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中外政府出版物
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 中国政府出版物与政府信息传播
            程真 点击量:3028
国家图书馆参考部信息中心.
    
 
 
    政府出版物是一类具有特殊功能的文献,无论从国家政治生活的角度,还是从图书馆文献服务的角度,都十分重要。我国目前没有专门的政府出版物管理机构,政府出版物与普遍出版物混在一起,这种状况阻碍了政府出版物功能的充分发挥。本文从考察中国政府出版物的状况入手,界定中国政府出版物,为国家图书馆建立中国政府出版物报道体系张目。

    一、政府出版物概述

    1.什么是政府出版物

    根据《图书情报辞典》的定义, "政府出版物"又称"官方出版物",就是由各国政府部门及其下属机构出版的文献。按性质可分为行政性文献和科技文献两大类。邵献图等著《西文工具书概论》及陆伯华等著《国外工具书指南》则认为:什么是政府出版物,到目前为止还没有一个统一的,被普遍接受的定义。而在美国,政府出版物的概念简单明确,美国法典中对政府出版物的定义为:"作为一个单独的文件由政府出资或根据法律的要求出版的信息资料",就是政府出版物。由于西方国家政治制度和新闻出版管理体制与我国目前的制度不同,美国对政府出版物的定义无法在中国使用,美国学者按美国定义来研究中国政府出版物,得出目前大陆出版的所有的出版物都是政府出版物的结论。对中国来说这个定义显然不准确。中国人关于政府出版物的研究基本上是介绍外国的、西方某一国家的政府出版物。即使从世界范围来研究政府出版物,也是以西方国家为基础、为对象,而且到此为止,对于中国的政府出版物则不置一词。可以说中国学者研究当代中国政府出版物的文章几乎没有,不少人认为政府出版物(官方出版物)是西方的概念,中国政府出版物的定义也就无从论起。事实上连西方学者都承认,世界上最早的政府出版物出自中国,政府直接参与出版事业是中国的传统。我国目前仍出版有政府出版物,只不过这些出版物与非政府出版物混在一起难于区分。我们要了解中国的政府出版物,如何界定政府出版物就成了十分重要的问题。

    2.政府出版物的意义

    政府出版物历来为各国政府、新闻出版管理部门和图书馆界所重视。政府出版物之所以受到特殊的关注,主要在于这类出版物本身的内容、所具有的功能十分重要,管理体制又十分特殊。政府出版物内容广泛,但其核心部分是官方发布的法律和行政性文献。如:国会的会议文件、司法资料、国家的方针政策、规章制度、有关国情的报告、国家权威机构发布的统计资料、外交文书等等。从国家内部管理的角度看,政府要通过发布文件来管理国家,公民要通过政府发布的文件了解政府的法令、国家的状况等等。从国际事务角度看,国际社会是从一个国家的政府出版物来了解一个国家的政治制度、立场、国家发展状况等。政府出版物在治理国家、舆论导向、参与国际事务方面的特殊而又重要的作用,成为区别于其他出版物的本质特征。我国目前正处于从计划经济向市场经济转型阶段,政府职能、管理体制正发生重大变化,研究我国政府出版物有其现实意义。改革开放以前,中国一直处于计划经济和单一的所有制体制。政府对国家的管理,对企业单位和公民的管理更多的靠行政命令。国家执行管理职能而下达的大量具有约束效力的文件,主要以"红头文件"的形式靠行政系统一级一级向下传达。在几乎没有私有企业的情况下,企业的领导者和个人只需根据上级指示行事。改革开放以来,多种经济成分并存,市场机制的逐步形成,特别是实行政企分开后,企业不可能再只根据上级行政领导的指示办事。民办企业、合资企业、外资企业没有上级主管部门向他们传达红头文件,他们只能依据公开发布的法律规章行事,根据公开发表的政府出版物了解国家的政策、规章,了解国家的状况。随着体制改革的不断深化,对政府行为和信息公开化的要求越来越高,政府出版物也因此具有更重要的作用。中国自改革开放以来正一步步走向世界,但要真正融入国际社会,在法制建设上还有许多事情要做,建立政府信息公开制度是一件十分紧迫的任务。我国正面临着加入世贸组织,而政府信息公开和信息自由是世贸规则的基本要求,也是我国政府规章制度改革面临的重大题。政府信息公开传播主要通过各种政府出版物,政府信息公开从某种意义上来说就是建立规范、通畅的政府出版物公开传播渠道。因此中国政府出版物传播的制度化、规范化是推动和实施政府信息公开的必由之路。

    二、中国政府出版物现状

    1.美国学者对中国政府出版物的研究

    目前国内无论是对出版界还是对图书馆员来说,政府出版物是一个生疏的名词,特别是即使有人知道美国政府出版物,也没有人说得清什么是中国政府出版物。国内研究当代中国政府出版物的文献几近于零,而国外研究中国政府出版物的却不乏其人。美国学者(主要是图书馆员) 曾用美国对政府出版物的定义来界定中国政府出版物。按美国的定义,凡是由政府出资出版的信息资料就是政府出版物。从这一定义出发,中国目前所有的出版社都是国有单位,因此目前中国大陆所有正式出版的书、刊、报都属于政府出版物。这种划分显然过于牵强,连他们自己也觉得不能满意,但又无可奈何。美国的一位专门管理政府出版物的大学华裔图书馆员,1998 年发表了一篇介绍美国国会馆与中国国家图书馆交换政府出版物计划的文章,生动地描述了由于两国在政府出版物概念和社会制度上的差距,使得此项计划执行了18 年以后,仍然无法令人满意。美国是1886 年布鲁塞尔条约的缔约国,这一条约旨在建立缔约国之间交换政府出版物的关系。中国不是这个条约的缔约国。1979 年中美关系正常化后,中国国家图书馆与美国国会图书馆就一项在两馆之间交换官方出版物的计划签署了协议。美国国会馆每年向中国国家图书馆提供约20000 种政府出版物,而他们从中国国家图书馆获得的交换品无论在数量和内容上都使他们大失所望。特别是所收到的图书从科技论文到儿童故事内容广泛,而在美国图书馆员看来,其中只有三种是典型的政府出版物:《国务院公报》、《最高人民法院公报》和《全国人大常委会公报》。美方就此问题多次与中方交涉,敦促中方提供与美方提供给中方的相应内容的出版物,但中方从未直接作出反应,也就是说,中方认为他所提供的就是政府出版物。中美双方都很清楚问题的症结所在。美国的政府出版物与非政府出版物之间有十分清晰的界限,中国却没有。美国方面所希望得到的政府文献,在中国许多属于"内部资料",中国国家图书馆显然不可能向美国提供这些"内部资料"。美国另一位华裔图书馆员Thomas Y. Yeh 1987 年发表在《政府出版物评论》上的文章"中国的政府出版物",从中国政府机构、干部制度、出版发行体制等多个角度,深入地讨论了中国政府出版物的历史和现状。他在文章中写到:中国是世界上第一个建立起管理出版印刷事务的政府机构的国家。中华人民共和国成立以后,官方控制出版的传统进一步强化,所有的出版物都在党和国家控制下,这些政府出物被用来向公民灌输官方意识形态。应该说这些华裔图书馆员是十分了解国内情况的,他们于中国大陆80 年代每星期六的政治学习;对于中国干部分为24 级,只有14 级以上的干部有资格阅读"大参考";对于中国走向市场化以来出现的出版发行"二渠道"等问题都有很生动的描述。因为终究不是在国内生活,他们的某些见解有失偏颇,但国外学者对中国政府出版物现状的看法,以及他们的视角对我们弄清中国政府出版物所面临的问题是十分有帮助的。

    2.中国出版传播管理体制

    从政府出版物一般的定义出发,由政府机构出版的文献资料才属于政府出版物。因此我们有必要考察中国出版机构管理状况。新中国成立后,随着对出版业的社会主义改造,中国大陆所有的出版单位都成为国有单位,这种状况一直延续到现在。目前的管理体制是,所有出版机构都要有上级主管部门,这个主管部门是列入国家机构系列的党、政、军机关,出版社根据其直接上级的级别,分为省部级、司局级等等。民营企业、外资企业,是不能经营出版社或办报纸刊物的。在文化革命以前,出于对舆论宣传和意识形态的重视,出版社被作为宣传官方意识形态的阵地按照事业单位来管理。在这种体制下,出版社的经营活动更多地注重宣传效果,而较少商业动机。所有的出版社实行党委领导制,由国家出版总署和党中央宣传部管理。由于出版机构的这种特性,中国对公众通报政府信息,宣传官方意识形态的任务,基本上是通过这些国营机构发行的出版物来完成的。正是在这个意义上,国外学者认为中国大陆出版的所有出版物都是政府出版物。当然,政府信息的通报还有另一条重要通道,就是通过行政组织逐级传达的"红头文件",绝大多数政府文件是靠这一封闭性的通道进行传播的。改革开放以来,中国的出版管理体制有许多的变化,其中最主要的是出版社的企业化管理。这意味着出版社不能依靠上级拨款养活自己,而是通过经营活动在市场上获取利益。这一根本性的改变使得这些国营出版机构的出版活动带有越来越多商业动机。而追求商业利益的出版活动有违政府出版物的定义,因为政府出版物的目的是传播政府信息,不以盈利为目的。因此把出版社主要出于追求经济效益而出版的书刊报纸统统称为政府出版物是不适宜的。一方面,大量政府部门主管的出版机构承担着发布官方信息的责任,各种需要通过公开出版物的形式对外公布的法令法规,政府会议报告、统计资料、宣传资料都由这些机构出版发行。另一方面,出版社还要经营市场上有销路的出版物,以取得商业利润。政府行为和商业行为的混合,造成了今日中国政府出版物与非政府出版物的混淆。

    伴随着作为宣传阵地的新闻出版系统的市场化进程,出版社、报社不得不面对新的情况。一方面,中国的市场化进程要求新闻出版机构按市场规律办事,在法律许可的范围内出版他们认为市场需要的书刊资料;另一方面,新闻出版作为宣传阵地,中央主管宣传的部门通过行政干预,指导新闻出版单位宣传党的方针政策。许多国家机关直接管辖的报纸刊物,天生就被赋予了代表党和国家立场的使命,因此要承担更多的宣传责任。主管新闻出版的机关也面临着两难的境地:过多的行政干预必然限制出版社的发展,同时也不利于百花齐放、百家争鸣方针的执行,限制了言论自由。但是主管宣传的部门,首先是把新闻出版机构当作党的意识形态的宣传阵地来管理的,这使得他们无法对出版物的多种价值取向掉以轻心。可以说目前中国政府出版物不能发挥应有作用,与政府出版物和非政府出版物混在一起难以区分相关。而政府出版物与非政府出版物的混淆,是由于出版管理制度造成的。

    3.中国政府出版物的特点

    通过考察中国政府出版物管理体制和出版现状,可以看到,我国目前的政府出版物有如下几个特点:

    第一,由于中国目前所有的新闻出版单位都是国有单位,这些出版事业单位都隶属于某一国家机关,私有企业和民办企业不准许开办出版社、办刊物。作为政府出版机构的对立物--非政府出版机构早在50 年代初的所有制改造中就被消灭。本来由非政府出版机构完成的工作不得不由政府出版机构来完成,这就是目前政府出版物与非政府出版物难于区分的主要原因。

    第二,在市场化进程中,隶属于国家机关的出版机构施行企业化改造,他们的出版活动既要听命于上级的行政命令,又要听命于市场,政府行为与市场行为混在一起,加重了政府出版物与非政府出版物的混淆。

    第三,中国政府出版物仍然承担着两项基本任务(或具有两种基本功能) :通报政府信息,宣传官方意识形态。在这两项基本功能中,通报政府信息的功能由于受到政府信息公开化程度不够的影响,而不能充分承担起应完成的任务。而在宣传官方意识形态方面常常借助于行政干预,如按照中央或上级领导的要求,向各系统发放贯彻中央精神的学习文件,政府法规文件等,其发行量之大远非一般出版物可比。

    第四,政府出版物的主要职能是传播政府信息,中国的政府信息大多是通过行政渠道,即"红头文件"的逐级传达来完成的。由于政府信息不公开,政府出版物通报政府信息的职能难以充分发挥。可以说,中国政府出版物与非政府出版物界限的明晰,政府出版物作用的发挥,也就是中国政府出版物地位的最后确立,有赖于政府信息公开的立法。

    4.政府信息的公开传播

    许多研究美国政府出版物的著作,都爱引用詹姆斯麦迪逊的一句名言:"一个民众的政府而不向民众公布信息,或不向他们提供获取政府信息的手段,不过是一场闹剧或是一场悲剧--或者很可能兼而有之--的序幕。知识永远统治无知,一个民族要真正成为自己命运的主宰,必须用知识所赋予他们的权利武装自己。"一百多年来,自由获得政府信息,已成为美国式的生活方式的最基本的组成部分。政府与公众间的信息交流被称为"我们社会的黏合剂"。美国法律制度中对政府出版物的出版传播有明确的规定,以保证公民获得政府信息。

    如前文所述,中国政府信息的传播,一是通过公开发行的政府出版物,二是通过政府机构内部的信息传播系统。政府部门出台的许多政策都是以"红头文件"形式下发,通过行政渠道逐级传播。发过红头文件就算是公布了,具有约束力。红头文件下发及传达的范围和级别是有严格规定的,绝大多数公民是看不到红头文件的,部分内容可以通过会议口头传达给下层部或普通群众,以便下级遵照执行。许多非规章、制度性文件,如工作报告、情况通报、统计资料、对某些问题的处理决定等记录政府公务活动情况的文件,即便没有密级也都被封存在各级政府的档案柜中,很难与公众见面。在我国社会信息化进程中,政府信息公开越来越成为人们关注的话题。

    政府信息的开放程度,已经成为当今世界一个国家信息化水平的重要标志。政府信息是政府部门为履行其职责而产生、获取、利用、传播、保存和负责处置的信息据统计,80 %的社会信息资源掌握在政府部门手中,政府是最主要的信息生产者、消费者和发布者。政府信息是一种重要的国家资源,它是人们全面考察社会情况,从事经济建设以及科学研究等活动所必不可少的,它也是属于公共所有的。国家信息化要求对可以公开的政府信息及时开放,使其在尽可能大的范围内为更多的人所利用。政府信息公开还是民主政治和廉政建设的重要方面。为了加强社会主义民主政治建设,需要让公众更多地了解国家和地方的各方面情况,尤其要使公众知晓有关切身利益的政府工作情况,取得对政府工作的理解、支持和谅解。公众对政府活动的监督必须有知情权作保障,不知情就无法监督,只有在法律上明确保障公众获取政府信息的权利,使他们透视政府机构活动,享有充分的知情权,才能将政府各部门及其公务员置于有效的监督之下,这是廉政建设的基础。

    1999 年是中央和国务院有关部委的政府上网年。政府上网工程启动以来,在京的中央机关和国务院所属的66 个部、委、办、局加入因特网的行列,开设了52 个政府站点。政府上网使公众更直接、更准确、更迅速地了解政务信息,提高政府办公的透明度。越来越多的政府部门通过网络公开施政,可以提高办公效率、转变工作模式、促进廉政建设。党的十五大前后,各地方政府纷纷出台政务公开的政策。这些政策和举措可以说是政府信息公开化的一个前奏,一定程度上反映了政府信息公开正在成为一种共识,成为一种趋势。2000 年3 月15 日第九届全国人民代表大会第三次会议通过的《中华人民共和国立法法》,第一次以法律形式对法律、法规、地方的条例规章的公布于众作了规定。立法法第五十二条规定:"法律签署公布后,及时在全国人民代表大会常务委员会公报和全国范围内发行的报纸上刊登。"第七十条规定:"地方性法规、自治区的自制条例和单行条例公布后,及时在本级人民代表大会常务委员会公报和在本行政区范围内发行的报纸上刊登。"根据这一规定,法律、法规、地方条例、规章都应由相应的"公报"予以发布。遗憾的是,我们目前看到的中央一级的公报类刊物不及10 家,地方性公报也很少,不少部门的规章或规范性文件,仍然以"红头文件"形式下发。2000 年10 月法制日报报道,深圳市政府宣布取消"红头文件",所有政府颁行的法律规章均需由市政府公报公布,未经公报公布的一律无效。深圳市的做法为政府信息公开传播迈出了重要的一步。

    应该指出的是,无论是政府上网工程还是自下而上的政务公开制度,都还只是政府信息公开的开始。由于"民可使由之,不可使知之"、"法藏于官府"等传统观念的阻碍,以及制度上的缺陷,通过印刷型出版物和政府网站可获得的政府信息只是政府部门所掌握信息的很小一部分,大量的政府信息对公众来说还是无法获得的,政府出版物通报政府信息的职能也因此而无法充分实现。特别是,我国的法律中至今还没有"公众的知情权"的提法,更不必说政府信息公开的立法。因此政府出版物的管理体制就缺少了法律依据和法律保障。政府出版物是政府信息公开的渠道,政府出版物管理制度的建立和完善有待于政府信息公开立法。在这一方面,我们还有很长的路要走。

    三、建立中国政府的报道体系

    如前所述,中国目前并不是没有政府出版物,只不过政府出版物与非政府出版物混在一起难于区分,以往又没有严格的界定,阻碍了政府出版物作用的发挥。为了更好地进行咨询服务,发挥国家图书馆的作用,推动政府信息公开,规范政府信息的传播,对现有的政府出版物进行界定、筛选,建立中国政府出版物报道体系是十分重要的。国家图书馆信息咨询中心为建立中国政府出版物报道体系,进行了一系列研究和卓有成效的努力。

    1.中国政府出版物的界定

    1) 政府出版物的定义

    本文开始引述的"由各国政府部门及其下属机构出版的文献就是政府出版物"美国法典的定义相对于中国过于笼统,操作中难于把握,而且美国政府出版物的定义又不适合中国国情。根据我国目前情况,我们认为可以对政府出版物做如下定义:国家机构及政府部门在其公务活动中形成的文献,经指定的或授权的机构出版,或通过官方的渠道公布的通称政府出版物。

    2) 国家机构和政府部门的范围

    根据我国宪法,国家机构应该包括全国人民代表大会、中华人民共和国主席、国务院、中央军事委员会、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府、民族自治地方的自治机关、人民法院和人民检察院。其中国务院及下属机构为政府部门,这些与西方国家政府出版物出版机构的范围大致相仿。不同的是我国宪法中规定了中国共产党的执政党地位,它的各项方针政策都要在全国贯彻执行,因此,共产党组织的机关应该列入国家机构的范围。另外考虑到中国人民政治协商会议在国家政治生活中发挥着重要的参政议政作用,也应将其列入国家机构的范围。

    3) 政府出版物的范围

    完整的中国政府出版物:a) 从级别上应包括中央和地方的政府出版物;b) 从时间上应包括1949 年中央人民政府成立以来的所有政府出版文献。其中一些文献是在发布若干年以后解密公开的;c) 从内容上应包括:一般政府出版物、中央和地方政府出版的年鉴、地方政府出版的新地方志、国家颁布的标准(包括部颁标准) 、中国国家专利局发布的专利;d) 从载体上应包括:印刷图书、期刊,光盘版数据库,政府网站公开发布的电子文件。

    4) 政府出版物的筛选

    ●出版物的选择

    国家机关主管的出版机构并不仅仅出版政府出版物,还要出版其他类型的出版物,因此出版机构不能作为界定政府出版物的唯一标准。只有以国家机关单位为编者的,才能定为政府出版物。国家机关主办的期刊如果不负责通报政府法律政策文献,则该刊物也不应作为政府出版物,只有担负报道该政府部门发布的法规政策责任的刊物,属于政府出版物。

    ●刊物中内容的选择

    就期刊而言,严格意义上的政府出版物应该是所载内容全部为官方文献的刊物。但这类刊物中央一级的只有国务院公报、最高人民法院公告等10 种左右,还有一些地方出版的公报、政报。多数国家机关主办的刊物(包括网站发布的内容) 常常涉及相当广阔的领域。在这些文章中只有法律、法规、条例、公务文件、统计资料、领导人讲话等,才能作为政府出版物。其他文章都不做政府出版物对待。

    ●法律法规类文献

    国家机关发布并被公开出版的文献,常以种种原因被不同的部门出版,不能把所有版本都定为政府出版物。一般各政府部门的文献有其自己专门的出版机构出版,同一文献被不同出版机构出版时,只选发布文献单位出版机构的出版物。法规汇编和党代会、党中央全会和全国人代会文件及学习辅导材料,根据国家有关规定,只将规定的出版机构出版的资料定为政府出版物。如:人民出版社出版的由全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会编辑的法律汇编;由人民出版社、法律出版社、中国法制出版社和中国民主法制出版社出版的国务院法制局编辑的行政法规及汇编;由人民出版社出版的党的代表大会、党的中央全会和全国人民代表大会文件等等。

    ●研究性文献

    科学院、社科院等列入国务院直属事业单位的国家级研究机构,其成员的研究活动应属公务活动。这些机构成员发表的研究成果,属于职务性成果的应予列入。为了便于实际操作,只将以部门或课题组名义发表,或国家基金项目的成果列入政府出版物范围。

    5) 建立中国政府出版物报道体系

    根据以上定义和收录范围,国家图书信息咨询中心现在正在着手建立中国政府出版物数据库并印行《中国政府出版物目录》,向国内外各界用户报道中国政府出版物信息。《中国政府出版物数据库》采用CNMARC格式,既有图书的书目数据,又有文献的题录,用户一次检索即可得到不同的文献,而不必受数据库分割的限制。《中国政府出版物数据库》正在尝试收录原文,以期将报刊文献题录、书目和全文数据统筹起来,将多种类型的数据有效组织成一个层次化的资源结构,该数据库上网后将为用户提供便捷的检索手段,以获得文献出处或者直接下载原文。《中国政府出版物目录》月刊以印刷本形式,将《中国政府出版物数据库》的目录部分报道出去。该目录书名与篇名混排,连续出版物上发布的文献以篇名为单元著录,专著以每种图书为单元著录,每月一期,每期约500 条记录,现已发行15 期。《中国政府出版物目录》参照美国、加拿大等国同类出版物的编排方式,按文献发布机构分类编排,以减少按主题分类方式的不确定性。

    参考文献

    1  Traveling Uncharted Waters :The Exchange of Govern2ment information Between the United States and China.Rui Wang. Journal of Government Information. Vol. 25. No. 4. pp. 353 - 358

    2  Government Publications of the People's Republic ofChina. Thomas Y. Yeh. Government Publications Re2view. Vol. 14. pp. 405 - 410. 1987

    3  邵献图等1 西文工具书概论1 北京:北京大学出版社,1988

    4  陆伯华等1 国外工具书指南1 北京:中国学术出版社,1984

    5  杜钢建1 入世后应建立信息公开制度1 中国经济时报,1999 - 12 - 22

    6  湖南省人民政府关于实施政务公开的决定 湖南省人民政府1996 年3 月4 日 湘政发(1996) 7 号,

    7  北京市委办公厅市府办公厅联合发出意见进一步推行政务公开 北京日报,1999 - 11 - 6

    8  中华人民共和国立法法 2000 年3 月15 日 第九届全国人民代表大会第三次会议通过

  
【注释】

  1、作者:程真,国家图书馆信息咨询中心,研究馆员。

  2、本文原载《国家图书馆学刊》2001 年第4 期,经受权发表于此 。

        
        
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