层次的测评指标通过下一个层次测评指标的测评结果反映。通过建立一套科学合理的指数评价体系，运用多元统计手段，对公共法律服务体系建设进程和成效进行定量描述和定性分析，客观反映公共法律服务体系建设水平。

　　二、“义乌公共法律服务指数”功能与作用

　　统计指数作用主要有反映总体变动方向和变动程度、分析各个因素影响方向和影响程度、对现象进行综合评价并分析发展变动趋势②。“义乌公共法律服务指数”具体实际作用主要有以下三点：

　　第一，为区域公共法律服务体系建设提供量化评估工具。通过对全市各镇（街道）公共法律服务活动的实际测量，公共法律服务指数可基本反映各镇（街道）公共法律服务体系建设的全貌，在“推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设”方面发挥积极作用，有助于提升义乌市公共法律服务体系建设整体水平。

　　第二，为公共法律服务体系建设提供形势研判与精细管理支撑。公共法律服务指数调查结果完全来源于该指数项目独立收集的基础数据，可显示各镇（街道）辖区内公共法律服务的14项一级指标、28项二级指标中的强项和弱项，能够基本反映辖区内公共法律服务体系建设形势，同时，通过对失分项的仔细比对，有利于帮助各镇（街道）司法行政工作人员查漏补缺，为公共法律服务体系建设精细管理提供支撑。

　　第三，体现人民群众对公共法律服务的满意程度。测评过程中，满意度评价采取填写测评卡、回访群众、分析投诉办理情况等方式进行，由享受服务的个人或单位对公共法律服务质量进行评价，体现人民群众对公共法律服务的满意程度。

　　三、“义乌公共法律服务指数”体系构成

　　指数总分为100分，由进程指数、成效指数、满意度评价指数三个分层指数构成，涵盖全市14个镇街、28项公共法律服务方面的调查测算数据，并分别按照3:6:1的权重进行折算。

　　一是进程指数。权重分30分，分为实体平台、网络平台、工作机制建设三个指标。实体平台建设指标，主要对公共法律服务体系组织机构、工作运行、制度建设、人员配置、典型培育等内容进行评价；网络平台建设指标，主要对司法行政专网建设、综合管理平台使用、视频会议系统应用、公共法律服务触摸屏使用及维护等内容进行测评；工作机制建设指标，要求建立健全登记备查、需求分析、分析研判等工作机制，定期对公共法律服务需求进行调研，收集群众意见，开展分析研判，并形成评价指标。

　　二是工作成效指数。权重分60分，由基础工作及工作力度两个指标组成，侧重衡量和体现各司法所人员的工作强度、工作力度和工作进度。其中司法行政各项基础工作开展情况评价占成效指数的二分之一计30分，分项测评内容包括人民调解、法治宣传、法律咨询服务、法律援助等，侧重衡量各司法所基础工作完成情况和工作成效。工作力度指标占成效指数的二分之一计30分（各项工作力度得分=总量排名得分+人均排名得分），根据各司法所工作人员人均工作量，并按标准转化为工作力度指标值，对各项工作运行成效进行评估。

　　三是群众满意度评价指数。权重分10分，采取填写测评卡、回访群众、分析投诉办理情况等方式进行，由享受服务的个人或单位对公共法律服务质量进行评价，重点围绕服务质量、服务态度、业务技能、廉洁自律等方面展开，计算指数时，使用直接评价数据，用李克特量表将“很满意、比较满意、一般、不太满意、很不满意”五种主观评价转化为百分制，形成标准分值，逐级向上加权汇总数据，最终形成满意度指数。

　　四、“义乌公共法律服务指数”的测评方法

　　评估主体分为内部组和外部组。内部组由局机关各科室组成；外部组由受委托第三方评估机构进行。内部组和外部组分别采取不同的测评方法：内部组使用《义乌公共法律服务指数测评指标及评分标准》进行测评。指数测评标准中所涉及的评估项目，由局各业务科室按照职能分工分别负责实施，最后由“公共法律服务义乌指数”测评领导小组负责汇总评估结果。外部组采用电话回访方式对享受公共法律服务的个人或单位进行满意度测评，并结合回收的测评卡、分析投诉办理情况得出满意度指数。

　　五、“义乌公共法律服务指数”测评结果及分析

　　（一）指数测评总体情况

　　义乌市公共法律服务指数由各镇街指数得分按常住人口占比的加权平均测算得出。测评结果显示，2016年10月份义乌公共法律服务指数（总权数100）综合得分80.1分，总体情况良好。从三大分项指数来看，进程指数得分25.1分，得分率83.7%，反映公共法律服务体系建设基本到位，落实情况良好；成效指数综合得分45.6分，其中基础工作指标得分29.3分，得分率97.7%，工作力度指标得分16.3，得分率不高，主要原因是各镇街很难保持工作总量和人均工作量都保持领先；群众满意指数加权平均值为9.4，部分业务量较大的镇街满意度仍有待进一步提升。

　　（二）指数运行分析

　　从指数测评情况看，全市公共法律服务体系稳步推进，各镇街呈三大梯级结构。第一梯级：义亭、稠江、佛堂、江东、廿三里、稠城，公共法律服务体系建设成效初显，各项工作完成情况良好，指数平均值83.1点，领先优势明显；第二梯级：北苑、赤岸、上溪、苏溪、福田、北苑，梯级内镇街公共法律服务体系建设水平较为接近，指数平均值78.3点，今年以来完成各项公共法律服务工作基本良好，但在主动开展法律宣传、法律咨询服务等方面工作力度还有待加强；第三梯级：城西、后宅，公共法律服务体系推进过程中问题较多，主动开展各项工作的力度还有待加强，指数平均值76.0点暂时落后。

　　1.进程指数。

　　进程指数，主要反映镇（街道）公共法律服务体系建设情况。本次测评进程指数各镇街加权平均值25.1点（总分30点）。根据进程指数得分明细分析，进程指数拉开差距的原因在于：一是部分镇街基层法律服务资源不足，人员配置不到位。二是司法行政综合管理平台使用还有待加强。仅有少数镇街使用平台情况相对较好，能通过综合管理平台开展业务信息录入、报送，大部分镇街平台使用频次较少，存在迟报、漏报业务等情况。三是针对公共法律服务事项进行登记备查工作，部分镇街开展尚不到位。

　　2.成效指数。

　　成效指数侧重衡量镇街公共法律服务的工作成效情况，包含基础工作完成情况和工作力度情况两个方面。成效指数基础工作部分总分30分，各镇街加权平均得分29.3，得分率为97.7%，表明基础工作总体完成较好。通过对得分明细进行分析，目前存在的问题有：一是法律咨询方面，部分镇街在及时提供现场咨询方面有所缺失，存在未及时有效解答现场群众困难的问题。二是工作态度方面，部分镇街在回访的群众中认为工作态度不够好。三是法制宣传方面，城西、后宅抓的不够紧，存在法制宣传活动开展较少和宣传栏更新不及时等情况。成效指数工作力度方面，各项指标由相应工作的工作总量和人均工作量排名得分测算得出，镇街工作力度部分得分大小反映的是各镇街横向对比，得分越高，表示该镇街相较于其他镇街工作力度情况较好。从本次测评情况看，镇街方面，赤岸（19.7）、义亭（19.6）指标得分超过19分，领先于其他镇街；大陈（14.8）、上溪（14.1）、苏溪（14.0）、福田（13.8）、城西（13.2）指标得分低于15分，暂时落后。其中部分镇街虽然总量排名靠前，得分较高，但人均量较低，导致总得分较低，仍需加大力度。

　　3.满意度指数。

　　满意度指数主要衡量享受法律服务的个人或单位对公共法律服务质量的满意程度。根据此次电话回访情况看，所有镇街满意率均在90%以上，即满意度指数9分以上，说明2016年我市公共法律服务工作深受群众肯定，较去年有很大提升。同时，值得关注的是佛堂满意度得分相对较低。分析原因，佛堂镇在公共法律服务方面的整体工作量、工作力度较大，事情繁杂琐碎，在细节上可能存在着不同程度的让群众不满意的地方，上报数据中，佛堂镇有效回访电话样本较少对结果也有部分影响。

　　综上，义乌市公共法律服务指数的设计并运行，为该市公共法律服务体系建设提供了量化评估工具，通过科学分析公共法律服务体系建设中存在的问题，查漏补缺，为体系建设提供了形势研判与精细管理支持，为下一步法律服务体系建设提供帮助，也客观反映了群众对公共法律服务的满意程度。原载《法制与社会》2017·9（中）