[摘  要] 为中央国家立法决策机关提供文献信息服务是国家图书馆的重要职能之一。本文结合多年来为立法决策服务的实践经验，探讨立法决策对文献需求的特点，并提出服务中存在的问题和应对措施。

    [关键词] 立法决策、立法决策机关、国家图书馆、咨询服务、信息需求

    随着国家法制建设的发展，围绕国家大政方针的制定，立法决策机关越来越重视科学立法的重要性，非常重视立法过程中对文献信息的收集工作。为适应这一需求，国家图书馆特别成立了立法决策服务部，专门为立法决策机关提供文献信息服务。开展这项服务以来，不断推出各项举措，策划服务项目，拓展服务方式，开展了多方位、多层次的立法决策服务。特别是自98年以来，开展为立法决策咨询的数量已从原来的每年十几件上升到现在的几百件。可以预见，随着立法工作的深入，立法决策机关对信息需求还会有更高的要求。那么如何根据立法决策对文献信息的需求特点？找出对策，更好的深化和拓展这项服务，正是本文所要探讨的内容。

    一、立法决策机关对文献信息需求的特点

    所谓立法决策，就是立法主体在自己的职权范围内，就立法活动中的实际问题，作出某种决定的行为。科学的立法决策，需要有准确、全面的信息作依据。广泛的收集和研究信息资料，是立法决策不可缺少的重要环节。由于职能所限，立法者不可能也没有过多的时间和精力亲自查找和收集文献，而图书馆的咨询服务正好成为沟通立法决策与信息需求之间的一座桥梁。立法决策过程中对文献信息的需求，则可以通过我们的服务来尽快得到实现。根据立法自身特点，立法决策对文献信息的需求既有多样性又有特殊性，概括起来主要有以下几个方面：

    1.对文献信息的需求比较全面

    立法，实质上就是对国家生活、社会生活作出重大决策。立法活动始终是围绕社会形势的发展变化而开展的。因此，当社会形势发生变化，产生了新的社会关系后，立法决策机关就必须根据需要，随时调节和理顺经济生活和社会关系的平衡，并根据实际需要制定、修订或废止法律。为使立法同社会需求合拍，使立法活动有客观依据，在立法中要收集一切与所立法律法规有关的信息。可以说，一切与立法有关的论著、讲话、建议、设想、报道等都可以作为立法决策的参考和依据。例如，针对当前中国社会老龄化出现的新问题，立法决策机关决定对现行《老年人权益保障法》进行修订，那么在审议修订该法的过程中，立法机关要广泛收集国内外专家学者、社会各界对老龄化社会问题的事实报道、分析数据、法律文本、理论探讨和立法建议等相关资料，并在此基础上为修订《老年人权益保障法》提供立法依据（见下表）。仅这两年，我们为国家最高权力机构审议法律草案提供上述形式的咨询多达161件，累计信息量超过1亿字。

    表：为修订《老年人权益保障法》提供部分文献举例

    

    2.注重借鉴国外先进立法经验

    立法借鉴作为一个基本的立法技术手段，普遍为各个立法层次所采用。不论是全国人民代表大会及其常委会制定的基本法律，还是国务院制定的行政法规，或者是地方性法规、地方性的政府规章，借鉴是较为普遍的立法技术之一。借鉴和参照国外成熟的立法经验，有针对性的加以吸收，已是立法过程中必不可少的重要环节。因此，立法决策对外国法律文献的需求十分突出。例如，某立法机关在制定价格法时，曾委托我们提供国外价格立法资料，我们利用《法国商法典》、《外国经济法·新加坡卷》、《德国反不正当竞争法研究》等为其提供了"法国价格与竞争自由令"、"新加坡价格管理法"和"德国关于价格减让的法律"。后得到该部门的反馈，这些资料已成为我国价格立法中重要的参考依据。在2001-2005年与立法直接相关的500件咨询当中，有203件是需要外国法律文献的，占咨询总数的40%。在对中央国家机关进行调研时，有46%的被调研单位提出对外国法律文献有需求，特别是对国外最新、最权威的信息需求最为迫切。

    3.注重文献信息需求的时效性

    如今我们正处在巨大的社会变革之中，社会生活和国际形势变化多端，新事物、新情况不断出现。如近两年发生的食品安全、滥杀动物、恐怖主义猖獗等一系列问题都迫使立法决策机关加紧立法；而能否对不断变化的客观环境作出迅速反映，关键在于能否及时获取最新信息。在我们所接受的咨询中，有70%的委托单位需要最新的国内外信息。近两年，为了及时掌握国内外最新立法动态，增强信息需求的时效性，立法机关要求我们增加每日提供中外媒体报道的跟踪服务。

    由于立法决策机关担负的立法任务十分紧迫，反映在对信息需求的时间上也是如此。在所接受的委托中，有80%的单位要求在一周内或更短的时间完成。在他们的委托单上经常注明"急"、"尽快办"、"速完成"等字样。几年前涉及"法轮功"在中南海违法集会，国务院有关领导委托我们查询"国外对邪教处罚的法律规定"。接到任务后，我们仅用不到两天的时间就提供了美、英、法、德、日等9个国家的法律文献，并编译了近万字的《外国反邪教运动及立法情况综述和参考资料》，为中央及时将"法轮功"定为邪教提供了有力的法律依据。

    4.所需文献信息的学科跨度范围广、难度大

    由于法律与社会各个领域都密切相关，随着社会分工的细化，立法所涉及的学科领域越来越广、难度越来越大，绝非利用几个关键词和主题词就能解决问题。需要学科知识、依靠大量背景资料才能完成的立法咨询已成为立法决策服务的发展方向和趋势。例如，在提供国外脑死亡立法的咨询中，就遇到英美两国"脑死亡"在医学上的不同称谓问题（英国为脑干死亡brian death、美国脑死亡为brian dead）。又如，某立法机关委托我们查找国外保安处分法律规定，在反复检索未果后，通过翻阅大量背景资料，才在学者文章中发现是意大利人首开先河，最先将保安处分规定在其刑法中，利用这一线索，我们在《世界著名法典选编·刑法卷》中查到了各国保安处分的法律规定。

    二、立法决策服务中存在的问题

    通过这些年的服务，针对立法决策对文献的需求，我们已经积累了一些经验，如今，立法决策服务已经成为国家图书馆的"知名品牌"。但在取得长足进步的同时，也发现我们的服务还存在一些问题和不足：

    1.对文献资源挖掘不够

    咨询服务质量的高低，在很大程度上取决于我们对文献资源的掌握。随着立法决策服务难度和深度的加大，越来越感觉到我们对馆藏文献资源了解的不够全面和深入。对很多文献的了解还停留在表面（书名、篇名）上，对文献缺乏内容上的了解，很多有价值的馆藏资源都是在利用过后才发现它的价值。大量的对立法决策有价值的文献资源有待挖掘和整理。

    例如对法律资源数据库在立法工作中的重要性目前已被许多发达国家所重视。美国的WESTLAW、LEXIS法律文献检索系统早已广泛应用于立法服务领域。网络资源的时效性是其它文献资源所不能替代的，如美国LEXIS数据库在其最高法院判决下达后的30分钟就能将相关资料入库。针对立法决策任务的紧迫性，利用网络资源及时提供最新国内外信息已成为立法跟踪服务的重要资源。而面对庞杂无序的网络资源，目前我们还缺乏必要的梳理。

    2.与立法决策机关在信息需求上沟通不够

    由于体制上的原因，国家图书馆与立法决策机关之间没有行政上的直接隶属关系，双方之间缺少沟通，了解甚少，这是目前我们为立法决策提供高质量咨询服务的最大障碍。一方面，立法机关对国家图书馆的情况十分生疏，尽管我们与中南海之间有一条100兆光缆相连，但实际上很少有人访问和利用，至今还有些立法机关并不知道我们所开展的服务。另一方面，立法决策机关做为一个特殊对象群体，对于他们目前最关心的问题、他们所面临的局面、他们已经知道的和还不知道的事情图书馆本身很难有清楚的了解，与立法机关沟通不够，进而造成双方供需之间的误差，很可能我们提供的某些文献并不他们真正急需的，因缺少服务的"售后"反馈，我们很难准确掌握所提供文献的使用价值。

    3.立法决策咨询馆员的专业化分工不够明确

    相对与美国国会图书馆，中国国家图书馆同样作为国家级图书馆由于体制上的差别，使得两国图书馆在开展为立法决策服务中所能发挥的作用和所处地位明显不同。美国国会图书馆专门设有为国会议员和下属各类委员会服务的国会研究服务部，主要任务是满足国会议员的需求。国会研究服务部有经济学家、法律专家、社会福利专家等800余名专业馆员，其职责是按学科回答来自国会的专业性咨询。而中国国家图书馆立法决策服务部的咨询人员并不专门只为立法决策提供服务，同时还承担为重点生产科研单位和公众的服务。现有咨询人员虽有政治、法律、经济、历史、化学、计算机等专业学科背景，但人员并没有按专业细分，只分成社科和科技两大类。以中国国家图书馆法律咨询馆员为例，除了承担立法咨询，还要承担历史、经济、文化等社科咨询。这种"万金油"式的咨询馆员看似广博，但实际上并不精深，专业特长也难以发挥。长此下去不但会影响咨询人员向学科专业化纵深方向发展，也影响为立法决策服务的深度。

    三、改善服务的应对措施

    多年的实践证明，立法决策离不开文献信息的支持，立法决策需要咨询服务。因此，按立法决策需求提供服务，是咨询服务的出发点和着力点。针对立法决策的需求特点，我们应采取如下对策：

    1.建立立法决策信息支持平台

    美国诺贝尔经济学奖获得者西蒙（Herbert Simon）非常强调信息联系在决策中的作用。西蒙认为：今天关键的任务不是去产生、储存或分配信息，而是对信息进行过滤，加工处理成各个有效的组成部分。今天的稀有资源已不是信息，而是处理信息的能力。应该看到国家图书馆不仅以丰富的文献资源著称于世，其优势所还在于它拥有的专业工作者的经验和信息提炼能力，这是我们为立法决策服务中应该特别注重的地方。这些年，根据立法决策的需求，我们已经陆续开发了"外国法律中译本篇名数据库"、"港澳台法律法规篇名数据库"、"国图数据资料库网站"等有助于立法工作的资源数据库，在实际工作中发挥了很好的作用。但从发展的眼光看，仅仅局限于一些数据库是不够的，还应建立起适应立法决策需求的网络信息支持平台。

    2.加强与立法机关之间的沟通，提高立法决策服务的针对性

    为立法机关提供服务往往被认为是咨询服务的一种更高境界，然而达到这一境界不仅需要专深的专业知识，更需要对用户透彻的了解。应该说，到目前为止我们对立法机关的信息需求特点、信息消费模式的了解是十分有限的。为此，应经常加强与立法机关之间的联系，通过走访和调研，掌握他们对文献信息的需求特点，还应建立立法决策服务反馈制度，及时了解我们所提供文献的利用情况，使服务和需求更加有针对性。

    3.建立学科馆员制度，提高为立法决策服务的质量

    以立法决策对文献信息需求的发展趋势来看，从传统的原始文献提供到高层次的文献整合加工，是立法决策服务向更高层次发展的必然趋势。围绕立法决策专题，对信息进行筛选整理、撰写信息综述，作为一个专题信息成果提出，已成为立法决策服务的重心。由于立法涉及社会生活各个方面，法律的渗透性和交叉性决定了立法咨询服务需要由具有某一学科专业背景、对特定学科领域具有全面深入了解和研究的学科馆员来担任。因此，应当尽快建立起学科馆员制度，依靠学科馆员具备的捕捉、跟踪、研究和把握学科发展趋势的能力为立法决策提供专业化的信息帮助。

    党中央提出到2010年形成中国特色社会主义法律体系的任务，使得进一步加强和改进立法工作，提高立法质量，努力实现中国特色社会主义法律体系的立法目标是当前国家法制建设的重要目标。为配合国家法制建设，提高立法质量，作为国家图书馆的立法决策服务理应承担起为立法决策的科学化、民主化的信息保障的主力军。

    参考文献

    [1] 老龄化，我们准备好了吗/梁捷/光明日报/2006年2月27日

    [2] 国家图书馆为中央国家机关立法决策服务情况综述/张雅芳、卢海燕、王磊/国家图书馆学刊/2005年第3期

    [3]《立法学》/周旺生/法律出版社/2004年

    [4]《立法效益研究》/汪全胜/中国法制出版社/2003年

    [5] 外国法律文献在立法工作中的利用和作用/李莉/法律文献信息与研究/2003年第3期

    [6] 关于修订老年人权益保障法的建议/曾庆敏/《法制日报》/2002年8月25日

    [7] 美国国会图书馆的国会服务工作/唐绍明/图书馆/2000 年第1 期

    [8] 美国国会图书馆国会研究服务部现状/王颖/图书馆理论与实践/1995年第1期

    作者信息： 赵红 国家图书馆参考咨询部 社科咨询室 副研究馆员