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中外政府出版物
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 简述中国政府出版物
            程真 点击量:3783
国家图书馆信息咨询中心
    
【注释】
 
 什么是政府出版物?
    根据《图书情报辞典》的定义,“政府出版物”又称“官方出版物”,就是由各国政府部门及其下属机构出版的文献。按性质可分为行政性文献和科技文献两大类。
    邵献图等著《西文工具书概论》及陆伯华等著《国外工具书指南》则认为:什么是政府出版物,到目前为目还没有一个统一的,被普遍接受的定义。
    事实上,在美国,政府出版物的概念简单而明确,美国法典中对政府出版物的定义为:“作为一个单独的文件由政府出资或根据法律的要求出版的信息资料”就是政府出版物。由于西方国家政治制度和新闻出版管理体制与我国目前的制度不同,美国对政府出版物的定义无法在中国使用,美国的学者按美国定义来研究中国政府出版物,得出目前大陆出版的所有的出版物都是政府出版物的结论。这显然是无法令人满意的。
    中国人关于政府出版物的研究基本上是介绍外国的、西方某一国家的政府出版物。即使从世界范围来研究政府出版物,也是以西方国家为基础、为对象,而且到此为止,对于中国的政府出版物则不置一词。可以说中国学者研究当代中国政府出版物的文章几乎没有,不少人认为政府出版物(官方出版物)是西方的概念,中国政府出版物的定义也就无从论起。
    显然,认为政府出版物是外国的东西,中国没有政府出版物的看法是难以成立。连西方学者都承认,世界上最早的政府出版物出自中国,政府直接参与出版事业是中国的传统。我国目前事实上存在着政府出版物,只不过这些出版物与非政府出版物混在一起难于区分。我们要研究中国的政府出版物,如何界定政府出版物就成了十分重要的问题。
定义政府出版物要从政府出版物的本质特征出发,政府出版物的本质特征又来自于政府出版物的最主要的功能。我们认为政府出版物的最主要的功能在于向公众及外界传递政府信息,表明官方立场、观点。为了讨论方便,在此给出我们对中国政府出版物的定义:政府部门在其公务活动中形成的文献,并由官方渠道向公众公布,或由指定的或授权的出版单位的资料,就是政府出版物。
 
为什么要研究中国政府出版物 
 
 政府出版物是一类特殊又十分重要的文献,历来为各国政府、新闻出版管理部门和图书馆界所重视。国外研究政府出版物的文献非常多,美、英等国还有专门的杂志,如美国的政府信息杂志(Government Information原名‘政府出版物评论’Government Publication Review)。
    政府出版物之所以受到特殊的关注,主要在于这类出版物本身的内容、所具有的功能十分重要,管理体制又十分特殊。政府出版物内容广泛,但其核心部分是官方发布的法律和行政性文献。如国会的会议文件、司法资料、国家的方针政策、规章制度、有关国情的报告、国家权威机构发布的统计资料、外交文书等等。从国家内部管理的角度看,政府要通过发布文件来管理国家,公民要通过政府发布的文件了解政府的法令、国家的状况等等。从国际事务角度看,国际社会是从一个国家的政府出版物来了解一个国家的政治制度、立场、国家发展状况等。政府出版物在治理国家、舆论导向、参与国际事务方面的特殊而又重要的作用,成为区别于其他出版物的本质特征。
    我国目前正处于从计划经济向市场经济转型阶段,政府职能、管理体制正发生重大变化,研究我国政府出版物有其现实意义。根据公开发表的政府出版物了解国家的政策、规章,了解国家的状况。政府出版物因此而具有比以往更加重要的作用。随着体制改革的不断深化,对政府行为公开化的要求越来越高,政务公开、政府上网工程的发展,使大量政府信息得以通过各类媒体和网络方式而不是等级制的行政通道向公众发布,政府出版物也因此而具有更重要的作用。
    事实上,世界各国都十分重视政府信息公开的问题。政府信息公开,公民对公共部门拥有的公共信息享有知情权,不仅是经济发展的必然要求,也是当代各国政府在政治、经济、文化、教育等各方面保障公民权的一项基本义务。
    美国1966年制定《情报自由法》政府文件公开是原则,不公开才是例外;1976年制定《阳光下的政府法》进一步规定合议制行政机关的会议必须公开,公众有权观察会议,取得会议信息。芬兰于1951年制定《公文书公开法》;丹麦1970年制定《行政文书公开法》;挪威1970年制定《行政公开法》;英国于1994年制定《政府情报公开实施报告》及其《解释方针》,开始推行情报公开制度;法国于1978年制定《行政文书公开法》;澳大利亚1982年制定《情报自由法》;加拿大1982年制定《情报自由法》;韩国1996年制定《公共机关情报公开法);日本1999年制定(关于行政机关保有的情报公开的法律。
    中国自改革开放以来正一步步走向世界,但要真正融人国际社会,在法制建设上还有许多事情要做,建立政府信息公开制度正是一件十分紧迫的任务。
政府信息的传播主要通过各种政府出版物,政府信息公开从某种意义上来说就是建立规范的通畅的政府出版物公开传播渠道。作为一个图书馆工作者,对中国政府出版物进行研究的一个更为直接的目的,是探讨建立中国的政府出版物报道体系。
 
中国政府出版物现状
 
    1、美国学者对中国政府出版物的研究
    目前国内即使是对图书馆员来说,政府出版物也是一个生疏的名词,特别是即使有人知道美国政府出版物,也没有人说得清什么是中国政府出版物。国内研究当代中国政府出版物的文献几近于零,而国外研究中国政府出版的却不乏其人。美国学者(主要是图书馆员)是用美国法律对政府出版物的定义来界定中国政府出版物的。按美国的定义,凡是由政府出资出版的信息资料就是政府出版物。从这一定义出发,他们认为中国目前所有的出版社都是国有单位,因此目前中国大陆所有正式出版的书、刊、报都属于政府出版物。这种划分显然过于牵强,连他们自己也觉得不能满意,但又无可奈何。
    美国的一位专门管理政府出版物的华裔大学图书馆员,1998年发表了一篇介绍美国国会馆与中国国家图书馆交换政府出版物计划的文章,生动地描述了由于两国在政府出版物概念和社会制度上的差距,使得此项计划执行了18年以后,仍然无法令人满意。美国是1886年布鲁塞尔条约的缔约国,这一条约旨在建立缔约国之间交换政府出版物的关系。中国不是这个条约的缔约国。1979年中美关系正常化后,中国国家图书馆与美国国会图书馆就一项在两馆之间交换官方出版物的计划签署了协议。美国国会馆每年向中国国家图书馆提供约20000种政府出版物,而他们从中国国家图书馆获得的交换品无论在数量和内容上都使他们大失所望。特别是所收到图书从科技论文到儿童故事内容广泛,而在美国图书馆员看来,其中只有三种是典型的政府出版物:《国务院公报》、《最高人民法院公报》和《全国人大常委会公报》。美方就此问题多次与中方交涉,敦促中方提供与美方提供给中方的相应内容的出版物,但中方从未直接作出反应,也就是说,中方认为他所提供的就是政府出版物。中美双方都很清楚间题的结症所在。美国的政府出版物与非政府出版物之间有十分清晰的界限,中国却没有。美国方面所希望得到的政府文献,在中国许多属于“内部资料”,中国国家图书馆显然不会向美国提供这些“内部资料”。
    美国另一位华裔图书馆员Thomas Y.Yeh 1987年发表在《政府出版物评论》上的文章“中国的政府出版物”,从中国政府机构、干部制度、出版发行体制等多个角度,深人地讨论了中国政府出版物的历史和现状。他在文章中写到:中国是世界上第一个建立起管理出版印刷事务的政府机构的国家。中华人民共和国成立以后,官方控制出版的传统进一步强化,所有的出版物都在党和国家控制下,这些政府出版物被用来向公民灌输官方意识形态。
    应该说这些华裔图书馆是十分了解国内情况的,他们对于中国大陆80年代每星期六的政治学习;对于中国干部分为24级,只有14级以上的干部有资格阅读‘大参考’;对于中国走向市场化以来出现的出版发行‘二渠道’等问题都有很生动的描述。尽管因为终究不是在国内生活,他们的某些见解有失偏颇,但国外学者对中国政府出版物现状的看法,以及他们的视角对我们弄清中国政府出版物所面临的问题是十分有帮助的。
    2、中国出版传播管理体制
    从政府出版物的定义出发,由政府机构出版的文献资料才属于政府出版物。因此我
们有必要考察目前中国出版机构管理状况。
    改革开放以来,中国的出版管理体制有许多的变化,其中最主要的是出版社企业化。这意味着,出版社不能依靠上级拨款养活自己,而要通过经营活动在市场上获取利润。这一根本性的改变使得这些国营出版机构的出版活动带有越来越多商业动机。而追求商业利益的出版活动是有违政府出版物的初衷,因为政府出版物的目的是传播政府信息,不以盈利为目的,也永远不可能象通俗读物那样在市场上燕得大量读者。因此把出版社主要出于追求市场销量而出版的书刊报纸统统称为政府出版物是荒谬的。一方面,大量政府部门主办的出版机构承担着发布官方信息的责任,各种需要通过公开出版物的形式对外公布的法令法规,政府会议报告、统计资料、宣传资料都由这些机构出版发行。另一方面,出版社还要经营市场上有销路的出版物,以取得商业利润。还有不少政府部门与企业联合办刊办报,政府部门出名,企业出钱,刊物署名由中央某部委机关主办,实则为企业作宣传,作广告。政府行为和商业行为的混合,造成了今日中国政府出版物与非政府出版物的混淆。
    可以说目前中国政府出版物不能发挥应有作用,是由于政府出版物与非政府出版物混在一起无法区分造成的。而政府出版物与非政府出版物的棍淆,是由于出版管理制度造成的。其深层原因在于新闻出版管理制度与目前中国市场经济环境下的社会主义初级阶段的国情相违背。
    国家新闻出版总署和中宣部至今并没有发布任何文件对政府出版物和非政府出版物进行明确的区分,但对同是国有企业的出版社还是有所区别的。
    3、走向信息公开
    政府出版物的最主要功能在于通报政府信息,目前我国政府出版物管理体制中最主要的障碍是政府信息公开没有形成制度,缺少法律保障。
    在我国社会信息化进程中,政府信息公开越来越成为人们关注的话题。政府信息的开放程度,已经成为当今世界一个国家信息化水平的重要标志。政府信息是政府部门为履行其职责而产生、获取、利用、传播、保存和负责处置的信息。据统计,80%的社会信息资源掌握在政府部门手中,政府是最主要的信息生产者、消费者和发布者。政府信息是一种重要的国家资源,它是人们全面考察社会情况,从事经济建设以及科学研究等活动所必不可少的,它也是属于公共所有的。国家信息化要求对可以公开的政府信息及时开放,使其在尽可能大的范围内为更多的人所利用。1999年是中央和国务院有关部委的政府上网年。政府上网工程启动以来,在京的中央机关和国务院所属的66个部、委、办、局加人网上政府的行列,开设了52个政府站点。政府上网使公众更直接、更准确、更迅速地了解政务信息,提高政府办公的透明度。越来越多的政府部门通过网络公开施政,可以提高办公效率、转变工作模式、促进廉政建设。
    2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过的《中华人民共和国立法法》,第一次以法律形式对法律、法规、地方的条例规章的公布于众作了规定。根据这一规定,法律、法规、地方条例、规章都应由相应的“公报”予以发布。遗憾的是,我们目前看到的中央一级的公报类刊物不及10家,地方性公报也很少,不少部门的规章或规范性文件仍然以“红头文件”形式下发,并且认为通过红头文件下发就是公布。而绝大多数公民是看不到“红头文件”的。具有法律效力的文献的发布尚且如此,那些非法律文献,如:工作报告、统计资料、对许多事件的处理决定等等,记录政府公务活动情况的文件都被封闭在各级政府机关的档案柜中,很难与公众见面。
    应该指出的是,无论是政府上网工程还是自下而上的政务公开制度,都还只是政府信息公开的开始,大量的政府信息对公众来说还是无法获得的,政府出版物通报政府信息的职能也因此而无法充分实现。特别是,我国的法律中至今还没有“公众的知情权”的提法,更不必说政府信息公开的立法。因此政府出版物的管理体制就缺少了法律依据和法律保障。
    4、中国政府出版物的特点
    通过考察中国政府出版物管理体制和出版现状,可以看到,我国目前的政府出版物有如下几个特点: 第一,由于中国目前所有的新闻出版单位都是国有企业,这些出版企事业单位都隶属于某一国家机关,私有企业和民办企业不准许开办出版社、办刊物。作为政府出版机构的对立物—非政府出版机构早在50年代初的所有制改造中就被消灭。由于没有了对立物,政府出版机构也就不复存在。本来由非政府出版机构完成的工作不得不由政府出版机构来完成,这就是目前政府出版物与非政府出版物难于区分的主要原因。
    第二,在市场化进程中,中国的隶属于国家机关的出版机构施行企业化改造,他们的出版活动既要听命于上级的行政命令,又要听命于市场,政府行为与市场行为混在一起,更加重了政府出版物与非政府出版物的混淆。
    第三,中国政府出版物仍然承担着两项基本任务(或具有两种基本功能):通过政府信息,宣传官方意识形态。在这两项基本功能中,通报政府信息的功能由于受到政府信息公开化程度不够的影响,而不能充分承担起应完成的任务。而在宣传官方意识形态方面与非政府出版物并无明显区别。这一方面是由于现行的管理体制使得宣传官方意识形态成为所有出版物的责任;另一方面原因是政府出版物的出版单位要在市场上与所有出版物“公平竞争”,难于有所作为。
第四,政府出版物的主要职能是传播政府信息。中国的政府信息大多数是通过行政渠道,即“红头文件”的逐级传达来完成的。由于政府信息不公开,政府出版物通报政府信息的职能难以充分发挥。可以说,中 国政府出版物与非政府出版物界限的明晰,政府出版物作用的发挥,也就是中国政府出版物地位的最后确立,有赖于政府信息公开的立法。
 
界定中国政府出版物,建立中国政府出版物报道体系   
 
目前我国的政府出版物与非政府出版物混在一起不宜区分,其根源在于我国新闻出版管理体制和政府信息公开制度不健全,这只能依赖于国家新闻出版单位出台新的政策。作为图书馆的工作者我们能够做的是建立中国政府出版物报道体系,使这一类目前确实存在的重要的文献,能真正能发挥其应有作用。
    1、界定中国政府出版物
    如前所述,由于体制上的原因,目前中国大陆的政府出版物与普通出版物混在一起,要建立政府出版物报道体系首先要界定政府出版物,也就是要建立一个可以把政府出版物与非政府出版相区别的标准。
    我国目前政府出版物的主要功能依然是传播政府信息和宣传官方意识形态两方面,我们则更看重传播政府信息这一点,因为它更能体现政府出版物的本质特征,更接近于世界各国对政府出版物的认同。
    为此我们将为国家机关在其公务活动中形成的文献,经指定或授权的机构出版,向公众公布的各类介质的出版物。
    在这个定义里,人民代表大会、政治协商会议、法院和检察院司法机关、国务院各部委和直属机关、中央军委和各总部。根据我国国情,中国共产党作为执政党其出版物也应划为政府出版物,这一点与西方国家是不同的。经指定或授权的出版机构出版,是因为许多政府文件因研究或教学的需要常常被各类出版机构在不同的出版物中重复发布,只有指定或经过授权的机构出版的具有权威性的政府文件被界定为政府出版物。这方面国家新闻总署曾有过规定。如:新闻出版署1991年1月7日在“重申出版党中央会议学习辅导材料的有关规定”,1991年4月2日“关于出版党代会、党中央全会和全国人代会文件及学习辅导材料的暂行规定”,1991年12月3日“关于贯彻执行国务院《法规汇编编辑出版管理规定》的通知”等文件中都作出了党代会文件、中央会议文件、人大文件、法律文件等由指定的出版社出版,其它出版社出版这类文件可以向上述机构规定,这些文件可以作为我们从出版部门界定政府出版物的根据。2000年发布的《中华人民共和国立法法》中还规定了,只有政府部门出版的公报中发布的法律文书具有法律效力。各类介质的出版物包括:政府部门出版的专书、报纸、刊物、光盘,政府部门的网页等。
    由于界定中国政府出版物是一件操作性很强的工作,有许多具体问题需要根据实际情况作出规定,本文的主要目的是进行理论上的探讨,操作上的细节将在技术报告中描述,不在此赘述。
    2、建立中国政府出版物报道体系
    虽然在我国目前情况下,政府出版物的概念还没有真正建立起来,但政府出版物实际上已经存在,并且发挥着作用。建立中国政府出版物报道体系的设想正是为了更加充分的发挥政府出版物的作用,同时也是为促进中国政府出版物管理体制的完善而作出努力。
    建立中国政府出版物报道系统就是通过收集、筛选政府出版物,经整理加工成目录
数据库,以印刷方式或网络方式向外界报道。其工作主要有以下几个方面:
       ①确定收录范围和文献筛选:
    根据我们对政府出版物的界定,政府出版物应是政府部门在公务活动中形成的文件。为此,我们把收录范围按发布机构控制在人大、国务院各政府机关、高法、高检、军委机关以及中国共产党领导机关。在具体操作中我们将有出版物发行的政府机关按隶属关系列表关编号。同时收录范围按文献的类型控制在法律法规、工作报告、统计资料、首长讲话等,对于国家级研究机构发表的研究性文献,也酌情予以收录。为了尽可能科学地鉴定、筛选政府出版物,我们制订了具有操作性的政府出版物筛选规则,规定了各类特殊文献的筛选办法。
       ② 建立中国政府出版物数据库
    我们的目标是建立一个CNMARC格式数据库,初期先建立目录型数据库,书目与文献题录混编,逐步将单篇政府文献全文录入数据库。
       ③ 出版《中国政府出版物目录》月刊
    为了将政府出版物的信息及时传播出去,我们将编辑《中国政府出版物目录》月刊。与目前我们所见到的美国和加拿大政府出版物目录月刊一样,《中国政府出版物目录》月刊也按文献发布机构分类编排,虽然不能提供按主题查询的便利,但却避免了许多编排和检索时的不确定性。
 
参考文献
 
1.邵献图.西文工具书概论.北京大学出版社,1988. 6
2.陆伯华.国外工具书指南.中国学术出版社
3.杜钢建.入世后应建立信息公开制度.中国经济时报
4.新闻出版署.重申出版党中央会议学习辅导材料的有关规定,1991年1月17日(90)新出明电字第3号
5.新闻出版署.关于出版党代会、党中央全会和全国人代会文件及学习辅导材料出图字第276号
6.新闻出版署.关于贯彻执行国务院《法规汇编一编辑出版管理规定》的通知.1991年12月23日(91)新出图字第1550号
 
        
        
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