利用社会需求所谓法律信息，是指在立法、司法、执法等活动中所产生的有关法律的消息、情报、知识的总和。它通常以法律、法令、条例、决议、指示等规范性文件和国家认定的判例、习惯等形式表现出来。法律信息增值利用具有重要的经济潜力和社会意义。
1 法律信息增值利用的合理性
1.1 法律信息增值利用的内涵界定与表现形式
“增值利用”的内涵界定是探索法律信息增值利用的基本前提。法律信息的增值利用是相对于法律信息的“初始利用”而言的。所谓法律信息增值利用是指法律信息在履行公共服务的基本功能外，通过授权、许可或其他方式由法律公共部门以外的力量进行深度开发，产生增值效应，提供给社会使用。法律信息“增值利用”与“初始利用”的区别表现在：（1）从使用目的来看，法律信息的初始利用主要为了履行公共部门的公共职能，例如公布基本的立法、司法和执法文件。法律信息增值利用是对公共部门所产生信息的进一步加工利用，它不是公共部门的法定责任，例如将法律法规集成为法律数据库，形成数据库产品等。（2）从使用对象来看，法律信息增值利用的对象是对原生法律信息再加工形成新的信息产品，例如利用不同国家法律制度的差异性分析来指导公司的海外战略部署等属于增值利用。（3）从使用效益来看，法律信息的初始利用主要在于满足社会效益，而增值利用则有很强的经济效益驱动性。（4）从使用主体来看，公共部门法律信息的利用通常包括公共部门与社会公众两方主体，公共部门是信息提供者，社会公众是信息使用者；而法律信息的增值利用一般有三方主体，法律公共部门、增值开发者、社会公众。（5）从利用方式来看，公共部门法律信息的利用通常采用发布或依申请提供的方式，而法律信息的增值利用常常是由私营部门（或相关公共部门）在基于公共任务开发出信息的基础上进行增值开发，利用信息汇集、融合、版本化、时间序列化、集成、分解、嵌入等各种技术手段生成新的信息产品，然后通过市场提供给用户。法律信息增值的表现形式有多种。既包括法律信息量上的增值，也包括法律信息质上的增值，还包括法律信息价值上的增值。就法律信息“量”的增值而言，信息量并不等同于“信息”内容的多少，而是指信息能够消除“不确定性”的功能的大小。因此，法律信息在量上的增值主要指法律信息通过量的累积，消除“不确定性”的功能逐步增强。就法律信息“质”的增值而言，信息的“质”表示信息满足收信者（个人、组织或系统）需要及对收信者产生作用的程度。因此，法律信息在质上的增值主要指法律信息满足收信者需要及对收信者产生作用的程度加大。就法律信息的“价值”而言，法律信息的价值包括法律信息的使用价值和价值。法律信息的使用价值是指法律信息能满足人们的某种需要；法律信息的价值是指凝结在法律信息产品中人类无差别的劳动。因为增值利用增加了有益劳动，所以法律信息通过增值劳动获得了价值增值。法律信息在数量、质量和价值上的增值并非相互独立，毫无联系，而是相互依存、相互作用的。通常，法律信息在数量上的增值累积到一定程度，会导致法律信息在质上的飞跃，而法律信息在价值上的增值往往又体现为法律信息在“量”和“质”上的增值。［1］
1.2 法律信息增值利用的主要原因与意义
法律信息增值的原因包括：
（1）我国法律信息资源数量庞大，开发效率有待提高。从内容上看，法律信息资源既包括国家权力机关制定的法律法规，也包括法学研究者的法律著作和学术论文，还包括有关的国际条约和外国法律资源等。根据其自身特点，可将法律信息资源分为制度性法律资源、判例性法律资源、学术性法律资源、一般性法律资源和国际性法律资源。［2］单制度性法律资源又可以细分为法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章和法律解释，它们构成了国家的立法体系。可见我国法律信息总量非常庞大，有着重要的增值利用需求。
（2）初始状态的法律信息通常处于一种零散、无序、彼此独立的状态，既不便于传递、分析，又不便于开发利用，而通过对其增值开发，例如将法律信息有序化、将纸质法律信息数字化、开发相关专题的法律信息数据库、编制法律信息目录或索引等，使处于无序状态的原始法律信息的利用价值得以大大提升，最终实现法律信息的增值。（3）现代的相关技术提供了可行性。在现代信息技术的作用下，法律信息制作、收集、发布、加工处理的时间缩短，在市场中流通的速度加快，流通的效率大大提高。
法律信息增值利用的意义在于：
（1）有利于提高公共部门信息资源利用效率,实现信息资源价值增值。法律信息资源可被加工成各种信息产品，满足社会各行各业的需求，从而创造财富、实现增值。
（2）有利于社会公众获得更多个性化法律信息产品，满足公众对法律信息的深度需要。个性化的信息提供已经超出了法律公共部门本身的能力范围，只有通过法律信息的个性化增值开发才能满足这种需求。
（3）有利于推动法律信息资源开发利用的有序进行。法律信息资源增值开发涉及到公共部门和私营部门的利益关系问题，即使在增值制度成熟的美国和欧盟，对这一竞争关系的处理仍然是重中之重。建构公共部门信息资源增值利用的市场竞争规制非常必要。
（4）有利于推动法律信息内容产业发展，扩大就业，促进国民经济增长。法律信息增值利用将为信息内容产业发展注入活力。例如2009 年，欧盟发布报告指出，由于实施增值利用政策，法国法律信息产业在2007 年取得了17%的市场增长率。［3］
（5）法律信息增值开发可以帮助人们进行科学决策，从而规避风险，减少经济活动中的决策失误，实现增值。
2. 法律信息增值利用的质量要求
立法、司法和执法机关公布的法律信息可以通过技术手段实现信息的增值。法律信息增值利用的质量要求主要包括：
（1）法律信息来源的权威性。权威性要求所提供的法律信息准确并且及时。因为公共部门信息常常涉及到公众的普遍利益，如果质量控制不严，虚假信息和错误信息可能引起重大的社会问题。因此，法律信息的增值利用要和相关的质量控制政策进行协调。除了法律信息的准确性之外，法律信息更新的及时性也非常重要。法律具有较强的时效性，世界著名的法律数据库Westlaw规模庞大，共有32000 多个子数据库，［4］ 但平均每30 分钟更新1次，信息提供相当迅速。
（2）法律信息内容的系统性。以Westlaw为例，该数据库已经成为全球使用最广的法律信息查询工具之一，在美国法学院、律师事务所中的覆盖率几乎高达100%，并广泛被欧洲、加拿大、澳大利亚、新加坡、马来西亚、香港地区、澳门地区的大学、政府机构、律师事务所和企业采用。重要的原因就是其系统性，该数据库收录了包括美国在内的全球主要国家的法律信息，包括成文法、判例、国际条约以及约1600 种法学专业期刊。
（3）法律信息结构的科学性。法律信息加工方法是随着信息数量增长、载体的变化和技术的进步而不断完善的，各个时代的法律信息加工方法，体现着各个时代的加工水平和处理能力。法律信息需要通过元数据加工、分类组织、主题组织、案例组织等方式将大量零散的法律信息发现、提取、分析、加工，揭示法律信息的内在联系和引证关系。
（4）法律信息服务的专业性。法律服务应用面很广，个性化的服务必定要求其专业性。实现专业性的方法有很多，例如可以构建以法律服务领域为中心的主题树，主题、子题、新生子题之间有机联系；主题、子题、新生子题之间留有可延伸拓展的空间和连接的切入口。主题与子题可上下纵横交错，形成脉络相通的法律信息网络线性分布式框架体系。［5］也可以构建法律、案例、案例注释、学术研究一体的法律资源数据库来服务某一领域。
3 法律信息增值利用的基本现状和制度需求
3.1 法律信息增值利用的基本现状
法律信息的开发研究受到很多学者的关注。在2007年12 月28 日由中国社科院法学研究所图书馆主办的《法律信息资源建设座谈会》上，清华大学法学院图书馆于丽英报告了中美法律信息行业的制度比较，香港今杜律师所陈定约宣读了关于制定国家法律信息发展条例、设立中国法律信息产业制度的建议报告，中国政法大学中国法律信息中心主任马志刚提出了设立中国法律信息门户网的国家规划的建议。［6］在实践领域，清华大学法学院法律电子信息平台建设积累了不少经验，该平台购买了美国LexisNexis 数据库和北大“法律检索系统”，拥有了国内外最具代表性的专业电子资源。同时，该法律图书馆通过对外合作，成为以全球法律信息交流为目标的STARR 基金项目成员，可以共享包括Westlaw、联合国ODS、Hein Online、World News Connection 在内的7 个著名的专业数据库，完成了包括“专题法律库”和“中国法律网站”在内的“法学院网络法律资源导航”。［7］我国目前已经有数量庞大的学术期刊，综合性网站。综合性网站和数据库比较成功的有中国学术期刊网（又称为“中国知网”），［8］在该数据库所设的十个专辑中，专门设有政治军事与法律专辑，是目前检索法学论文的国内最权威的网站。其他还有中国社会科学引文索引数据库、人大复印报刊资料数据库、北大法律信息网、北大法意网、中国法学网等重要网站有着大量的法律信息。我国对信息产业的高度重视提供了实现法律信息增值利用的政策基础。2004 年，中共中央办公厅发布的《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》强调要规范政务信息资源社会化增值开发利用、合理规划政务信息采集等工作。2006 年5 月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《2006- 2020 年国家信息化发展战略》中将“加强信息资源的开发利用”作为我国信息化发展的九大战略重点之一。2009 年4 月，国务院发布的《电子信息产业调整和振兴规划》提出今后三年，我国要“综合利用公共信息资源，进一步开发适应我国经济社会发展需求的信息服务业务”的重要任务。2009 年7 月22 日，国务院常务会议通过了《文化产业振兴规划》，涉及到文化创意、影视制作、出版发行、印刷复制、广告、演艺娱乐、文化会展、数字内容和动漫制作等诸多部门，和信息资源的开发有重要关联。这为法律信息增值开发提供了制度框架和良好契机。
3.2 法律信息增值利用的制度需求
法律信息增值利用需要相关的政策和制度支持。目前的制度需求可以概括如下：
（1）法律基础信息的获取问题。目前，我国政府信息公开方面的法律法规主要是国务院颁布的《政府信息公开条例》。作为我国信息公开法规的代表，《政府信息公开条例》在获取法律基础信息进行增值开发方面还存在诸多不足。首先是它的效力低于由全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律，如和《保密法》、《档案法》还不是一个效力等级，难以约束到立法、司法和执法机构。同时，我国《政府信息公开条例》还需要明确“以公开为原则、不公开为例外”的原则来提高法律基础信息获取的效力。
（2）法律信息增值开发的市场竞争问题。一些法律公共部门信息机构自己开发信息增值产品，可能并不愿意许可私营部门增值开发，因此高收费，限制性许可，独占性许可，歧视性许可，非透明性许可，滥用基础信息垄断优势等问题可能出现。欧盟2003 年颁的《公共部门信息再利用指令》和英国2005 年颁布的《公共部门信息再利用规则》都对非歧视与公平贸易、禁止独占安排等规定了专门制度，并且对独占许可安排了常规的审查评估制度。这也是法律信息增值利用的制度需求之一。
（3）法律信息增值开发的成本问题。核心是公共部门是否应该对法律信息的增值开发收取费用。美国联邦信息增值开发的收费常常被概括为“边际成本”模式，而英国被概括为“收回成本”模式。对于基础信息而言，都基本上是实行“免费”获取和允许再利用的制度模式。对于增值信息而言，美国的目标是限制公共部门开发增值业务，而鼓励私营部门对于基础信息进行增值加工。而实现这个目标的最好方式是要求联邦政府信息以“免费”或者“边际成本”费用供公众利用或者再利用，而不区分增值信息和基础信息，使得政府投资增值业务的动机大大削弱；英国对于公共部门的增值信息要求“收回成本”，并可以考虑使公共部门通过收费获得“合理的投资回报”，这实际上是英美对于公共部门增值信息业务的不同立场导致的不同收费模式的结果。确定法律信息增值开发的收费制度和成本制度是应该考虑的政策要素之一。
4 法律信息增值利用的国际制度和实践
4.1 美国法律信息增值利用的主要制度和实践
美国的法律信息增值利用是比较成功的。美国的法律信息可以分为原始文献信息、二次文献信息和检索工具。原始文献信息方面比较典型的包括：官方出版物为《美国法典》（United States Code）和《联邦法律汇编》（United States Statutes at large），民间出版物为《美国法典注释》（United States Code Annotated）,《美国法典服务》（United States Code Services）。另外，对于最新法律、实施细则、总统命令和公报在《联邦公报》（Federal Register）和《联邦行政法典》（Code of Federal Regulations）上有发表。二次文献资源典型的包括：法律百科全书、法律重述（Restatements）、法学期刊、美国法律报告（American LawReport）、专论、统一法典等；在法律文献的检索上有引证（Citator）、Westlaw、LexisNexis、HeinOnline 等数据库等。此外，还有数量庞大的网站提供服务信息的查询和服务。［9］其中，Westlaw数据库创立于1975 年，共有32000 多个子数据库，［10］收录了包括美国在内的全球主要国家的法律信息，包括成文法、判例、国际条约以及约1600 种法学专业期刊。LexisNexis创立于1973 年，共有11439 个子数据库，提供的在线资源包括法律文献、新闻和商业、公共记录三大类。其中法律文献数据库收录了包括美国在内的28 个国家的法律信息，包括850 种全球法学期刊、杂志和报告。［11］HeinOnline由W.S.HEIN 公司在2000 年推出的一个法律专题电子产品，是美国著名法律期刊全文数据库，现收录有近1300种法学期刊，675 种国际法领域权威巨著，10 万多个案例，1000 多部精品法学学术专著。［12］美国在法律信息增值利用方面的成功和其相关制度体系是密切相关的。与法律信息增值利用相关的制度包括：版权法、信息自由法、电子信息自由法修正案、阳光下的政府法、文书削减法、A－130 号通告等相关法律法规和政策。
1976 年美国《版权法》规定版权保护不适用于任何美国联邦政府的作品，这使得美国联邦政府的法律信息可以自由为民众获得和使用。虽然联邦政府的法律信息不具有版权，但是美国的各级州政府对于其法律信息可能拥有版权或其他知识产权。1966 年美国颁布的《信息自由法》确立了公众获取政府信息的程序，确立了如下原则：第一，政府信息公开是原则，不公开是例外；第二，政府信息面前人人平等；第三，政府拒绝提供信息要负举证责任。而1996 年《电子信息自由法修正案》要求联邦机构按信息请求者的要求提供相应文本的资料，并建立电子阅览室，方便公众在线存取重要的政府纪录。［13］信息获取政策为法律信息的增值利用提供了资源基础和便捷程序。1980 年由美国政府颁布《文书削减法案》规定政府机构都应该确保公众能够及时和公平的获取机构的公共信息。
1985 年美国颁布了《A－130 号通告》宣称，由于向公众提供政府信息对于一个民主社会的运行来说是必不可少的，所以公众获得政府信息的权利在联邦信息资源管理中必须得到保障。在美国，政府主要通过协调机构、经济杠杆、竞争机制、税收政策等措施确保私营机构在法律信息增值利用中的作用。美国法律信息增值利用的良性发展与其健全的信息公开与获取制度是分不开的。
4.2. 欧盟法律信息增值利用的主要制度和实践
欧盟在法律信息增值利用方面也有不少经验可供我国借鉴。早在1999 年，欧盟委员会就发布了《信息时代公共部门信息的绿皮书》，对包括法律信息在内的公共部门信息的商业价值以及如何进行商业开发进行了一系列探讨。为了将讨论引向深入，欧盟委员会于2000 年10 月30日完成了《欧盟公共部门信息的商业开发》的报告。［14］该报告阐述了包括法国、德国、葡萄牙、瑞典、英国的公共部门信息的价值评估以及奥地利、比利时、丹麦、芬兰、法国、德国、希腊、爱尔兰、意大利、卢森堡、荷兰、葡萄牙、西班牙、瑞典、英国等国家的一些信息政策。2001 年11 月3日，欧盟实施《关于公众获取欧洲议会、理事会、委员会文件的规定》。该规定授予欧盟公民，以及任何在欧盟成员国有自然或法定居所或设有注册办事处的民众或机构一项获取欧洲议会、理事会、委员会三大机构文件的权利。同时还规定，只有在一些例外情况下，以及当确认公开文件会带来不利后果时，才可拒绝提供获取，欧盟机构的政府文件公开情况得到极大改善，为法律信息的增值开发利用奠定了基础。2003 年11 月17 日欧盟通过了《公共部门信息再利用指令》。指令规定，公共部门应该在可能和恰当的情况下通过电子方式处理再利用的请求，应该将信息提供给申请者再利用。如果公共部门拒绝申请者的要求，就应该根据所在成员国的获取制度或基于该指令制定的国内条款就拒绝理由与申请者交流。指令还规定，公共部门应该将信息以任何已存在的形式或语言提供给申请者。对于再利用信息的收费，指令规定不应该超过收集、产生、复制、分发信息的成本以及对投资的合理回报。为了保证执行的透明度，指令要求任何公共部门事先建立和公布信息再利用的适用条件和付费标准。同时，为了避免对信息再利用的市场独占行为，指令规定了信息的再利用应向市场中所有潜在的参与者开放；在持有信息的公共部门和第三方之间制定的协议或安排中不应该授予独占权，除非是为了公共利益。指令规定所有的成员国必须在2005 年7 月1 日前执行根据该指令所制定的法律、法规或行政命令。指令颁布后，许多欧盟成员国陆续开始制定国内法规来执行该指令。
4.3 英国法律信息增值利用的主要制度和实践
虽然英国属于欧盟。但英国在法律信息的增值开发制度建设方面，在欧盟中最具有典型性，所以，这里专门提出来进行解释。英国公共部门信息办公室制定的《公共部门信息再利用：规则和最佳实践指南》［15］对法律信息的再利用进行了规定。按照规定，提供增值利用的法律信息包括：基本立法和二级立法；英国和苏格兰议会、北爱尔兰议会、威尔士议会的回忆录的官方文本；实践法规和准则。根据英国的立法，非政府公共部门只有和政府部门发生一定的关系，履行政府部门应该履行的任务的时候，其产生的相关信息才能纳入增值利用的范围。议会许可的范围主要覆盖威斯敏斯特议会上院和下院产生的所有资料，这些资料受议会版权保护，其中涵盖了大量的立法、司法文件。议会许可证的实施稍晚于公共部门信息许可及增值信息许可，它于2005年8月开始发起。
2005 年1 月1 日，英国的《信息自由法》正式生效。根据这一法律，任何人，不管是否拥有英国国籍，也不管是否居住在英国，都有权利了解包括中央和地方各级政府部门、警察、国家医疗保健系统、和教育机构等英国公立机构的信息。该法还设立了信息官一职，以确保《信息自由法》的实施。同样，该法也规定了信息免于公开的例外，包括有关国家安全的信息、可能损害国家经济利益的信息、由公共部门所从事的调查和诉讼活动、如若公开则可能不利于法律实施的信息、为审计目的而要求提供的信息、议会的特权、有可能妨碍公共事务的有效处理的信息、与皇族成员的通讯或交流、若公开则可能损害某一个人的生理或心理健康的卫生和安全信息等等［1 6］。《信息自由法》的颁布赋予了人民法律上获得政府公共信息的权利，也为英国政府公共信息资源的进一步公开、开放乃至开发利用奠定了一定基础。
因此，欧盟的法律信息增值开发不同于美国在于，政府信息的版权很多情况下仍然属于相关政府，但是通常情况下它不能通过独占许可等方式阻止这些材料的增值利用；而美国联邦政府不拥有这类版权。同时，在信息资源增值利用法律保障体系上，以英国为代表的大多数欧盟国家所采取的信息获取法和信息开发利用法并存的模式，以美国为代表的利用一系列信息政策对信息存取及信息开发利用进行统一规定的模式。
5 法律信息增值利用的对策建议
5.1 提高法律基础信息的有效获取
法律基础信息的获得是进行增值利用的前提和基础。为了加强数据获取的便利性，可以完善国家信息政策执行机构的相关职能，在每个重要的政府机构中设立首席信息官。进一步创建一个中央集成在线数据库，实行“一站式”服务。［17］事实上，许多国家已经采用了这样的方式。例如，可以在线获取大量的美国联邦政府信息。［18］获取条件的限制应该包括由于国家安全需要、个人隐私保护、秘密文件（如商业秘密）等导致的获取的法定免除。而且，获取并不必然导致商业性的再利用。对于一些特殊的信息还应该制定特殊的规则，例如，对于环境信息，欧盟就专门针对环境信息做出了相应规定：成员国应保证公众权利，任何自然人或法人都可以申请环境信息而无须进行说明。成员国应制定可行性方案使信息被有效的利用。成员国可以为提供信息收取一定的费用，但额度应在合理的范围内等等。
5.2 加强法律信息增值利用中的质量控制
可以通过技术控制、合同监督、资质认证等方式推进法律信息增值利用中的质量控制。技术对于推进法律信息的增值利用具有重大作用，欧洲、美国和日本都很重视利用技术来促进信息增值利用的顺利开展。技术控制可以和不同的信息区别开发策略问题联系起来。不同的类型的信息之间在市场开发过程中可以有所区别，例如有些信息国家要实行控制，有些信息要进行监管，有些信息国家要实行审批，有些信息要市场放开等，根据不同信息的特点实施不同的开发策略。对于某些重要的法律信息的增值开发可以通过合同的方式约定其权利义务，当然，公共部门信息机构应该让许可协议的条款内容易于理解。可以设想建立资质认证的方式推进法律信息增值利用中的质量控制，由专门管理机构来执行该评价标准。
5.3 维护法律信息增值利用中的竞争秩序
由于政府机构在政府信息的持有上占据垄断地位，因此利用其垄断优势滥用职权、扰乱正常的法律信息许可程序的行为可能发生。对于普通的法律信息，政府应充分公开供私营部门免费获取并且增值加工。对用于开发法律学术期刊的享有版权保护的信息，则应该遵守知识产权和其他相关法律规定。对于政府部门已经开发的增值信息的再开发，应该完善许可制度和收费制度。在许可制度上，可以考虑建立一个法律信息增值利用许可证的相关机制，统一格式，实现法律信息许可程序的标准化、规范化。在收费制度上，因为公共部门的增值开发行为导致公共部门既生产基础信息、又生产增值信息，生产增值信息和生产基础信息的成本很多是交叉的，这种成本可以称为“共同成本”。根据英国对10 个公共部门信息机构的调查中，其中5 个机构试图在不同的活动和产品中对共同成本进行分割，而另外五个没有。［19］收费中应该厘清那些是增值成本，那些是基础成本。费用的收取一般应以适当收取一定的信息加工费为原则，不可按信息的市场价值进行收费，这是公平的市场开发的重要保证。
5.4 完善法律信息增值利用的配套法规
法律信息增值利用涉及到政府法律信息的申请、获取以及开发利用，需要相关配套法规进行保障。但目前相关的配套法规的不足影响了法律信息增值利用法律保障体系的建立。例如《保密法》和《档案法》就已经严重滞后于当前政府法律信息公开利用的大环境，需要进行相关调整。法律信息增值利用中还涉及到大量的个人数据、商业秘密信息，对个人数据的保护范围和保护方式进行明确的限定也是法律信息增值利用需要解决的问题。为保证政府信息增值利用的法律保障体系可以在各个部门、各个领域全面、顺利的实施，也需要在相关领域抓紧制定配套规章制定该领域法律信息增值利用办法等。在产权制度、竞争制度、费用制度和程序制度上加以完善，有利于进一步促进法律信息增值利用的顺利开展。