图书馆规章制度是指图书馆为了执行法律、行政法规和规章，根据图书馆的具体情况，对图书馆实施管理，依法定权限发布的规范使用者和图书馆工作人员和其他组织行为的具有约束力的内部规则的总称。图书馆规章制度是图书馆管理活动的重要依据，是对法律、法规和规章的延伸和补充，是规范使用者和图书馆工作人员行为的准则。随着民主法制建设的深人，图书馆必须把管理活动纳人法治轨道，必须依据法律法规制定和完善各项管理制度，做到内容合法、公正、公开，并得到切实有效执行，保证国家法律、行政法规和规章、政策方针的贯彻落实。

 

一、图书馆规章制度的性质与地位

    图书馆为履行教育职能和信息服务职能，国家通过法律授予其行政管理权，图书馆为完善管理措施，根据其管理的职责，建立健全各项规章制度。即根据法律、行政法规、地方性法规、规章的相关规定并根据管理的需要而制订的更具有针对性、操作性的规则。由于我国是以宪法、法律、行政法规、地方性法规、规章为主体，以政策为补充的富有中国特色的法的渊源体制，特别是图书馆制订的规章制度与我国法律体系中的“规章”一词相同，导致图书馆界有的学者及图书馆实践工作者把图书馆的’‘规章”与我国法律体系中的“规章”混在一起，认为图书馆制订的“规章”是法律，而不是内部规则。认识的不同，导致图书馆规章制度与我国的法律、行政法规、规章的界限及关系混同，导致有的图书馆在制订规章制度时超越其管理权限，自创规则制订出个别条款与法律法规相冲突，加上各国对图书馆的规章是否是法律的划分标准也不同，所以，有必要对图书馆规章制度在我国整个法律体系中进行定位。以便区分其与法律、法规、规章的等级地位及关系。

    图书馆的规章不是法律体系中的规章，根据《中华人民共和国立法法》第七十一条规定:“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章”;第七十三条规定:“省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。”从规章制定的主体来看，图书馆不是国务院的直

属机构。所以，不具有制定规章的主体地位。其制定的图书馆规章制度不属我国法律体系中的法律规范性文件。

    由于图书馆通过法律的授权而取得管理权，具有行政管理的职能，从而也取得了行政主体地位，图书馆取得行政主体地位时是否也被授予立法权限?在授权立法实践中，各国做法也不一样。一些国家将立法权限广泛地授予社会组织，如授予大学、行业协会、社会团体立法权，法国的“负有执行公务使命的私人团体，特别是同业公会，根据法律的授权也有制定条例的权力。这种条例是内部规则，只对团体的成员适用，而且不能和法律以及上级条例抵触，不能超越它所执行的公务范围。

《普通高校图书馆规程》(修订)(下简称《规程》)规定馆长“领导制订发展规则、规章制度”，本条的规定不能被视为再授权立法?再授权立法是指被授权机关将其被授予的有关立法权再次授予其他机构行使，也就是授权立法权被再次授出。从立法权限来看，教育部要求各高校制订规章制度不是再授权立法。因此，图书馆规章制度不是我国法律体系的有机组成部分，在合法的前提下，是对我国法律、法规、规章的延伸和补充。从性质来看，图书馆规章与法律、法规、规章有着本质的区别。从法律位阶及效力来看，前者属于内部规则，不是法律;后者属于法的范畴，是我国法律体系的组成部分。图书馆其内部规章制度的制定和实施必须符合国家法律、法规、规章的相关规定，不得与其相抵触。规章创设的罚款权都受严格的限制，而图书馆规章不是法律，图书馆更无权制订规定来创设罚款权。其创设的罚款规定与我国法律、行政法规、规章的规定相冲突，是没有效力。对使用者丢书、乱划书刊等的行为，造成财产损失及财产的贬损应如何赔偿?目前法律、规章并没有实施细则加以规定，处于真空状况。由于是普遍性的问题，其涉及到使用者权益问题，应由规章规定，而不能由各图书馆自由裁量，建议教育部与物价部门联合起来，制订相关的实施细则，便于各图书馆操作。

 

二、图书馆规章制度的特征

    从主体上看，图书馆规章制度制定的主体不是国家行政机关而是图书馆，这是区别于法律的主要原因;从制定的权力来源上看，制定图书馆规章的权力来源于法律、行政法规、规章的授权，是行使职权而不是授权立法;从调整的对象看，其调整对象一般是针对图书馆使用者及工作人员，而不是社会的全体公民;从调整的花围上看，图书馆规章调整的范围仅对自己图书馆，对其他图书馆没有约束力;从规章制度的内容及规范的事限来看，图书馆规章有权规定的内容仅限于图书馆管辖的范围及任务，即只调整其使用者与图书馆有关的权利义务，离开管理权限，如犯罪等使用者个人行为则不属此范围;图书馆规章所规范的事限是与图书馆事务有关的一般事务，对涉及成员重要事务或权利的事限则应由国家予以规定，图书馆规章不能设定新的法律的权利和义务，只能在法律、法规、规章效力范围内，制定贯彻执

行法律的精神的具体规定，图书馆不能超越法律自设规则，对使用者及工作人员的权利作缩小或取消限制等规定;从规章制度的效力层次来看，图书馆规章一般是以国家正式立法机关的规定为基础作出执行性规定，将法律的抽象性、原则性的规定具体化，是法律、行政法规、规章的延伸和具体化，它本身的效力来源于对法律、行政法规、地方性法规、规章的执行。各图书馆的发展情况不平衡，法律也不可能以一个标准来要求，各馆应根据自己的情况，制订规定，图书馆规章制度具有针对性、实操性。在国家立法体系，规章是最低位阶的法律文件，图书馆规章位阶处于规章之下，是内部规则而不是我国法律体系的组成部分。图书馆规

章有拘束力但没有直接的强制力。

 

三、图书馆制订规章制度的权力依据

    图书馆制订规章的权力可来源于国家授权，也有观点认为，图书馆制定规章制度的权力属于图书馆的自主权，不需国家的特别授权，自治内部规则的体现是自主和不依附国家的政治决定能力。

图书馆的权力来源于法律的授权，图书馆的权力是行政管理权力。公民自愿使用图书馆，公民与图书馆形成权力服从关系，图书馆在组织、流通图书文献信息资源的过程中与使用者结成的关系是管理与被管理的行政法律关系，受行政法调整。在行政编制上，图书馆是公益性非营利的事业单位，而不是行政机关，所以无权行使行政权力，因为“公共行政权力主体必须是国家行政机关和接受授权的组织，”但根据我国的法律规定，非国家机关可依法律、法规授权而行使管理公共事务的特定行政职能。被授权组织行使此项职能时，是行政主体，是有与行政机关相同的法律地位。法律授予图书馆的行政权力有宪法的原则性规定，下位法律及规章加以规定，图书馆因法律授权而取得行政主体资格。所以图书馆行使的管理权力是行政管理权力。

 

四、图书馆规章制度的效力

    图书馆规章虽然不是法律、法规，也不能等同于法律、行政法规、规章，但其应当具有效力。其理由是图书馆规章的效力来自于法律的赋予，《规程》赋予了图书馆制订规章的权利，并且规定使用者遵守规章制定的义务。《教育法》、《高等教育法》等法律都规定使用者有遵守学校各项规章制度的义务。图书馆规章之所以由法律赋予其效力。其理由是因为图书馆规章是法律规范的延伸和具体化。

    国家为实施提高人民文化知识水平的方针政策，规范图书馆的管理而制定法律规范，但并不是所有的政策都能转化为法律，方针政策要通过一定程序才能转化为法律。“一定的程序”是指民主化的、公开化的、程序化的立法活动及所遵守的规则;“转化”则是指将政策的内容、目标变为法律上的权利、义务、责任模式。“法律规定的应该是需要共同遵守的具有约束力的规范性的东西，解决那些基本的问题，对于一些可以由行政部门决定的工作规划，计划安排，工作方法等，或者在实践中较易根据需要改变的机构设置、机构名称、编制、经费、职责分工等，或者一些具体的细节问题，尽量不在法律条文中规定，而由实施细则规定，或者由行政部门另行规定”(《全国人民代表大会常务委员会工作报告》1984年)。但是由于各图书馆的发展情况不同，法律、法规、规章不能具体到每个细节。如图书馆部、室的设置、人员的配备及经费，每年应进多少册书，文献检索课如何开课、人员配备等，使用者应遵守的各项细则等等。图书馆的任务便是依据有关法律、法规和政策，制定出符合本馆实际的管理规范，这种规范就是规章制度，是对有关法律、法规和政策内容的进一步完善和伸展。因此，法律应当赋予图书馆规章应有的效力。否则国家的教育方针将无法实现。

 

[参考文献]

 

（1）王名扬.法国行政法[[M].北京:中国政法大学出版社，1988.

（2）刘剑锋.试论我国的法律实施细则 科学·经济·社会，2000,(3):73