信息科学对当今社会的强大影响力已毋庸置疑地被人们所接受。在法律领域引入信息科学理论和信息科学技术，并不是为了赶时髦，而是法律科学发展的客观需要，是信息科学与法律科学之间双向作用的不可或缺的一个方面。在重视信息领域法律问题研究的同时，对如何应用信息科学与技术促进我国社会主义民主与法制的全面发展进行深入的研究，具有更加重要的意义。近年来，法学界除了对科学技术法律领域的知识产权和计算机法律问题较为重视之外，对信息科学与法律相互作用的深远意义的认识还不够，对创立和发展极有前景的“信息法学”和“法律信息学”【1】缺乏相应的热情和使命感。
1993年美国克林顿政府提出“信息高速公路”设想，正式名称为“国家信息基础设施”（National Information Infrastructure，简称NII），这是美国未来社会信息化的行动纲领。美国政府在NII行动纲领中称NII为：“国家信息基础设施是一个能给用户提供大量信息的，由通信网络、计算机、数据库以及日用电子产品组成的完备网络，它能使所有美国人享有信息，并在任何时间和地点，通过声音、数据、图像或文表相互传递信息。NII的发展会有助于发动一场信息革命，这场革命将永远改变人们的生活、工作和相互作用的方式。”【2】
信息高速公路设想提出后，对全世界产生了巨大的影响。各发达国家为了不致落伍，纷纷提出了各自的社会信息化政策。为了推进国民经济信息化，我国政府提出了加速建设“三金”工程的近期目标，即“金桥”、“金关”和“金卡”工程。分别指国家共用经济信息通信网、外贸系统电子数据交换网和电子货币网。“三金”工程的适用部门和覆盖范围有限，从各方面来讲都不能称为我国的信息高速公路计划。推进整个社会的信息化事业是一项极其复杂的任务。尽快建设先进的国家高速信息网信息化社会的基础结构，固然是一个非常关键的问题，但重视硬件，忽视软件不能一再成为我们的教训。制订我国真正的信息高速公路计划需要有关部门全面、认真地讨论，信息立法必须跟上，法律信息化的要求也应当给予充分考虑。
法律信息是指关于法律领域一切活动的消息、文件、知识和科学的总和。广义上的法律信息应当包括立法信息、法律法规信息、执法信息、司法信息以及法学信息。从信息学上讲，法律信息是法律现象的本质属性的表征，反映法律现象运动的状态和形式。它是一个国家或社会信息系统的重要组成部分，是法律信息化的源泉。本文所涉及的主要是指法律法规信息。法律信息中的法律就是“由国家制定或认可，体现统治阶级意志，由社会物质生活条件所决定的，以国家强制力保证实施的行为规范的总和”。它的表现形式通常为国家制定的法律、法令、条例、决议、通告等规范性文件和国家认可的判例、惯例等。
法律信息除具有信息的一般属性外，它的产生和作用均有其特殊性。法律信息是国家在管理社会的过程中，通过立法机构行使立法权力获取、加工、处理社会信息而产生的，是反映立法者认识的深层次信息。国家对信息加工、处理的过程，就是立法的过程，信息传播、转化、反馈的过程就是执法和司法的过程。国家作为法律信息产生的主体，必须履行使法律信息传播和转化的义务，才能使公民和组织极大地获得法律信息，从而极大地接受法律的规范和保护，实现立法的目的。
法律信息活动是否适应客观规律及其作用发挥程度，反映着一个国家法制环境的优劣。要完善法制建设，就要把它当作一项庞大的信息系统工程给予充分的认识和研究。所谓法律信息化，就是在法律领域应用信息科学、使用信息技术和信息方法进行法律信息处理和利用，并且使之电子化的过程。我国法律信息化的进程，可以说首先是法律信息公开化，其次是法律信息电子化。
法律信息公开化是法律信息电子化的必要前提。法律的公开化首先要解决法律公布方法、媒介的法定化。应当站在民主与法治的根本制度的高度，以信息科学的方法论指导法律信息的公布。法律具有公开性，要实现高度的社会主义民主与法治，必须改变我国法律公开工作极为落后的现状。我国至今没有明确法定的法典、法规汇编以及及时的法律连续出版物，现有的几种公报和所谓的法定的法规汇编，其内容和形式带有编辑机关的随意性和功利性，作为描述国家政治和法律制度的物质载体，缺乏完整性和权威性。
在中国古代，大都将法律以布告的形式张贴在城门等公共场所、在大庭广众之下宣读或抄写传阅，可以说，这些是在当时的状况下的比较好的方法。在近代西方国家，一般以用官方的公报刊登出来作为法律的正式公布，成为资产阶级人权、民主与法治的法律制度的一项重要内容，并在宪法或其他专门法律中加以规定。例如，德意志联邦共和国1950年1月30日的《关于规范性文件的公布》的法律规定：凡是联邦的法律或是联邦的其他规范性文件，必须在联邦《法律公报》或《联邦公报》上公布。【3】
随着资本主义民主与法治的发展，信息技术的产生和广泛应用，以及人权观念的扩展。法律公布作为保障公民信息自由权利的内容，在西方有了越来越明确的法律规定。美国于1967年7月6日开始实施《信息自由法令》（FOIA：Freedom of Information Act）【4】，它是美国当代行政法中有关公民知悉权的一项重要法律制度，主要的目的是向公众提供获取政府信息的机会，索取政府信息者无需说明获取信息的目的。该法令规定了政府机构公开信息的义务，以及公民如何获取信息的一系列法定程序，获取信息的人应支付合理费用，还有保障这项制度的司法措施。1976年9月13日，美国第93届国会参众两院通过了《阳光下的政府法令》（Government in the Sunshine Act of 1976）又称《阳光法》【5】，该法强调了政府政策信息公开化，规定公众有权取得关于联邦政府决策过程中的最充分的可以使用的信息。随后，大多数西方发达国家都产生了政府信息公开化的法律规定。信息的公开化制度也在我国台湾、香港地区的立法和司法领域得到确立。例如台湾当局的《立法院公报》，每期都刊登立法会议的详细记录，包括时间、地点、议题、发言人员姓名及发言内容、讨论过程等等，公众可以任意订阅，这种信息的公开对加强公众的法律意识和民主意识，监督立法机关工作，起到了事半功倍的作用。香港回归祖国以前也有类似的刊物，即所谓的“《宪报》”。
我国法律信息公开化的法律制度
法律的公开性是法律的基本特征之一，更是民主与法制的重要保障，而在今天的信息社会则是法律信息化的必要前提。目前，我国在法律法规的起草和通过方面已有比较详尽的规定，但对法律法规通过后如何公布的规定却很不完善。
1987年4月21日国务院批准，国务院办公厅发布的《行政法规制定程序暂行条例》对制定行政法规的目的、行政法规的界定、名称使用、制定的原则和起草的过程等问题做出了规定。对于如何发布行政法规，暂行条例第十五条规定，行政法规“由国务院发布，或者由国务院批准，国务院主管部门发布。”第十六条规定：“行政法规发布后，一律刊登《中华人民共和国国务院公报》。行政法规的外文正式译本，由国务院法制局审定。”这里，没有使用“公布”一词，而“发布”是一个没有实际内容的法律用语，指的是一项立法程序。但“发布”不等于“公布”，如果只“发布”，不“公布”，法律信息就没有得到传播，起不到应有的作用，也就产生不了相应的法律效力。 条例中：“一律刊登《国务院公报》”就是一种法定的“公布”，但是缺少进一步的细化。
目前，法律法规的公布主要途径是新华社发统一新闻稿，并将全文分别刊登在《全国人民代表大会常务委员会公报》或《国务院公报》及《人民日报》上【6】，司法解释刊登在《最高人民法院公报》和《最高人民检察院公报》上。1998年起，最高人民法院发布的司法解释还必须刊登在《人民法院报》上之后，才能生效，是一项有力的措施，完整性和及时性还有待检验。这些初步的、粗放的措施，存在重要缺陷：1、《全国人大常委会公报》出刊很不及时（季刊），另有《会刊》，却不公开发行；2、《全国人大常委会公报》和《人民日报》通常只刊登法律通过后的正式文本，普通公民无法知悉法律的草案和讨论过程，没有考虑到这是一项公民参与、了解国家政治活动的民主权利，更不用说是具体的信息权利；3、《国务院公报》对应当公开的法规性文件和部门规章的是随意选登，《人民日报》则几乎从不刊登；4、两院的公报对其各自的司法解释也并不是全部刊出，在两院编辑的其他形式的司法解释汇编当中，常有未见诸公报的文件；5、在法律法规中，没有对在执法活动中起到重要作用的中央政府部门规章的公布作出规定，《中华人民共和国行政处罚法》只规定了未经公布的规定，不能作为行政处罚的依据，遗漏了什么是“公布”，怎样“公布”的关键事项，使得各级有权机关全部忙于修改有关规定，重视公布的寥寥无几。
国务院的各委、部、局、办等的颁布的部门规章和规范性文件的公布工作至今比较散乱，都是各自为政。以前国家科委的规章为例，其规章曾规定均应刊登在《科技日报》上，并汇编于《科学技术政策指南》和《国家科委法制公报》中。而实际执行当中，科技规章并未全部刊登在《科技日报》，其他规范性文件更少公布，《指南》和《法制公报》的及时性又很差。交通部规定，“重要的交通法规或规章，应当在《中国交通报》上全文或者摘要刊登”，“重要的”和“摘要”是没有法定标准的工作，作为公布法规的官方方式使用，失去了法规规章的严肃性，而且实际见报者的确寥寥。更有众多部委对规章的公布没有作出过任何的规定，只有“以部长令的形式发布”一句，所谓公布大概也就是发到下属单位的办公桌上。部委信息公开工作做的最全面的是《中国证券监督管理委员会公告》，如果再及时一些，就完善了。
我国存在的上述情况，离现代法治社会要求的将法律法规依法、及时、完整、广泛地公布，相差尚远。这也是我国民主与法制仍不完善的重要表现。一些国家机关不能很好地公布法规规章，主要有以下几个原因：1、对法规的公布工作没有给予充分重视，没有从民主与法治建设的基本制度上去认识，从而不能投入相应的人力和财力；2、没有形成完善的保障制度，不能及时和坚持不懈地公布法规；3、没有相应的公布媒体；4、没有相应的经费，编印法规公告；5、认为没有必要向公众公布有关本系统的法规。把法规作为一种信息广泛、有效地/传播，对整个社会的法治系统工程起着十分重要的作用，就是做到了让国家机关、公民和法人有法可依的重要一环。这样可以减少大量不知法的违法行为，从法律经济学的角度说，则大幅度降低了违法行为造成的经济损失，在法制建设当中是成本最低、效果最好的一项工作。法律法规的公布，应当通过法定的形式予以保障，更不应因经费的多寡进行取舍，必须采取坚决的措施。
首先，应当在宪法和其他有关基本法律，主要是国家机关的组织法当中，对官方非保密信息、尤其是设定或限制社会成员的权利与义务的法律性文件，以法定的形式在指定的媒介上公开，作为国家机关必须履行的一项义务予以明确；同时确认社会成员自由获得国家机构信息的权利，国家机构应当是负有法定义务的法律信息的原始提供和初级加工部门。改变目前官方报刊刊登法律法规，只是起“宣传”党和国家的方针政策的作用的传统落后观念，而赋予其保障公民实现民主权利的重要功能。信息关系要法制化，法制之下要实行信息自由化。
其次、加强我国法律信息媒介的建设、规范与管理；完善现有的《全国人大常委会公报》、《国务院公报》、《最高人民法院公报》、《最高人民检察院公报》和各地方人大公报及各地方政府公报，部委规章一律刊登于《国务院公报》；创办《中华人民共和国外交文告》，公布外交信息；落实司法公开原则，公开不应保密的司法信息，出版发行各级人民法院文告、各级检察院文告；及时进行每年的编年体法规汇编、判例汇编等。在法律信息公开化过程中要遵守以下主要原则：1、全面原则；2、详尽原则；3、完整原则；4、公众原则；5、及时原则；6、持续原则；7、反馈原则。纸上信息是最基础的法律信息载体，是法律信息化建设不可或缺的重要组成部分。
进入信息社会，国家公布法规不仅应当刊登于报刊上，还要将法规存入电子计算机网络服务器，供社会成员从相应的网络地址随时调阅，使公民迅速、准确地知悉法律内容，并且需要时易于查找。
*本文发表于《“中国信息化法制建设讨论会”论文集》