“希望人工智能发展出跨界学习、智能对接的能力，将相关领域的知识、规律对接到立法领域中，缩短立法工作者熟悉相关领域的时间，提高立法科学化水平。”谈到使用了 3 年多的人工智能技术，天津市人大法制委员会主任委员高绍林笑称：“就像一个‘助手’，已经越发依赖。而且，总想着让这个‘助手’学到更多的技能，变得更好。”

　　2014年，党的十八届四中全会提出，加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。2014 年 9 月起，天津市人大常委会法制工作委员会开始使用北大法宝备案审查智能支持平台，尝试借助人工智能帮助备案审查，进而帮助人大立法等工作。如今，3 年多过去了，经过不断完善，智能平台在备案审查中的作用日益凸显。“用了这几年，感觉效果不错，确实帮助我们发现了一些规范性文件中存在的问题。如今，智能平台的应用范围，也从最初的备案审查扩展到对立法机关自己的审查。”高绍林说。

　　压力下寻求技术突破

　　对规范性文件进行备案审查，是宪法法律赋予各级人大常委会的一项职权。根据法律规定，地方人大常委会对本级地方政府规章，下一级地方人大及其常委会的决议、决定和本级地方政府的决定、命令进行备案审查。

　　数据显示，立法法修改后，地方有立法权的立法主体有 353 个，法律 260余部，行政法规近 800部，地方性法规有 11000 余部，部门规章有 2700 余部，地方政府规章有 1 万部左右，还有司法解释 3000多件（含司法解释性质文件）。高绍林坦言，地方性法规、规范性文件数量众多，全部逐件逐条进行审查研究，短时间内不可能实现。面对大量的待审查文件以及作为审查依据的大量法律、行政法规、地方性法规等，立法工作者需要花费大量时间精力，广泛查阅已有的法律规定，并将它们与待审查文件中的规定事项进行关联比对。

　　在过去，一名工作人员需要花费大约一周左右的时间，才能完成对一个规范性文件的审查。立法机关的备案审查工作总受诟病，“只备案不审查”，也是因为没有足够的时间和力量。“立法机关以被动审查为主，一方面，是因为没有时间精力主动审查完所有文件。另一方面，过去审查规范性文件的时候，工作人员往往凭借的是自身经验，而这可能会出现疏漏。”高绍林说。“近年来，人工智能蓬勃发展并渗透到社会生活的各个领域。在规范性文件备案审查工作中，能否建设一套智能化工作制度，减轻立法工作者负担，高效准确地完成备案审查工作？”面对繁重的压力，高绍林提出了这样的解决思路。

　　在经过一段时间的思索之后，高绍林认为这样的思路可行。2014 年 9 月起，天津市人大常委会法制工作委员会开始使用备案审查智能平台，希望让人工智能在备案审查、人大立法等工作中发挥大作用。提升备案审查准确性

　　高绍林介绍，这套智能平台近期可以升级到九个系统，包括提供立法项目管理、草案意见征集、法规文件公开、法规文件报备、法规文件审查、法规文件清理、立法资料管理、立法（后）评估、立法大数据分析等。经过 3 年多的实践，高绍林发现，人工智能的采用，使得备案审查的准确性得到明显提高。智能平台为立法工作者设置了“敏感词词库”，当其中的“敏感词汇”出现在待审查文件中时，意味着审查对象此处很有可能出现违法问题。

　　比如，按照法律规定，规章及以下位阶的文件不能增设行政许可。机器一旦检测到待审查的规章文件中出现“许可”“审批”“强制”“罚款”“关停”“责令停产”等词汇，意味着审查对象此处存在违法的可能，就会发出提示。“但上述‘敏感词汇’的出现也不意味着审查对象一定违法，此时就需要人工结合上下文作进一步审查。在上述情况中，待审查的规范性文件若在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定，则并不违反法律规定；其中涉及的法条规定，也需要人工一一查实。”高绍林说。与此同时，人工智能还可以使备案审查工作效率大大提高。“立法工作者对待查文件进行合法性审查，需参照繁杂的法律规定，现在这些工作可以由机器代劳。机器可以把待审查文件、‘敏感词词库’、法律数据库相对照，标出需要引起注意的‘敏感词汇’所在，同时自动呈现与这些‘敏感词汇’相关的法律规定，立法工作者再对这些信息进行比对考量就可以了。”高绍林说。

　　不断丰富“敏感词词库”

　　3 年多来，天津市人大常委会法制工作委员会在使用智能平台的同时，也在提升这个“助手”的能力。在高绍林看来，“敏感词词库”不断丰富的过程，也是人工智能系统性增强的过程。

　　比如，“敏感词词库”早期只将“许可”一词设为“敏感词汇”，后来发现有的待审查文件中

　　出现了“批准”“准许”等类似表述，回避了“敏感词汇”却表达了相近的意思，这也需要立法工作者注意审查。机器最初识别不出此类问题，就需要相应地扩大“敏感词词库”。

　　3 年多来，智能平台上的“敏感词汇”从最初的几十个积累到了现在的百余个，而且还会不断增加，“敏感词汇”间的关联性和规律性问题也逐渐显现。

　　智能平台能力的提升，还体现在应用范围的扩大。

　　高绍林介绍，这些应用方式在立法工作中可以融会贯通，在天津，这套机器审查功能的应用范围也从最初的备案审查扩展到对立法机关自己的审查。2016 年起，天津市人大常委会开始应用同样的人工智能系统，对自身往年所有的规范性文件进行审查，在机器的辅助下自我清理。“2016 年清理后查出，有 23 件次地方性法规的条款不符合法律、行政法规的规定，当年又分 3批进行了修改；2017 年又分两批修改了 8 件地方性法规，还发现了两件政府规章和 3 个基层常委会的 4 个文件存在问题，提示制定机关进行纠正。”高绍林说。现在，天津市人大常委会也利用这套功能，把地方性法规草案作为审查对象，提高地方性法规的合法性和准确性。

　　收集和筛选立法意见

　　高绍林认为，从立法实践一线的需求来看，人工智能辅助立法的未来前景十分广阔。“实现科学立法、民主立法，必须广泛听取社会各方面的意见。比如，全国人大常委会在制定国家监察法的过程中，这部法律草案在一个月时间内收到 3700 多人提出的 1.3 万条意见，还不包括发布在自媒体平台上的意见。面对如此大量的信息，应该发挥人工智能在立法意见收集和筛选方面的应用，按照关联性、适用性、逻辑性的要求，提供给立法工作者一个比较清晰的参考意见。”高绍林说。

　　高绍林还认为，制定法律不仅需要法学专业知识，更需要法律所调整社会关系相关领域的专业知识，这些知识往往是立法工作者的“短板”。希望人工智能发展出跨界学习、智能对接的能力，将相关领域的知识、规律对接到立法领域中，缩短立法工作者熟悉相关领域的时间，提高立法科学化水平。尽管智能平台在工作中的表现已经很优秀，但高绍林仍然认为，这个“助手”还有不少提升空间。“主要是智能学习的功能还不够强，比如，我要查找‘行政处罚’的内容，系统只会关注‘行政处罚’这几个字，并不知道罚款、吊销企业营业执照等也属于行政处罚，也不明白行政处罚与罚款、吊销企业营业执照之间的逻辑关系。”高绍林说。高绍林认为，应当将法律中的这些逻辑关系也加进去，让人工智能有个学习的功能，“按照这一设想，天津市人大常委会法工委开始了新的学习。”“机器接收的内容，必须是准确的、没有歧义的，我们必须自己先弄清楚一个概念，然后才能交给机器去接收和处理。目前，我们正在整理逻辑关系图，等这项工作做完后，我们会尝试着将这些逻辑关系录入到机器中，让智能平台变得更加智能，从而更好地辅助立法工作。”高绍林说。高绍林，天津市人大常委会委员，天津市人大法制委员会主任委员，天津市法学会副会长。1983年开始从事地方立法工作。高绍林认为，在全面推进依法治国和人工智能快速发展的今天，人工智能在地方立法领域一定会大有可为。《法制日报》2018 年/1 月/23 日/第 010 版