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 公共法律服务与信息技术:域外经验与中国问题
——以法律援助为例
            黄东东 点击量:168
重庆邮电大学法学院
【摘要】
均等化与普惠性公共法律服务体系的构建受到物质条件的制约,不少国家利用信息技术应对资源约束问题,缓解法律援助服务可获得性的不足。但信息技术的运用无法根本代替传统方式,而且中国以“12348”电话咨询热线为主的法律援助信息化方式还存在资金缺乏、设备老化和人员不足等问题。围绕信息化改革,将法律援助施援方式、人员配置、机构设置、部门联动等制度与机制创新结合起来,方能获得技术创新的收益。
【关键字】
公共服务;法律援助;信息技术;公共法律服务
    

  党的十八届三中全会明确把“推进国家治理体系与治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标,在此基础上进一步提出“加快推进基本公共服务均等化”。在十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决议》中,则强调“建立完备的法律服务体系,推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设”。从推动法治国家建设的目标出发,公共法律服务体系必须在均等化与普惠性理念指导下来构建,不仅凸显公共法律服务供给的公平公正性,而且也是推进国家治理能力现代化改革的重要举措之一。以法律援助为代表的公共法律服务体系作为公益性公共产品,各级政府有着不可推卸的责任来主导和推动其完备与有效运行。作为法治后发国家,如何借鉴域外经验、丰富制度设计的想象空间是一项有意义的工作。本文将以法律援助为例,围绕公共法律服务信息技术化发展趋势进行展开,以期从域外经验中汲取可资参考的资源。

  一、构建均等化与普惠性公共法律服务体系的主要制约

  事实上,人们遇到法律问题时寻求帮助的能力、获得救济的能力以及执行自己权利的能力,同人们享有的健康、住房和就业机会等方面的公共福利是紧密联系的,包括法律援助在内的公共法律服务的可获得性是影响社会公平与社会排斥的重要因素之一。[1] 从中央提出“推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设”开始,就意味着公共法律服务在当下中国存在一些难以解决的难题。首先,并不是所有人都因为法治的发展同等受益,也没有因为法官和律师数量的激增而使公共法律服务均等化与普惠性问题得到缓解;相反,城市与乡村、东部与西部、内地与边疆、近郊地区与偏远地区等公共法律服务的差距还在不断扩大,城市中的小额诉讼、非财产性诉讼和低收入人群同样难以获得法律援助等公共法律服务。其次,强调公共法律服务体系的建设也意味着获得法律的正义是需要支付成本的,对贫困弱势群体而言,这样的成本显得尤其难以承受。

  然而,对中国这样一个13亿多人口、国土面积接近一千万平方公里的发展中大国而言,均等化与普惠性的公共法律服务体系的构建存在不少现实问题。首先面临的是各地区发展不平衡带来的区域差距,伴随现代化发展与城镇化推进,东西部之间和城乡之间公共服务水平差距被不断拉大,三、四线城市表现更为突出。另外,大国内部地理和民族之间的异质性大,带来公共品需求的异质性增加,使得公共品供给的难度进一步增加。或许更为重要的是资源约束问题,有学者认为,法律援助对象普遍化的主要障碍在于资源保障的缺乏。 [2] 其实一个社会并不缺乏变革的观念,却常常囿于物质条件的制约,因为任何制度体系都是镶嵌在社会有机体之内的,其兴起与发展不仅是理论与观念问题,更是经济与社会的历史问题。譬如法律援助制度试图解决法律资源利用的不平等,然而法律援助资源不足却一直困扰着法律援助的进一步发展。资源约束问题主要体现在以下两个方面:

  其一是经费匮乏。世界各国法律援助经费主要是依靠政府财政拨款,按人均法律援助经费测算,英国2005年为498.22元人民币,为世界第一位;其他如荷兰2006年为235.55元人民币,美国2005年为115.98元人民币,南非2005年为11.1元人民币,韩国2007年为7.36元人民币。 [3] 2013年,中国法律援助经费总额已达到16.29亿元,其中财政拨款占98.7%,其余1.3%为社会捐助和行业奉献,但人均财政拨款仅为1.21元,[4] 仅仅四川省2012年法律援助案件补贴就差近900万元。[5]

  其二是律师资源不足且分布不均。加拿大关于法律援助利用率的项目评估表明,在刑事法律援助利用率上,地区性的变化主要且直接取决于参与法律援助的法庭工作人员的人均数量和法律援助专职人员的人均数量,而民事法律援助利用率的变化主要取决于法律援助专职人员的人均数量,[6] 因此法律援助人力资源状况直接影响到法律援助的利用率。而我国的情况是,截至2014年底,共有执业律师27.1万多人,其中专职律师24.4万多人。 [7] 人口律师比最高的是北京市,每1万人口有11.7名律师;最低的是西藏,每1万人口只有0.6名律师;每1万人口中拥有不足1名律师的省份除西藏外,尚有安徽、江西、甘肃、贵州、青海等省和自治区。 [8]不仅如此,律师资源主要集中于东南沿海发达地区和大城市,贫困县则非常少。 [9] 即使经济社会相对发达的浙江省,目前仍有7个县(市)只有一家律师事务所,有8个县(市)律师人数不足10人。 [10] 西部地区则更为突出,譬如云南省律师资源60%集中在省会昆明市,而各州市律师资源有三分之二集中在州府所在地。[11]

  事实上,自法律援助制度建立以来,中国一直面临着经费短缺、法律援助人力资源不足与巨大的法律援助需求之间的矛盾,资源约束不仅限制了中国法律援助覆盖的广度,也严重影响了法律援助质量的深度。

  二、应对挑战的治道变革--信息技术应用的国际经验

  无论我们如何论证法律援助对于公民权利保障的重要性,任何权利话语都必须落实到具体的制度设计与执行层面,这不仅取决于决策者的认识,更重要的是取决于一个国家与社会是否拥有支撑这种权利保障的充足资源。

  其实资源缺乏并非只是发展中国家所面临的难题,如何构建均等化与普惠性的公共法律服务体系,同样困扰着不少西方国家。经费紧张似乎已经成为全球性问题,特别是在金融危机的冲击下,西方国家普遍难以承受高昂的法律援助成本开支,不少国家经费有所下降。典型的如英格兰和威尔士政府,不再支持社会福利法律服务的开展。1998年,南非法律援助委员会则因经费紧张而宣告破产。在预算约束的压力下,西方国家法律援助公共政策亦随之变迁,从关注获得免费法律援助的权利转向以资源配置为基础的优先案件发展计划等更为务实的方面。譬如,美国的公设辩护人办公室常设置于人口稠密地区,人口稀少地区一般采取私人律师模式,因为“创立公共辩护人办公室的想法通常是出于成本效益的考虑。从经济角度讲,所在城市或者县越大,公共辩护人模式便越富于吸引力”。[12] 其中,伊利诺依州明确规定人口在35000以上的县方可设立公设辩护人办公室。 [13] 原因在于传统施援方式导致法律援助的可获得性受到地理位置的极大影响,所以如何将法律援助输送到因距离偏远或其他原因无法在固定场所获得法律服务的地区或群体的“外展服务项目”日益受到重视。

  进入二十一世纪以来,以计算机、网络和通信技术为代表的信息技术的发展,似乎为法律援助施援方式的改革提供了可能,不少国家开始利用信息技术重构均等化与普惠性公共法律服务体系,加快实施各种“外展服务项目”,利用互联网和热线电话提供法律信息、公共法律教育、法律咨询和法律援助转介服务,信息化措施被视为应对法律援助经费缩减、密切相关部门之间协作关系、提供便捷法律援助服务的重要方法。这一趋势主要体现在以下方面:

  第一,通过政策与立法推动法律援助信息化改革。美国加州于2006年颁布《州平等司法服务法》,强调除少数案件外,公民在民事案件中一律享有获得律师代理的权利。美国律师协会则通过《美国律师协会州民事法律援助施援制度原则》,以达到推动平等司法服务的目标,因此近十年来,美国民事法律援助服务机构一直处于技术创新发展的最前沿。澳大利亚全国法律援助委员会于2007年制定《法律服务实施(非诉讼)技术应用标准》,该标准针对法律服务提供过程中如何使用现代技术为法律援助机构提供帮助,以便这些机构能够做好技术使用的规划设计工作。 [14] 2012年12月,英国司法部公布《数字计划》,决定通过数字技术推动包括法律援助在内的新一轮公共法律服务改革,以节省法律服务成本、提升司法服务效能、树立司法公信。

  第二,构建法律援助信息化网络与法律援助信息服务中心。加拿大法律援助协会负责的“法律热线”(LawLine)是一个呼叫中心,通过对来电人的法律问题进行评估引导他们接受不同的法律援助服务,并在某些情况下直接提供咨询服务;为满足不同人群的需求,该法律热线提供100多种语言的传译服务,大多数符合法律援助条件的来电人,可以根据案件情况获得最长3个多小时的帮助。荷兰法律援助委员会陆续在全国范围内建立了30家法律服务柜台,这些柜台大多设置在购物街或火车站附近,以确保每一位公民能够乘坐公共交通工具在一个小时内到达。重要的是,这30家法律服务柜台共享同一个网络和电话服务中心,每个柜台至少配有6名以上的专职法律援助人员,柜台的服务除了提供法律信息外,主要通过法律援助网络与电话系统为当事人提供咨询服务或转介服务,帮助当事人得到法律援助律师和法律调解人员的专业服务。 [15]

  第三,提供多样化、有针对性的法律援助远程服务。英国法律援助数字化改革进程中的某些创新活动获得社会一致好评,譬如埃文和布里斯托尔法律援助中心细分不同专业领域提供电话帮助热线,为寻求法律咨询的人提供首次接入服务;考文垂法律中心网站使用语音浏览器为盲人、弱视和其他视力障碍群体提供无障碍化访问,该网站成为第一个获得法律服务委员会“网站质量标志”的机构。 [16] 荷兰法律援助委员会利用网络交流平台为贫弱者提供家事纠纷咨询与调解服务,网络调解不仅可以提高弱势一方当事人的地位,而且为双方当事人提供了一种因距离而产生的理性沟通平台。美国的蒙大拿等州则通过视频会议技术提供外展法律援助服务,以便利居住在偏远地区的民众以及被监禁人员等与援助律师和当地法庭进行沟通和联系。加拿大安大略省法律援助署引入视频技术受理在押当事人的法律援助申请,不仅加快了法律援助提供的速度,而且降低了提供法律援助的成本。

  第四,近年来,法律援助的发展趋势之一是通过提供有限帮助和代理服务,让诉讼当事人自己承担更多责任,使法律援助项目能够为更多的人提供帮助,因此运用信息技术提供自助法律服务应运而生。美国不少州为民众提供配备有触摸屏电脑的电话亭、报亭等,以开展网上法律援助申请、提交诉讼文书等服务,不少法院也积极利用网络技术为自代理当事人提供司法文书电子编写和各种信息服务。加拿大安大略省近年来推行“法院入口处自助服务”,该省法律援助署为每个家事法庭配套设置家事法信息中心,公众可以免费获得有关离婚、分居和相关家事法问题(包括子女监护、探视、赡养和财产分割等)以及替代性纠纷解决程序的免费信息,信息中心同时为符合条件的当事人提供援助律师咨询服务。 [14]

  三、法律援助信息化的意义、问题及其应对

  法律援助信息化建设不仅提高了公共法律服务均等化与普惠性水平,还具有社会治理的深远意义,技术变迁再次成为影响社会治理变迁的重要因素。首先,贫弱群体与政府相互之间缺乏便捷与低成本的信息沟通渠道,一方面,贫弱群体没有获取法律信息的便捷方式和获得法律服务的便捷途径,而知识和社会资源的匮乏进一步加大了他们解决法律问题的难度;另一方面,各级政府也难以获得贫弱群体的需求信息,从而难以进行科学决策或提供精确法律援助。法律援助获得信息技术的支撑,有助于降低民众与政府获得信息的成本,有助于缓解因获得法律信息和法律援助困难而引发的社会底层人群的边缘化。其次,运用电话或网络进行的法律咨询往往是法律援助的第一步,一名合格的专业人士提供咨询服务并不仅仅限于法律规定、搜集证据、司法程序的介绍,还应当告知当事人司法体系的现实状况、法官或仲裁员的权衡因素等等,经过“知情的祛魅” [17] 后,很多人往往更愿意接受理性维权策略,从而有可能提升调解机制的分流功能,缓解当下司法机关的案件压力。[18]最后,大数据与国家治理的关系早已是论述纷繁的热门话题,法律援助信息化建设同样有助于构建基层社会法律纠纷数据库,这些数据将成为提升政府治理能力的新途径,为建立“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的管理机制提供坚实的物质基础。[19]在实践中,一些地方已经开始利用“12348”法律服务热线统计数据所反映出来的社会矛盾与纠纷倾向进行纠纷预防与防控。[20]

  然而,以信息技术为基础的法律援助服务能够在多大程度上发挥作用,能够在多大程度上替代传统的面对面法律援助活动,目前还缺乏大规模调研数据的支持。虽然世界各主要国家都在大力推进公共法律服务的信息化,但是“从目前的情况来看,所有国家和地区的法律服务人员都认为数字技术服务方式是非常受限的,特别是对于那些习惯于由律师提供看得见、听得到、摸得着服务的当事人而言,技术服务更不受欢迎。”[21] 除此之外,网络技术运用于法律援助不仅受到经费投入和技术水平的约束,还受制于民众的网络运用能力。英国政府的一项调研表明,网络访问量的大小在很大程度上取决于居民收入,仅仅提供网络服务同样不足以帮助最需要帮助的人员解决法律需求。加拿大的项目评估也发现,只有一小部分用户能够完全独立使用“法律链接”搜索法律信息,绝大多数用户需要大量帮助才能有效使用“法律链接”。[14]

  2014年2月19日,中国司法部印发《关于推进公共法律服务体系建设的意见》,其中强调“大力加强法律服务信息化建设”,提出“积极推进司法行政工作与智慧城市建设迅速、深度的融合,依托本地区公共服务网络,尽快建成公共法律服务网络,逐步完成连接省、市、县、乡四级地方公共法律服务网络信息通道。加强‘12348’法律服务热线平台基础设施建设,使‘12348’法律服务热线成为接受群众法律咨询、宣传法律知识、疏导群众情绪、指导群众维权的综合平台”。目前,中国法律援助信息化建设,除了一些知晓率不高且几乎没有互动功能的法律援助网站、微博与微信平台,譬如司法部法律援助中心创设的“法律援助信息服务中心”网站、福州法律援助微博和青岛法律援助微信平台等之外,主要能够提供互动交流的是“12348”电话咨询热线。虽然多数地方的“12348”平台已整合到了法律援助机构之中,不少地区“12348”除了社会知晓度不高和设备普遍落后老化之外,还存在值班人员不足且业务素质不高以及外部联动不畅等诸多问题,要真正提高信息技术对法律援助等公共法律服务的积极作用,不仅需要提升信息技术本身的水平,还需要技术之外的其他支撑措施的跟进。

  首先,法律援助信息化建设需要进行科学规划。如何利用有限资源通过信息技术的帮助实施有效法律援助,以项目建设评估为依据进行科学规划是必要的。加拿大由联邦、各省和地区共同出资采用成本/效率与成本/效益模式对法律援助项目进行评估,旨在寻求以尽可能低的费用或固定数额的资金向受援人提供法律援助数量和质量的最大化。评估主要考虑以下三个方面:第一,可进行性。其目的是确保在全国范围内获得法律援助服务的相对平等与统一,主要包括评估法律援助知晓率、法律援助机构地点设置和可接近性等。第二,资格条件。其目的在于确保处于相同法律和经济环境中的居民获得法律援助时能被一视同仁,主要评估法律援助利用率以及获得法律援助资格的规定对民事法律援助代理的影响。第三,有效性与影响力。其目的在于确保制度的适当运作,主要围绕法律援助方式的服务质量和社会效果进行评估,在社会效果方面重点考察受援人对司法制度公正性与效率的感悟。[6]

  其次,进一步运用信息技术提升法律援助和社会治理水平。根据2013年司法部的统计,区县级法律援助机构配置有网络的比例最高的是上海市,18家机构中有14家机构设备配置齐全(包括网络),占77.8%,而青海和西藏地区没有一家区县级法律援助机构配备网络,其他如贵州、云南、宁夏、海南、新疆、四川、广西等省和自治区的比例也非常低。 [22] 除了网络配置之外,还需要改造“12348”电话咨询热线设备,采取分流服务以降低来电人的等候时间,重要的是优化升级现有法律援助网站,提供便捷的交互式视频法律援助服务。虽然它依然是远程的,却能够极大地缓解电话咨询无法面对面交流的不足。视频咨询的重要性还在于,它完成了从大众传播向分众传播的过渡,从信息“推出去”向“拉出来”的思维转变,网络公共服务转变成为私人定制服务, [23] 提升了远程法律援助咨询的质量。在此基础上,进一步改造电话与网络咨询背后的数据处理能力,利用大数据、云计算等技术手段完成信息的加工,提高信息解读能力,通过超链接等技术提高信息的关联整合效应,完成从私人服务到公共服务的回归,从咨询服务到社会治理能力提升的跨越。

  第三,信息化本身无法完全解决所有法律问题,也无法获得取代传统法律援助服务的效果,及时有效地提供配套后续服务才是信息化改革的根本。在西方国家,随着信息网络技术在法律援助领域的运用,法律援助施援模式的另一重要发展趋势是,参与法律援助的律师助理及其他法律援助服务人员日益增多,而且其专业能力与业务水平不断提高。英国的一项关于法律援助经费调研报告表明,每10名律师配置40名法律援助律师助理是最恰当的。 [24] 所以,法律援助信息化不仅仅在于提供初始咨询服务,重要的是成为转介服务的枢纽,以便在传统公共法律服务与信息化法律服务之间展开无缝对接。因此,作为“12348”法律援助服务热线的主要功能应是对来电人的法律事项进行评估,引导来电人接受最为适当的法律服务。而中国目前的现状是,“12348”电话咨询热线专职值班人员较少,很多情况下是一名专职律师轮流值班,除了临时工作观念较浓且责任心不强外,他们对操作平台也难以熟练掌握,对接访内容难以形成整体印象并加以梳理、归纳、分析与总结;另一个问题是“12348”最多只能实现司法行政系统内部联动,无法将涉及有关部门的纠纷事项与信息分流给相关部门处理后进行检查、督促,难以实现“12348”热线成为公共法律服务信息化枢纽的作用。换言之,围绕法律援助信息化改革,将法律援助施援方式、人员配置、机构设置、部门联动等制度与机制创新结合起来,方能获得信息化改革带来的收益。

  四、余论

  理论层面的分析并不困难,如果我们可以确保充足的资金以及具有良好专业素质和职业伦理的律师资源,通过法律援助信息化改造来提升法律援助的覆盖面与有效性,对促进公共法律服务的均等化与普惠性将产生积极影响。但实践不一定按照理论的预设来展开,法律援助信息化问题依然受制于经费与律师资源的约束,而中国在短时期内不仅不可能达到发达国家法律援助的拨款水平,而且也难以达到发达国家的律师资源水平。因此,一方面我们应该广开财路募集资金,可以考虑按照律师收费提取专项法律援助基金,让有条件的企业为职工购买法律援助保险,加大社会捐助法律援助的力度,等等;另一方面,除了要求社会律师办理法律援助案件外,还可以充分利用法学院师生或将退休公检法法律工作者等人力资源投入到法律援助服务之中。

  显然,公共法律服务不如医疗卫生和教育问题那么受到社会关注,公共法律服务获得性不足主要影响的是贫弱群体这些“沉默的大多数”。或许在一个资源有限的世界里,一个国家、社会和每一位公民应该面对的问题是:我们愿意为公共法律服务提供多少资源?因为公共法律服务不仅有利于维护司法公正、改善贫困弱势群体的境况,而且最终有利于构建法治国家的信仰。本文原载《电子政务》2017年第1期。

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