引言

　　党中央、国务院高度重视政务公开工作。2008年5月1日，《中华人民共和国政府信息公开条例》（下文简称《条例》）正式施行，2019年5月15日，修订后的《条例》正式施行。政府信息公开平台一般是指国家各级行政机关依据国家相关规定通过政府网站为社会公众提供政府信息公开的第一平台。国务院明确要求，各省（自治区、直辖市）人民政府、国务院有关部门要依托政府门户网站，整合本地区、本部门政务服务资源与数据，加快构建权威、便捷的一体化互联网政务服务平台[1].政务服务平台在架构上是由国家级平台（包括国家政务服务平台和国务院有关部门政务服务平台）、省级平台和地市级平台三个层级组成。

　　政府信息公开与政务服务工作在工作性质、工作内容、工作机制等方面存在着较大的差异，有着比较明显的边界。然而，这两项工作在目的意义、基本原则和服务方式等方面又有着千丝万缕的联系。政府信息公开平台与政务服务平台的融合发展，是指“两个平台”的内容与形式的融合，从相加阶段逐步迈向相融阶段，向着“融为一体、合而为一”阔步迈进。因此，“两个平台”融合发展具有鲜明的时代意义。

　　1、融合发展要求

　　“两个平台”融合建设是一项开拓创新的工作，国家关于“两个平台”融合建设与融合发展提出了有关要求，主要体现在以下方面：

　　（1）明确提出了推进政府信息公开平台与政务服务平台的融合。修订后的《条例》明确规定，为强化便民服务要求，提高政府信息公开实效，要求各级人民政府加强政府信息资源的规范化、标准化、信息化管理，加强互联网政府信息公开平台建设，推进政府信息公开平台与政务服务平台融合，提高政府信息公开工作的质量和效率，提高政府信息公开在线办理水平；要求建立完善政府信息公开申请渠道，为申请人依法申请获取政府信息提供便利[2].这是国家在正式文件中首次提出推进“两个平台”融合，进一步明确了政府信息公开申请也属于政务服务平台建设的内容。

　　（2）细化了政务服务事项网上办理须公开的内容。《国务院关于在线政务服务的若干规定》[3]和《国务院关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》[4]明确要求在政府门户网站、政务服务平台集中全面公开与政务服务事项相关的办事指南、法律法规、政策文件、通知公告等信息。《条例》规定依托政府门户网站，逐步建立具备信息检索、查阅、下载等功能的统一政府信息公开平台。这些都是“两个平台”融合的重要内容和基础。

　　（3）作出了办事服务功能与相关政策文件有机关联的要求。《国务院办公厅关于印发政府网站发展指引的通知》要求办事服务功能要有机关联文件资料库、在事项列表页或办事指南页提供相关法律法规、政策文件等，这是国家文件明确要求办事服务与政府信息要有机融合，实现一体化服务。

　　2、必要性分析

　　2.1?建设服务型政府的必然要求

　　“两个平台”融合有利于推进政府治理模式由管理型向服务型转变，通过更多的信息公开引导政务服务规范运行，推进信息公开工作覆盖“权力运行全流程、政务服务全过程”,把权力置于公众监督之下，逐步把“官”变成“仆”,把“领导者”变成“服务者”,把“管理行政”变成“服务行政”.“两个平台”的融合有利于强化责任约束，避免工作重复且相互推诿，有利于加强部门协同形成工作合力，提高政府公共管理和公共服务的水平。

　　2.2?“两个平台”相互促进和提升

　　政府信息公开和政务服务互动性较强，在本质上都具有促进依法行政、推动公开透明、监督权力运行的作用，在实际发展中也相互依存，紧密关联，相互促进。相对于政府信息公开的静态公开、结果公开，政务服务呈现出动态和全过程服务的优势，具有很强的开拓性和创新性，能够很好适应时代发展和现实需要，促进政府信息公开工作不断完善机制、丰富内容，拓展渠道。而政府信息公开是法治化的政务公开，服务公开又是政务公开和政务服务的一项重要内容，政府信息公开可运用法治思维、法治手段、法治方式把推进政务公开的成果固定下来，形成可靠的制度约束[5],对政务服务有巩固和提升作用。因此“两个平台”的融合有利于政府信息公开和政务服务工作以及平台间的相互促进和提升。

　　2.3?满足信息化时代社会公众需求

　　互联网的蓬勃发展是“两个平台”融合发展的时代背景。互联网的出现和发展从根本上改变了信息沟通、资讯传播和社会运行的方式，推动了人们价值观念、行为意识的变化，带来了社会结构的深刻变化和转型。随着互联网社会的形成和发展，社会公众对政府网站提供的政府信息和政务服务提出了更高的要求，要求政府信息发布更及时，政务服务更便捷，“两个平台”融合是“政务服务的过程就是政府信息公开的过程”的实践，进一步深化“互联网+政务服务”,推动网上政务服务便民化的深层次需求。

　　3、实证研究

　　近年来，我国高度重视政府信息公开和政务服务平台建设工作，一些发达省份切实按照国家相关建设要求，深入推进“互联网+政务服务”,构建全流程一体化在线服务平台，使得“两个平台”的建设在探索实践中实现了部分融合发展。而在国外很多国家，政府网站的设计和分类与我国不同，一级栏目主要采用业务类型的分类方式，因此本身就不存在“两个平台”分开建设的情况，政府信息公开和政务服务工作具有天然的融合优势，其中好的做法和经验值得我们参考和借鉴。本文选取上海市人民政府门户网站和加拿大安大略省政府网站作为实证研究。

　　3.1?上海市人民政府门户网站

　　2018年，国务院办公厅电子政务办公室委托中央党校（国家行政学院）电子政务研究中心开展网上政务服务能力第三方评估工作，2019年4月，《省级政府和重点城市网上政务服务能力调查评估报告（2019）》发布。在省级政府门户网站调查评估中，上海市人民政府门户网站以总分92.79位列第五，其中，在线服务成效度指数以91.79分位列第一。上海市人民政府门户网站高水平的在线服务得益于上海政务“一网通办”总门户的建成，目前已有38个市级部门、16个区、220个街镇的网上办事服务接入“一网通办”总门户，90%以上的审批及服务事项实现只跑一次、一次办成[6].

　　在“两个平台”融合方面，上海市人民政府门户网站实现了以下功能和服务：所有在线审批和服务事项都是按照国家关于网上政务服务平台建设的标准和要求，在每个事项的办事入口展示服务指南且服务指南编制的准确度较高；用户登录“一网通办”平台后，输入经办人姓名/申请人、单位和统一审批编码，就能查询办件进度和审批结果；上海市人民政府各个部门和单位的政府信息依申请公开都实现了在线直接填写和申报，输入申请人/单位名称和申请单编号，便能查询申请的进度和状态。

　　图1为上海市人民政府门户网站政府信息依申请公开页面。

　　3.2?加拿大安大略省政府网站

　　加拿大、美国等发达国家政府网站的内容架构和设计与我国不同，一级栏目主要采用业务类型的分类方式，以服务公众办事为目标，每个主题下面都设有办事和法规的链接，而每个办事和法规的页面都有相关内容的融合，因此，网站不存在“两个平台”单独建设的情况，法律法规、办事指南等政府信息设置在办事页面，旨在方便社会公众办事时查询相关规定。以安大略省自然资源和森林部为例，首页一级栏目设有狩猎、垂钓、野生动物、公有土地、自然资源等主题，与办事联系紧密的狩猎、垂钓、野生动物喂养等主题都把相应法规的链接放在了网站首页，如图2所示。总之，网站的设计理念使得政府信息公开和政务服务的

　　4、融合发展模式与路径初探

　　4.1?树立“两个平台”融合发展观念

　　目前，我国政府网站的信息公开平台和政务服务平台都是分开建设和维护的，少数政府网站实现了部分内容的“混合”,但离全面融合发展的距离还很远。“两个平台”融合发展是一项开拓创新的工作，首先要构建融合发展的观念，破除固有观念和体制机制障碍，树立“政务服务的过程就是信息公开的过程”的理念，求同存异，实现“两个平台”的整合、优化和提升，发挥“1+1>2”的效果，不断提升政府信息公开和政务服务水平。

　　4.2?建立统一的平台建设和管理机制

　　推进“两个平台”融合发展的关键是要建立统一、权威的平台建设和管理机制，用制度和机制为融合发展创造条件、提供保障。首先要构建“两个平台”融合建设的顶层设计，围绕“覆盖权力运行全流程、政务服务全过程”的目标，从政务服务全链条出发，对政府信息公开的内容进行统筹规划，对平台建设的标准规范、体制机制、工作程序提出具体的要求。其次要建立健全工作推进协调机制。目前，我国各级行政机构的政府信息公开和政务服务平台建设工作基本上由不同的机构和部门负责，在制度设计、网站评估考核指标等方面存在着不统一、不一致的问题，影响着平台建设的标准和规范，而“两个平台”的融合建设更需要加强部门间的协同合作，明确责任分工，形成工作合力，建设统一的制度规范，为融合建设创造条件。

　　4.3?科学设计相关栏目

　　充分站在用户角度，分析研究办理政务服务事项全流程中涉及信息公开的环节，以推动企业和群众办事线上“一网通办”,为线下“只进一扇门”提供有力支撑为目标，增加信息公开的内容，为企业和群众办事提供便利。科学设计融合“两个平台”相关内容和栏目，如办事指南、法律法规、办事进度和结果等信息公开内容应链接在每个政务服务事项中，尤其要突出相关法律法规在办事页面的展示，按照全国一体化网上政务平台建设的要求，对办事指南规范化组织和展示发布十分重视，对办理主体、依据、流程、材料、注意事项等内容都做了具体要求，但目前办事指南中的依据只是针对申请材料，而且绝大多数平台只对相关法律法规标题或内容作了简单罗列，并没有对该事项的办理和审批所依据法律法规做全文链接或展示，用户办事时还要回到信息公开平台中去搜索查询所依据法律法规的内容。

　　4.4?实现政府信息依申请公开网上办理

　　根据对信息化发展水平较高的26个国务院组成部门（国防部、国家安全部除外）的政府信息依申请公开方式调查研究，在部门官方网站上实现在线填报申请的部门有12个，同时实现在线填报申请和申请状态查询的部门只有教育部、国家民族事务委员会、民政部、国家卫生健康委员会、应急管理部5个部门。很多行政机关担心，政府信息实现在线申请会造成滥申请数量大量增加的现象，这种担心是合理和客观存在的，这就为系统建设提出了更高的要求。在技术上限制有的申请人大量、反复提出信息公开申请，或者要求为其搜集、整理、加工政府信息的行为，从而避免占用大量行政资源、影响政府信息公开工作的正常开展。

　　实现政府信息依申请公开在线办理是推进“两个平台”融合的重要探索实践，除此之外，还应鼓励“先行先试”,选择社会关注度高、与企业和群众生产生活关系最密切的信息公开重点领域和事项，分阶段、分步骤地推进“两个平台”融合，总结成功经验和创新做法，加强成果复制和宣传推广，形成高效有序推进的局面。

　　5、结语

　　“两个平台”融合发展研究对提升政府网站政务服务水平，探求政府网站未来发展趋势具有重要意义。“两个平台”融合发展是一个长期的过程，涉及管理机构、行政制度、技术实现等各个方面，需要破除固有观念和体制机制障碍。同时，需要牢固树立“以用户为中心”理念并采取行动和措施，不断研究与创新实践融合发展模式与路径。本文对“两个平台”融合建设的内容和形式做了初步探讨。实现“两个平台”的深度融合，需要国家政策、公众需求和技术进步等多个层面的支撑和保障，为社会公众提供政务服务和政府信息的一体化服务。原载《国土资源信息化》2019（6）