一、引言

　　党的十八大明确提出要“加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”。党的十八届四中全会明确要求“推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设”。2014年2月，司法部制定印发了《关于推进公共法律服务体系建设的意见》，2014年4月21日习近平总书记在听取司法部工作汇报后作出重要指示，强调要“紧紧围绕经济社会发展的实际需要，努力做好公共法律服务体系建设”。2014年9月10日，福建省人民政府办公厅转发省司法厅《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》（闽政办［2014］126号），根据文件要求，福建省司法厅对公共法律服务体系建设工作作出全面部署，在福州市、厦门市、泉州市、南平市和漳州市先行试点公共法律服务体系建设。2014年12月，福州市人民政府办公厅转发市司法局《关于推进全市公共法律服务体系建设实施意见》（榕政办［2014］188号），中共福州市委办公厅印发《福州市全面深化改革领导小组2015年工作要点》（榕委办发［2015］16号），要求深化民主法制领导改革，健全司法权力运行机制，全面推进公共法律服务体系建设。福州市司法局作为牵头单位，全面启动福州市公共法律服务体系建设。

　　司法部在2014年2月印发的《关于推进公共法律服务体系建设意见》中提出，公共法律服务是由行政机关统筹提供，旨在保障公民基本权利、维护社会公平正义和保障人民安居乐业所必需的法律服务。公共法律服务概念包含三大要素：一是服务提供的主体是政府，由公共财政予以保障，通过政府主导向法律服务市场购买法律服务；二是提供服务的对象是一定范围内的公众群体，面向基层；三是服务目的旨在满足公众基本生存和发展的法律服务需求。公共法律服务在表现形式主要体现为法律援助、人民调解、普法宣传及其他不同形式的便民法律服务，提供服务可以是事前预防、事中解决及事后救济等各个阶段。

　　基本公共服务旨在保障全体公民生存和发展的基本要求，一般包括保障基本民生需求，如公共教育、公共文化、公共卫生等领域的公共服务。在全面贯彻实施依法治国基本方略、中国特色社会主义法律体系已经建成的今天，广大人民群众享有基本公共教育、基本医疗卫生等诸多基本公共服务的权利，这些权利亟需公共法律的维护和保障。公共法律服务体系构建，是完善政府提供公共法律服务方式、创新社会治理的重要途径，对于维护最广大人民根本利益、促进社会和谐稳定、增强社会发展活力具有重要促进作用。

　　二、“互联网+”公共法律服务行动模式探索及实践路径

　　（一）“互联网+”公共法律服务行动模式探索依据

　　1. 回应社会和人民群众的现实需求。平等地获得法律帮助是法律赋予公民的基本权利。随着我国经济社会的全面发展，整个社会的法治化管理水平和全体公民的法律素质明显提高，越来越多的群众通过法律途径表达利益诉求，维护自身权益的意识进一步增强，平等享受改革发展成果和法律保护的愿望更加强烈。而福州市各县（市）区经济发展不均，法律服务网络存在覆盖不全、供给不足、发展不平衡等问题，法律服务提供能力与群众日益增长的法律服务需求还有一定差距，特别是欠发达地区或边远地区，由于政府供给能力和法律服务资源相对不足，群众对公共法律服务的需求更为迫切。

　　2. 顺应“互联网+”时代新需求。中国互联网络信息中心（CNNIC）数据显示，2014年，中国互联网人均每日使用时长为3.7个小时，比2010年增加了1.1个小时；“十二五”期间，中国互联网蓬勃发展，移动互联网时代全面开启，手机网民规模达5.94亿。移动互联网已经成为人们生活的重要服务平台，给人们办公、教育、医疗等日常生活带来了重大变革，互联网发展惠及百姓生活，促进了资源均等化。将互联网时代的精髓植入公共法律服务的过程，通过现代互联网这一重要生活服务平台来解决我市各地法律服务资源不均和碎片化的问题，已然成为司法行政部门的一种社会责任。

　　3. 福州市具备“互联网+”公共法律服务行动模式的基本资源条件。福州市律师队伍不断壮大，现有执业律师1331名，服务领域涉及经济社会发展和人民群众生活等方方面面；普法和依法治理工作持续推进，人民群众的法律意识日益增强，法治思维和法治方式将成为习惯；全市乡镇165个司法所业务用房和规范化建设已完成；全市人民调解组织3055个、行业性专业性人民调解组织176个，全市人民调解员13741名，矛盾纠纷排查化解力度逐年加大；法律援助制度更加完善，市级及县级法律援助机构14个，乡镇法律援助工作站188个，村居法律援助联络点2869个，社团、院校、监所等法律援助站105个，拥有一支由400多名资深律师、知名专家学者、高等院校教授等组成的法律援助律师专家库，并与市人大、政协、法院等部门保持长效的工作对接和资源共享，形成横向到边，纵向到底，纵横交错的“大法援”格局。

　　（二）“互联网+”公共法律服务行动模式构建及实践路径

　　1.“互联网+”公共法律服务行动模式构建（顶层设计）。福州市将“互联网+”的创新成果与公共法律服务建设行动深度融合，使用互联网、大数据等技术，创设具有福州特色的“互联网+”公共法律服务行动模式，构建福州市公共法律服务信息化平台，即“互联网+313N”行动模式，通过12348语音呼叫平台、12348网络服务平台和视频监控平台3个服务产品，1个大数据研判中心，实现市、县、乡镇3级内部司法行政业务联动、资源共享，外部N 个联动部门互联互通（如110、12315、12345等），使群众随地获得均衡化、远程化、智能化和协同化的法律服务。

　　2.“互联网+”公共法律服务行动具体实践路径

　　（1）通过互联网技术开发的3个服务产品。12348语音呼叫产品：利用原有司法部全国统一司法服务12348短号进行全面升级改版，实现为群众提供法律咨询、普及法律知识、疏导群众维权、接受群众监督等功能。全面升级改版后的12348语音呼叫产品具有3个特色和亮点：全市律师资源统筹，执业律师在线法律咨询，实现法律服务更优质。全市共开通法律咨询律师在线咨询坐席15个，群众拨打12348进入系统，14名在线律师将轮流依次为群众提供专业的法律服务；内部三级互联互通，外部转接引导分流，实现服务更便捷；增设视频对话功能，实现城乡法律服务更均衡。12348网络服务产品：通过统一开发网站服务、手机（掌上）服务、微信微博信息推送共享、0A 系统工单处理、3D 全景地图等模块，实现为群众提供网上查询、网上咨询、网上预约、网上受理、网上投诉等法律服务。视频监控产品：通过该产品监督全市公共法律服务实体平台的工作，调配全市公共法律服务资源的管理职能，实现线上监管与服务有效覆盖。据统计，截至2015年12月31日，福州市平台建设项目一期已在全市安装48个12348语音呼叫坐席，36个监控摄像头，12348网络服务产品正在研发中，预计2016年6月正式投入使用。

　　（2）1个大数据中心。12348语音呼叫和12348网络服务2个服务产品所获取到的实时数据信息，将智能化地集中整合到大数据中心，帮助政府由管理型向服务型转变。工作人员将对平台收集到的数据信息进行全面统计分析研判，分析社会热点关注、研判社会矛盾趋势，为政府科学决策、制定完善相关制度及健全预警机制提供数据支持和参考依据。

　　（3）通过互联网技术实现司法行政内部3级联网。在市级层面设立福州市公共法律服务指挥中心，设置12个坐席，承担全市司法行政公共法律服务信息化平台建设规划、全面指导、协调统筹全市的司法行政资源、分析研判大数据、监控督查全市公共法律服务工作等。2015年7月31日，福州市公共法律服务指挥中心建成并正式投入使用。在县（市）区层面设立**县（市）区12348公共法律服务平台，设置2~4个坐席，该平台实际承担当地的公共法律服务工作职责。截至2015年12月31日，福州市12个县（市）区中的11个县（市）区已完成12348公共法律服务平台建设。乡（镇）层面依托司法所设置12348公共法律服务座席。当群众使用公共法律服务产品进入服务接口，平台将通过互联网技术对接离用户最近的矛盾化解机构（或机构人员）或村居法律顾问，提供优质、高效、便捷的法律服务，真正实现城乡法律服务合力，有效化解社会矛盾，维护社会稳定。截至2015年12月31日，福州市已在22个司法所试点设置12348公共法律服务坐席。

　　（4）通过互联网技术实现外部N 个联动部门互联互通。公共服务体系是“政府主导、司法行政牵头、部门联动、社会协同”公共服务体系，福州市将通过互联网实现与公（110）、检、法、劳动部门、工商行政部门（12315）、房管部门互联互通，多部门协同联动迅速化解社会矛盾；强化公共法律服务与其他公共服务的衔接互补，形成政府主导下的多种力量并举、多种资源并用的公共服务供给和保障机制，让群众享受到更优质、更全面的公共服务。

　　三、“互联网+”公共法律服务行动模式实践存在的问题和具体建议

　　（一）“互联网+”公共法律服务行动模式实践存在的问题

　　任何一项新工作的推进，都会经历一个从局部到整理，从不成熟到稳定的渐进过程。探索性的全新工作在试点实践初期难免存在问题：

　　从内部来看：

　　1.部分项目实施者对项目建设的必要性认知不足。新的制度的推行本质上就是一套全新的价值观念和知识体系的重新确立，公共法律服务内容涵盖司法行政各业务科室的专业服务，需要各业务科室的支持和配合，可部分实施者缺乏对国家“互联网+”知识体系的正确认知，害怕担责，抑或是自身隋性、历史惯性、各自为阵等原因，不愿主动改变机关化的工作作风，持观望、推托态度等，落后保守的思想观念和不良的工作作风正制约着试点工作的开展。

　　2.项目建设缺乏足够工作保障。（1）“三无”保障制约工作开展。无专门机构和专门人员。公共法律服务体系建设是一项全新的工作，福州市司法局依托下属的市“148”协调指挥中心开展此项工作，目前，市“148”协调指挥中心编制只有5人，不仅要承担原有司法行政具体管理和协调职能，还需承担公共法律服务信息化平台繁重的工作任务，人员不足制约着项目建设进度。大部分县（市）区“148”协调指挥中心无专门人员编制，县（市）区司法局依托在法律援助中心或基层科开展公共法律服务工作，工作人员基本通过局里调剂解决，人员流动性过大造成工作缺乏延续性。无专门经费。目前，福州市公共法律服务项目尚未纳入公共服务政府采购目录，无专项资金予以保障项目建设。项目启动的资金主要来源于普法经费或法律援助经费。保障经费的短缺制约着公共法律服务事业的发展。（2）缺乏配套的绩效评估机制和奖励机制。

　　从外部来看：

　　1.民众的接受度。公共法律服务体系的建设是一项全新的举措和制度，民众的接受度从零开始，只有给广大民众传递和塑造一整套与公共法律服务体系相匹配的知识和观念，使他们不仅对公共法律服务体系产生深刻的认同，同时也具备基本的法治和权利意识，并熟练掌握相应的规则和方法，公共法律服务体系建设才可能取得理想的效果。

　　2.律师服务质量有待提高。公共法律服务体系作为一项新的制度，在推广和建设的过程中，实施者不仅应该充分考虑新制度的实施给公众带来的切实利益，同时也应该重视参与者的意向性及他们共同的心理契约，公共法律服务不可能由政府大包大揽，政府购买律师服务是一种被发达国家实践证明的成熟可行的做法。当前，由于政府购买律师法律服务的相关制度未完善，资金未到位，律师提供公共法律服务还停留在传统的义务公益服务的层面，无偿服务难于持续调动法律服务人员的积极性，新制度实施中的“外部激励”和“内部约束”动力不足。

　　3.缺乏相应的制度予以规范。全国的公共法律服务体系建设尚处在探索阶段，各地做法不一，没有国家层面的将公共法律服务纳入政府采购的目录和序列的依据可以参考，完全凭地方党委政府对公共法律服务工作的重视程度进行决策，公共法律服务事业发展受限。

　　（二）完善“互联网+”公共法律服务行动模式的具体建议

　　正如哲学家卡尔·波普尔所讲，人类社会发展史是一部不断改错的历史，我们不可能做到百分百的正确，我们不可能穷尽其理，新的工作应该是一个不断试错、不断改进、不断完善的过程。

　　建议从以下几个方面入手，进一步改进完善信息化平台工作：

　　1.适时制定公共法律服务地方规章。建议先行先试，适时制定符合地方特色的公共法律服务的地方性法规、规章，提升地方公共法律服务规范化水平。

　　2.争取建立党委政府层面工作机制。建议建立党委政府层面的领导、协调机制和多方参与的工作机制，争取尽快建立党委政府领导，财政、编办、政法等部门参与、司法行政机关具体落实的领导协调机制。同时，主动顺应社会管理主体多元化的发展趋势，积极倡导构建社会多方参与的多元化服务主体，充分调动社会各界的力量，形成社会整体合力。

　　3.健全绩效考评和监督体系。建议司法行政机关制定工作考核办法，细化考核标准和方法，形成综合性的考核机制，通过考核加强公共法律服务项目建设的后期管理，形成良性循环。还要充分运用政府各类绩效考核手段，将公共法律服务体系建设列入“法治区县（市）”、“民主法治乡镇（街道）”、“民主法治社区（村）”创建以及平安、综治等考核范围。总体来说，要提出科学、准确、易量化操作的指标，提高各地各单位推进公共法律服务建设的主动性、积极性。

　　4.完善工作保障机制。（1）成立专门机构。建议司法行政部门成立专门的公共法律服务管理处或将原有的“12348”协调指挥中心的职能进行升级转变，全面管理协调全市的公共法律服务工作，为公共法律服务事业发展提供机构和人员保障。（2）经费保障。建议财政部门和司法行政机关应制定与福州市经济社会发展水平和财政保障能力相适应的公共法律服务经费保障文件，建设参照其他的公共服务经费保障机制，或参照普法经费的标准。（3）积极推动政府购买服务。由政府买单的尝试符合市场经济需求，体现对法律服务的尊重，可以实现多方共赢。一方面，律师以专业服务引导群众依法理性解决各种纠纷，减少、避免传统的暴力、上访、围堵等方式，降低社会维稳成本，另一方面律师提出的法律意见也可以提高基层依法管理水平，夯实基层社会管理基础。建议国家层面或省级层面将公共法律服务纳入政府采购的目录和序列，提高公共法律服务质量，保障公共法律服务事业的可持续发展。

　　5.加大宣传力度。（1）重视媒介宣传。要充分挖掘各种新兴宣传媒介开展宣传，统一宣传标语和口号，着力提升平台的社会认知度，同时，要加强向党委政府的汇报，大力宣传平台的宗旨、性质、特色和作用，积极争取政策支持，使平台真正成为为民服务的“直通车”、服务党委政府的“信息源”。（2）强调榜样作用。公共法律服务体系的建设和推广，需要抓典型、树标杆，打造一批具有示范意义的案例或事件，使公共法律服务体系建设成为人心所向、积极参与的活动，这样将有效促进公共法律服务建设的知识体系的传播与更新。本文原载《中国司法》2016年第3期