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 推进网络民主立法
——以广州市城管立法为例
            广州市人大常委办公室 点击量:386
    

  一直以来,广州市人大常委会在制定地方性法规过程中,都把每件法规草案在广州市人大常委会网站上公布,公开征求公众意见,吸收和采纳公众合理化的建议和意见,网络民主立法一直走在全国前列。但是,人大常委会网站毕竟属于党政机关网站,网民关注度较低,日常浏览量较少,因此,法规草案在上面公开征求意见的效果一般。为了进一步听取公众意见,吸引更多的网民“拍砖灌水”,广州市人大常委会法制工委锐意创新、大胆尝试,在2008年开始在著名门户网站上向社会公众公布法规草案、制作调查问卷,广泛听取网民的意见和建议。这一做法又开创了地方立法在全国之先河。

  一、网络民主立法的广州实践

  2008年2月,广州市人大常委会在国内著名综合性门户网站上进行立法调查--即在网易上开展广州市城管条例立法民意调查,接受广大网友“拍砖”。这次调查采用网络专题调查的方式,于2008年2月15日7时至2月29日19时在网易进行,历时十五天。调查以问卷投票为主,同时网友还可“拍砖”留言发表意见。问卷内容主要涉及城市管理综合执法的立法指导思想、如何规范城管扣押小商贩商品的权力、如何处理被查扣的物品、如何处理乱张贴“牛皮癣”的行为、如何“疏导”管理小商贩、如何提高城市管理执法实效等。为帮助网友了解法规草案的内容,专题除对每条条文予以注释外,还对一些重要的制度设计进行了详尽解读。调查不记名,社会各界人士均可通过登陆“网易新闻主页”或“网易广东首页”进入相关专题进行投票和公开留言。

  调查一开始就引起了广泛响应,不仅广州的网友积极参与,国内其它地方的网友甚至世界各地如法国、德国、日本、新加坡、美国、英国、加拿大、埃及等外国的网友也踊跃参加。据统计,仅网易(不包括其它网站)相关专题及报道点击数达十八万三千余次,网友发表评论达两千条,网友投票约两万一千人次;仅调查开始后短短十二小时,即2月15日7时至19时,网易的跟帖评论就达千条,相关报道点击数上万次。相比此前市人大常委会在常委会网站、报纸上公布法规草案征集意见的方式,此次公众参与的热情明显更高,参与的人数明显更多,发表的意见明显更多、更优。无庸置疑,这是一种质的飞跃。

  对于这次调查活动,广东省委常委、广州市委书记、广州市人大常委会主任朱小丹同志专门作出批示:“这是一项创新之举,走出了一条民主立法的新路子,要认真总结,不断完善。”《人民日报》、《南方日报》、《工人日报》、《广州日报》、《南方都市报》、《北京青年报》等报纸先后发表评论文章予以充分肯定。其中,《人民日报》发表的文章《地方人大:敞开公众参与之门》特别提及广州此次网上调查活动,同时指出,“‘公开、民主’已经成为地方人大工作的显著特色。”《南方日报》发表的评论员文章《网络民意有利于决策与法律的民主化》认为,“网上的民意调查对于推进法律法规制定工作的进行和今后法律法规的顺利实施,具有深远的意义。”《工人日报》发表的文章《“不封杀任何意见”的协商民主因子》指出,“如果立法部门能够从不同意见中找到兼顾不同利益群体权利和义务的平衡点,那么,建设和谐城管则是一个并不遥远的目标。”

  调查活动一结束,广州人大常委会法制工委随即开展了网友意见分析、采纳工作,一是派专人对调查问卷投票结果和网友评论进行归纳整理,形成《网友意见综合》;二是将《网友意见综合》印发法制委员会会议,法制委员会在统一审议时,逐一研究这些意见,对其中合理的意见积极采纳;三是将《网友意见综合》提前7天印发常委会会议,供常委会组成人员审议、表决法规时参考。经审议,广州人大主要采纳了网友提出的以下几大方面的意见:一是在赋予城管部门必要权力增强城管执法权威的同时,应当大力加强对城管执法人员的监督,特别是注重对执法人员滥用权力行为的事前预防和事后处罚,确保在管好城市的同时保护好行政管理相对人的合法权益。二是应当在规范执法方面多下功夫,在改进执法手段、提高执法的文明度方面多下功夫。三是应当对粗暴执法规定预防和惩治并重的法律制度;同时,也对行政相对人阻挠执法甚至暴力抗法的行为进行规范,以平衡行政机关与行政相对人之间的权利义务关系,达到既增强城市管理实效又维护行政相对人合法权益的目的。四是应当对城管人员扣押物品的行为规定严格的条件和程序。五是应当对提高城管人员素质、加强城管队伍建设作出有行之有效的规定。具体而言,在广州市城管条例全文48条条文中,属于根据网友意见作了修改的条文有7条,属于根据网友意见予以增加的条文有12条。例如,有网友认为,为了防止城管机关聘请的合同工、临时工等不具备法定执法资格的人员由于素质相对不高、能力相对不足而给城管执法工作带来负面影响,应当在法规中明确禁止合同工、临时工实施行政处罚和行政强制。法规采纳了这一意见,在第十条中增加了有关内容,明确规定:“城市管理综合执法机关聘用的人员不得实施行政处罚和行政强制。”可以说,网友的意见得到了最大程度的尊重,广州市城管条例条文的背后闪烁着网络民主立法的光芒。

  二、网络民主立法的若干启示

  城管条例立法民意调查,方式新,亮点多,影响广,实效大,揭开了广州市民主立法新的篇章,堪称广州市立法史上的标杆式事件,深刻反映着广州人大切实推进民主立法的巨大决心、不懈努力与创新思维。它极大地拓宽了地方立法的民意来源渠道,为基层群众表达民意提供了一个方便快捷的新平台,不仅有利于增强民主立法实效,推动公众有序参与地方立法,而且有助于科学立法,防止部门利益法制化,科学、合理地规定各方的权利与义务。这次卓有成效的网络民主立法的成功实践,给予我们不少启示:

  (一)继续解放思想、不断开拓创新是保障立法为民、促进民主立法的思想基础。

  实践证明,墨守成规,一成不变,拘泥于原有方式收集公众意见,则难以有效拓宽民主立法渠道,难以使民主立法真正获得突破。只有继续解放思想,不断开拓创新,才能找到符合本地实际情况的民主立法新方式,才能真正有效拓宽民主立法渠道。网络媒体是继电视、广播、报纸之后的重要媒体,以其匿名性、虚拟性、快捷性、互动性等传统媒体所没有的优势,成为当今社会公众表达意见、反映诉求的重要平台。我们顺应社会发展的趋势,敢于利用并且善于利用这一新平台,大胆使用网络立法民意调查的方式,使网络成为民主立法的重要渠道。在这过程中,开拓进取的创新思维起着至关重要的作用。

  (二)注重将网络媒体、传统媒体相结合,充分发挥网络媒体、传统媒体的合力。

  为了吸引更多的市民参与到城管条例立法民意调查当中,广州人大除了精心挑选了网易这一家具有高知名度的网站外,还注重利用《广州日报》、《南方都市报》等传统媒体的优势,充分发挥网络媒体与传统媒体的合力,使二者相得益彰。网易推出相关专题当天,广州人大即通过《南方日报》、《羊城晚报》、《广州日报》、《南方都市报》、《信息时报》、广州电视台等传统媒体发布消息,诚邀广大网友参与。广州市人大常委会法工委有关负责人在接受《南方都市报》采访时更是明确表示,对网友“拍砖”早有心理准备,但“听到反对的声音本身就是民主立法的一部分”,“不会封杀网友的批评意见”。报道一出,社会反应强烈,不少人主动上网参与调查活动,广大网友围绕城管这一热点问题,各抒己见,慷慨陈词。传统媒体的报道,提升了网络媒体的参与度;网络媒体的火爆参与度,反过来吸引了传统媒体的主动跟踪报道;传统媒体的主动跟踪报道,最后又使得更多的网络媒体参与进来。在随后的十几天里,《人民日报》、《法制日报》、《法制晚报》、《南方日报》、《羊城晚报》、《北京青年报》、《新快报》、《新京报》、《重庆晚报》、《南方都市报》等数十家省内外媒体纷纷报道,其中有的媒体如《南方都市报》连续多天跟踪报道,有的媒体如《南方日报》发表了评论员文章,有的媒体如《工人日报》、《北京青年报》刊登了读者评论文章。人民网、新华网、搜狐网、新浪网、腾讯网、中国网、法制网、中央电视台网站等网络媒体先后予以报道或转载,新华网、中国新闻网、大洋网、金羊网、凤凰论坛等数家网站还自行开展了专题讨论。

  网络媒体与传统媒体的相互配合,将立法调查活动一次次推向高潮,“广州城管条例”成为越来越多网友关注的焦点。

  (三)注重将网络立法民意调查、行政相对人座谈会、专家研讨会相结合,有效融合网友意见、市民建议与专家智慧。

  在开展网络立法民意调查的同时,广州人大还有针对性地召开了行政相对人座谈会、专家研讨会。一是第一次召开全程向媒体公开、在基层举行的征求行政相对人意见座谈会。2008年5月15日,广州市人大常委会法制工委深入基层,到具有一定代表性的海珠区素社街召开了征求行政相对人意见座谈会,直接征求流动小商贩以及其他市民的意见。座谈会共有40位行政相对人参加,其中占道经营、无证经营的小商贩28位,其他市民12位。会上,40位行政相对人针对城管到底应不应该扣押流动小商贩物品、城管文明执法、疏堵结合解决乱摆卖、城管临时工协助执法等网络立法民意调查中网友关注的焦点问题,畅所欲言,各抒己见,提出不少意见和建议。《南方日报》、《广州日报》、《南方都市报》、《新快报》、广州电视台等多家媒体到会自主进行了采访、报道。二是第一次召开全程向媒体公开的专家研讨会。围绕着网友们在网络立法民意调查中提到的建立城管文明执法制度、能否扣押流动小商贩的物品、对占道经营能否由“禁”改“限”等焦点、难点问题,广州市人大常委会法制工委专门邀请了四位知名专家进行了深入研讨。研讨会全程对新闻媒体开放,并接受记者的现场提问,这在我市立法史上也属第一次。新华社、《南方日报》、《羊城晚报》、广州电视台等十余家媒体的记者到会采访,并现场向专家提问。四位专家--全国人大代表陈舒、中山大学法学院院长刘恒、中山大学管理学院副院长任剑涛、华南理工大学法学院院长葛洪义站在客观、公正的立场上,不受部门利益的影响,对网友提到的焦点、难点问题条分缕析,并对记者的提问一一回应。这些行政相对人座谈会和专家研讨会,不仅有助于将大多数普通民众的想法与少数精英分子的建议结合起来,引导舆论,形成共识,促进科学立法,而且有利于彰显立法机构对网友意见的重视和对民主立法的尊重,客观上对公众通过网络参与民主立法起到了鼓舞作用。

  (四)注重提高信息透明度,防止误解和曲解,尽最大可能减少个别网友的非理性声音。

  在网络民主立法中,个别人可能发表较极端的观点,散发虚假的信息,或者对法规草案涉及的内容进行非理性抨击。对此,我们清醒地看到,在虚拟、匿名的网络环境下,出现非理性声音难以避免。对它们简单地指责、堵截甚至反击,于事无补,难以奏效。因此,我们主要从完善自身的具体做法着手,尽可能多地披露、传递信息,引导网友准确理解法规的制度设计。具体而言,我们不仅公布了法规草案,还公布了法规草案注释稿,通过法规草案注释稿向网友详尽介绍法规草案的立法依据、立法目的、立法背景、法规内容以及立法理由;同时还有针对性地就争议较大的某些问题作出专题解读,客观介绍各方意见,在不泄露国家秘密、商业秘密和个人隐私的条件下尽可能多地提供相关立法信息,提高信息透明度,减少误解和曲解。通过这些措施,我们很好地挤压了非理性声音的生存空间,确保了网络立法民意调查的顺利进行。

        
        
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