一、大数据时代地方立法的全新机遇

　　进入21世纪以来，随着互联网信息以数字形态被转化加以存储和传递，呈现指数级增长的数据在网络中快速传输，数据的待开发和挖掘价值也越来越大。［1］大数据释放出无限潜能与机遇，正在重新定义人类生活，人类社会已正式进入大数据时代。在法律领域，大数据正在以不可预见的方式对立法、执法、司法和法律服务产生深远影响。英国学者Susskind 在其著作《明天的律师：预见你的未来》（Tomorrow's Lawyer: an In-troduction to Your Future）中认为，法律行业过去200年之变化，不及未来20年之变化。大数据技术在地方立法中具有广阔的运用前景，充分利用大数据对于促进地方立法的民主化和科学化、提升立法机关能力具有至关重要的意义。

　　第一，大数据技术有利于发挥地方人大在地方立法中的主导作用。地方人大的性质和地位决定了人大与政府，特别是与政府部门相比，站位相对比较高、身份比较超脱，不容易站歪跑偏去侵害公民权利，也不容易陷入部门利益的圈子。利用大数据技术，可以最大限度地遏制部门立法，发挥地方人大在地方立法中的主导作用，实现立法民主化。地方立法中的立法部门主义和部门利益法律化，一直以来都是实现民主立法的一大顽疾。［2］在目前地方立法的实践中，法规立项、立法起草和审议等环节，由于政府及其职能部门掌握了详细的立法信息，对立法的进程有着决定性影响。而地方人大及其常委会由于信息不对称，对立法信息掌握不全面，因此往往在法规立项、法规起草环节缺位，在法规的审议环节因为对立法信息掌握不充分也不能对法规草案的内容做实质性决策。大数据技术以其丰富的立法资源、宽阔的研究平台、与相关专家的密切联系使得地方立法所需要的一切情报信息都可以依托大数据平台完成。大数据为地方立法机关提供一个可靠的信息来源，从内容上，大数据技术可以为地方立法机关提供公正、客观的信息，其他部门提供的信息可能会带有部门偏见；从时间上，立法机关可以随时利用大数据得到信息，靠其他部门提供资料，往往在时间上难以保证。利用大数据技术，地方人大在地方立法的法规立项、法规起草和法规审议等各个环节掌握主导权。

　　第二，大数据技术有利于提升地方立法机关的科学决策能力。大数据分析技术的一大突出特征是用全样本取代了随机抽取的部分样本，其完整的数据库为高质量立法决策奠定了坚实的基础。地方各级人大可以充分运用互联网和政府大数据平台，通过对所需海量数据的实时快速分析，对拟作出决定事项的可行性、准确性作出评估、判断，为所决定事项提供决策依据，从而提高重大立法事项决定的科学性。运用大数据技术对互联网发展所形成的海量立法数据的精准分类、深度挖掘和综合分析，可以使地方立法决策更加科学，更加符合地方特色和地方治理实际。对于民意的获取，传统的方法基于调查小数据的统计分析方法，采取抽样方式以少量样本数据获得民意，其样本不全的缺陷是显而易见的。与传统方法不同，大数据时代样本即总体，大数据分析不再满足抽样的民意调查。作为网络信息的载体，大数据因其忠实于数据记录能更为真实地体现民意。通过将碎片化民意信息进行深度挖掘和综合分析，大数据形成系统、可视化的整体民意信息，为地方立法科学的决策奠定了更为坚实的民意基础。［3］在互联网时代，公众通常通过浏览网站、论坛在线发言以及转发和评论微博等方式对公共事务发表看法，表达自己的政治诉求。通过大数据技术对公众网络舆情的深度分析，立法机关可以准确把脉公众政治意愿，发现民众真实的立法需求，立法决策将更多地集聚民意。大数据时代用数据说话、用数据决策成为了信息时代国家治理的重要原则。［4］质言之，大数据时代，地方立法机关做出各种立法决策，将更多的依赖于数据分析，而不仅仅依赖经验和直觉做出，地方立法的科学性将有更为坚实的保障。利用大数据，立法机关的立法决策既注重数据分析，又注重经验判断。运用大数据技术，地方立法程序中的各种决策不再是抽样式的，而是全样本式的。运用大数据技术，立法论证不再是基于个案的，而是基于整体趋势的。大数据技术的应用，有利于增强地方立法的科学化水平。

　　第三，大数据技术有利于提高地方立法机关的工作效率。利用大数据技术，充分整合立法机关和政府及其职能部门的立法信息，建立支撑地方立法决策的立法资源数据库，可以为地方立法决策提供全面及时高效的数据服务。大数据的特征是数据体量巨大，数据类型繁多，处理速度快。《大数据时代》的作者维克托·迈尔-舍恩伯格认为，在大数据时代已经到来的时候要用大数据思维去发掘大数据的潜在价值，大数据思维需要全部数据样本而不是抽样，大数据关注效率。［5］大数据技术为地方立法机关的高效运转，处理众多繁杂专业的立法事项，提供了一种新方法和途径。在地方立法权扩容，地方立法数量暴增的今天，要求每一部地方立法都要保证质量，都要接受地方立法程序的检验，单靠传统的方法去收集和分析立法资料，编制立法草案和理由书，费时费力效率低下。通过大数据技术，立法机关能很有效从大量的数据中得到相关的资料，减少评估人员因检索相关文献而消耗的时间，进而增加了其的高效性。［6］

　　第四，大数据技术有利于增强地方立法审议的准确度。一般而言，评估社会事实并加以规范是立法机关的任务，理论上认为这是宪法赋予立法机关的立法自由。“从功能主义的角度理解，立法机关在组织及运行方式上拥有某些特质，使其在事实认定方面具备更胜一筹的能力。”［7］但是，在地方立法的实践中，情况并非如此。地方立法中所涉及的立法项目，通常是政府及其职能部门在社会治理过程中遇到的与其管理权限密切相关又迫切需要规范的事项。因此，政府对其所管理的事项所掌握的信息最多，了解情况全面透彻，所以地方立法大多均由政府提出立项，并由政府负责起草，最终亦由其落实执行，从而形成政府主导地方立法的模式。［8］利用大数据技术和专业人员配备，立法机关可以对立法项目开展细致的事实调查；利用大数据，立法机关在特定领域可以快速便捷积聚专业的知识，并且有足够的时间保证其所得到的立法事实的准确性。

　　第五，大数据技术有利于减轻地方立法人员的工作负荷。在地方立法程序中，地方人大常委会及其各专门委员会和人大代表对法规所涉及的事项，缺少必要的关注度和熟悉度，导致其在信息方面处于弱势。我国地方人大的法制工作机构既是立法工作机构，也是地方人大涉法事项的协调机构。这种双重身份使得地方立法的法制工作机构既要承担法规立项、起草、审议、备案审查等工作，也有很多日常办会事务要处理。另外，所有设区的市开展立法后，需要报批的地方性法规数量大幅度增加，省级人大常委会地方性法规批准任务更加繁重，现有立法工作人员不堪重负。地方各级人大可以充分运用互联网和大数据平台，通过对所需海量数据的实时快速分析，对拟作出决定事项的可行性、准确性作出评估、判断，从而减轻地方立法人员的工作负荷。

　　运用大数据和人工智能等先进的信息技术，大数据技术有利于发挥地方人大在地方立法中的主导作用，有利于提升地方立法机关的科学决策能力，提高地方立法资料捜索的效率，增强地方立法审查和审议的准确度，减轻地方立法人员的工作负荷，大数据技术提供了全面提升地方立法的契机。

　　二、大数据时代地方立法面临的主要挑战

　　2015年3月第十二届全国人大第三次会议通过了《立法法》的修改。新修改的《立法法》的一个重要内容，就是将地方立法权扩大至全国282个设区的市。加上23个省、4个直辖市和155个民族自治地方，目前我国享有地方性法规立法权的立法机关共计464个。地方立法权扩容后，由于绝大多数设区的市立法工作刚刚起步，立法冲动凸显，但立法力量薄弱，缺乏立法人才储备，又缺乏立法工作经验，开展工作起步危艰。在大数据时代，现有地方立法在信息技术的快速变迁中显得力不从心，给法治国家建设提出了极其严峻的挑战。

　　第一，地方立法机关的立法能力不足。在我国地方立法权扩容的大背景之下，立法能力的提升与国家法治建设对立法的需求相比，还存在较大差距。一方面，在地方立法技术上，如何利用大数据、云计算等现代技术，来实现地方立法工作的现代化，提高地方立法的效率，还有很多拓展空间。立法的本质是发现人民心中的法。 “通过大数据辅助立法工作，通过对海量的数据的分类、挖掘和分析，可以使立法决策更加科学，更加符合中国的实际。还可以将社会不同群体、不同阶层以及大众媒体等渠道提出的立法需求、立法建议等各类信息，以大数据的方式进行重新整合、分析，有利于听到人们群众的真正呼声和要求，有利于回应人民群众关注的社会难点、热点、重点问题，为科学立法、民主立法提供依据。”［9］另一方面，地方立法机关缺乏大数据技术和立法大数据人才。我国的地方立法数据资源虽然丰富，但由于地方立法中立法机关对大数据的获取、挖掘、整合等技术普遍缺乏，立法大数据的价值未得到充分体现，进而阻碍了立法大数据的开发和利用。“数据挖掘指整个知识发现的过程，是从大量的、不完全的、模糊的、随机的实际应用数据中提取隐含在其中的、人们事先不知道的、但又是潜在有用的信息和知识的过程。”［10］立法领域数据的挖掘，要求相关人员既熟悉大数据分析技术，也具备立法的相关专业知识和经验。而我国的地方立法机关普遍缺乏既懂大数据专业技术又懂得立法和法律知识的复合型人才。

　　第二，地方立法机关大数据意识缺乏。加快大数据开发和利用，已成为推动国家治理能力现代化的内在需要和必然选择。但是长期以来，我国地方立法机关在立法过程中收集数据、分析数据和使用数据的意识淡薄。在地方立法的实践中，立法机关更多倾向于依赖经验和直觉，用数据描述事实、追求数据决策的意识不强。立法机关的既有数据不系统、更不具有连续性。此外，政府部门虚报数据导致信息失真，难以反映出实际情况，这也为立法机关数据收集带来困难。

　　第三，地方立法机关传统立法调研机制存在缺陷。开展立法调研是加强立法工作的必要前提和基础。在立法调查的过程中，立法机关需要收集大量的数据，更加需要对大量数据的科学分析和有效评估，取得立法证据来支持法律草案的拟定和审议法律规范的内容。传统立法调研主要有立法研究、问卷调查、基层走访、召开座谈会、研讨会、咨询专家学者和实地考察等方式，其用纸质、话语方式收集立法资料、进行立法前期的立法信息传播、交流和沟通。通过这样的方式获取的立法信息过于庞大，立法建议部分更是无法进行有效的处理和精准的分析。最终，立法机关就有可能无法真正把握“民意”、汲取“民智”。［6］

　　第四，地方立法数据治理存在瓶颈。数据治理是对数据管理和服务行使权利和控制的活动集合，是数据体系得以落实的高阶保障。我国地方立法机关数据治理既有技术难题，也有管理难题。［11］一般来说，数据治理难题主要表现在数据碎片、数据割据和数据孤岛三个方面。我国立法部门所产生的立法资料多数为文本信息，但利用频率和效率低下。这些立法资料虽然以“电子化”手段保存，但是缺乏统一的格式化标准，使得立法数据也只是散着的数据碎片。我国电子政务虽然经过多年的发展，但政府及其职能部门开放数据和共享数据的程度较低，且不同的保存标准导致业务数据标准格式不统一，系统异构、数据异构导致政府在数据治理过程中面临着数据割据。

　　三、大数据时代促进地方立法的路径探索

　　随着我国大数据与互联网建设和应用的快速发展，网络已成为主流民意表达的重要平台。在大数据和人工智能快速发展的新形势下，加强和改进地方立法工作，必须拓宽思维，创新渠道和手段。为开展人大地方立法以及代表履职提供全方位大数据服务，依托大数据技术，建设地方立法数据库、地方人大及人大代表履职服务平台尤为必要。本文为此提出以下促进地方立法的路径优化设想：

　　（一）运用大数据创新地方立法机关联系人民的新渠道

　　人民代表大会制度是我国人民当家作主的根本途径和实现形式。各级人民代表大会如何更加广泛迅捷地汇集民意、代表人民的利益和意志集体讨论和决定问题、行使国家权力，是信息时代对地方立法的新挑战。地方各级人大可通过建立门户网站，开通网上互动平台，通过数据交换创新与普通公民的联系方式，让互联网大数据成为信息时代联系公众和收集民意的新渠道。利用大数据和互联网拓展民主参与的渠道和形式，在立法过程中利益相关主体充分地表达自己的意愿和利益诉求，是立法机关通过民主决策程序汇聚民意的基本方式。地方立法机关通过立法听证、立法座谈等方式实现立法的民主化，是在立法程序中立法民主的主要形式。大数据时代的地方立法可以进一步拓宽公民有序参与地方立法的广度和深度，通过立法大数据中心和互联网平台，及时发布立法相关的动态信息。立法机关就立法中的热点问题引导社会公众发表意见和看法，通过网络平台互动交流，激发公众的民主参与热情。网络论坛协商是互联网时代协商民主的新形式。充分利用这种新的协商民主不仅拓展公民个人以及社会团体表达意见、参与立法的途径，而且提高社会公众立法参与度，最大限度地凝聚立法共识，真正使地方立法工作机制迈出民主化、科学化的实质性步伐。

　　（二）运用大数据建设地方立法的新智囊

　　党的十八届三中全会提出，“加强中国特色新型智库建设，健全决策咨询制度”。2015年1月，中央印发《关于加强中国特色新型智库建设的意见》明确要求，“全国人大要加强智库建设，开展人民代表大会制度和中国特色社会主义法律体系理论研究”。加强地方人大智库建设，更好发挥立法决策咨询作用，亦成为地方立法的题中应有之义。集聚人才，造就一支高水平的地方立法理论研究队伍，是地方立法智库建设的核心和重点。地方立法机关应当密切与高等院校、社科研究单位的合作协作，物色和动员一批有较强研究能力的专家学者、熟悉地方立法工作的机关干部以及社会各方面力量，积极参与到地方立法理论与实践研究中来，形成地方立法智库高层次的骨干队伍和依靠力量，为地方立法奠定坚实人才基础。根据地方立法对专家咨询工作的需求，按照专业健全、结构合理、规模适度的原则，建立立法咨询专家库，聘请具有专业知识和实践经验的相关专业知识的专家、学者和实务人士加入。入选立法咨询专家库的人选以法律专家为主，吸收部分经济、政治、文化、社会、科技等其他领域的教学、科研人员和实务工作者。从地方立法适应大数据时代背景出发，地方立法咨询专家库专家的组成，应当既包括法律专家，也包括大数据技术专家。入选立法咨询专家库的专家对地方立法草案提出修改意见和建议；接受委托对地方立法涉及的重大问题进行专题研究论证，提出报告；根据地方立法实施情况，对地方立法提出完善立法的意见和建议等。

　　（三） 顺应时代确立大数据地方立法的新思维

　　大数据发展到今天，其内涵已经不仅仅局限于技术维度，而是一个语义丰富、维度多元的综合性概念。大数据是一种技术。大数据的主要特点为数据量大，数据类别复杂，数据处理速度快和数据真实性高。大数据中的数据量非常巨大，其存储、管理和处理很难利用传统数据库去完成。利用可视化分析、数据挖掘算法和数据质量管理等技术对海量数据进行快速处理，从而获取有价值的信息，这个过程就是大数据技术。大数据是一种寻找确切意思的能力，运用数据分析从大量数据当中寻找到数据背后隐藏的意义，可以发现数据之间有意义的联系。大数据是一种能较准确判断事物发展趋势的能力，通过对行为数据、物理数据等的分析，利用数据之间的关联关系预测未来。大数据是一种能带来创新的能力，通过对数据的整合和分析，挖掘数据的潜在价值，进而实现数据创新。大数据使收集、存储、处理和分析信息的成本大幅降低，深度学习的预测令立法机关可以更好地预测人类行为及其后果，并能在算法的协助下自动制定细致、精准的规则。

　　（四）运用大数据创新地方立法的新平台

　　大数据的重要现实条件是拥有海量数据的平台出现。地方各级人大可以充分运用互联网和大数据技术，建设人大地方立法服务平台，主要包括：地方人大大数据中心、地方人大常委会履职服务平台、地方人大代表履职服务平台。

　　一应建设地方人大大数据中心，通过对所需海量数据的收集和实时快速分析，对拟决定立法事项的可行性作出评估、判断，为所决定事项提供决策依据，从而提高立法决策的科学性。利用地方立法大数据库，通过大数据技术，地方立法机关能很有效从大量的数据中得到相关的资料，减少评估人员因检索相关文献而消耗的时间，进而增加其高效性，将立法过程进一步推向科学化。在立法评估中，大数据技术可以对各种潜在的或者可能的立法方案进行必要性、合理性和可行性等问题的评估分析。

　　二应围绕地方立法，建设人大常委会履职服务平台。一是通过建设人大常委会履职服务平台，运用大数据技术收集、分析和挖掘立法工作中形成的信息和数据，为立法工作提供大数据服务。二是利用大数据收集、分析和挖掘人大履职过程中的数据，分类向人大代表推送、公布有关履职信息和数据。三是实现人大机关与一府两院数据资源的互通互联，网上办理工作事项，共享信息资源。［12］

　　三应建设地方人大代表履职服务平台。通过该平台，为代表履职提供大数据服务，主要包括：健全代表工作管理系统，登记代表信息和履职信息，实现代表履职活动全程动态管理；通过平台递交代表议案、建议，跟踪议案、建议办理情况；通过平台查询历史议案、建议及相关的法律法规、政策文件、数据；代表通过平台接待群众、倾听民意，向选举单位或选民述职并接受监督。［13］运用大数据为代表履职提供支撑，首先，利用大数据将每年人大代表在人大开会和闭会期间提出的所有议案、建议、批评和意见，以及代表本人履职的经历集中起来，分门别类整理成“数据库”，这样既有利于建立人大代表的履职档案“数据库”，又有利于深度挖掘代表议案、建议、批评和意见所包含的信息，使之成为本级立法机关决策的重要参考。［14］其次，研制地方人大代表履职 APP 平台。APP 能充分利用移动互联网和现代通信技术的优势，打破时空限制，将社会公众遇到的迫切需要解决的社会问题，第一时间向人大代表反映，便于代表及时掌握情况并提出建议。［15］再次，开通人大代表微信公众号，使之不仅成为人大代表之间的互动平台，而且成为人大代表与社会公众之间的互动平台，同时也使之成为人大代表履职大数据信息源。本文原载《江汉大学学报》2018 年第 1 期。